教育政策執(zhí)行、看

教育政策執(zhí)行引

言■教育政策執(zhí)行是政策執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)，是把教育政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)教育政策活動的效率和成敗。當(dāng)前，政策執(zhí)行難的問題比較突出。一、教育政策執(zhí)行研究的興起與發(fā)展（重要領(lǐng)域）

二、教育政策執(zhí)行概述(含義、特點(diǎn)、作用）三、教育政策執(zhí)行過程與手段（資源）

四、教育政策執(zhí)行的影響因素、理論及注意問題五、政策執(zhí)行———案例一、教育政策執(zhí)行研究的興起與發(fā)展■五、六十年代興起的政策科學(xué)，重視政策制定和研究，忽視了政策執(zhí)行問題。人們以為，只要有合理的政策，社會問題就會迎刃而解。從

70年代初期開始，政策執(zhí)行研究受到重視，主要是由許多公共政策的失敗引起的?！雒绹逃邔W(xué)者阿蘭.奧登，根據(jù)執(zhí)行研究的重點(diǎn)或主題的發(fā)展和變化，將美國教育政策執(zhí)行研究發(fā)展劃分為三個階段。1991年，奧登主編的《教育政策執(zhí)行研究》出版標(biāo)志著教育政策執(zhí)行研究已有相當(dāng)大的發(fā)展。教育政策執(zhí)行研究的重要領(lǐng)域（一）教育政策失真研究（二）關(guān)于教育政策類型及其執(zhí)行特點(diǎn)的研究

兩種類型政策，即分配性政策和再分配性政策。再分配性政策（如補(bǔ)償教育方案、特殊教育方案等）比分配性政策（發(fā)展性方案：課程方案、教學(xué)計劃、職業(yè)教育等）較難執(zhí)行。（三）成功教育政策執(zhí)行的因素分析（四）政策手段研究

四類基本的政策手段，即命令、誘導(dǎo)、能力建設(shè)和組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)變革。

政策執(zhí)行，首先碰到的就是政策失真的問題，沒有一個政策不失真，包括它的縮水、放大、歪曲短路，各種各樣的問題，那么研究教育的失真，為什么會失真，失真的解決辦法是什么。

教育政策失真不一定是壞現(xiàn)象，教育失真有時候是必要的，而且教育失真的信息應(yīng)該及時反饋給上級政策決定部門，這個對于它調(diào)整政策是非常重要的。如果一個執(zhí)行部門，一個執(zhí)行者，你一定要不折不扣的執(zhí)行這個政策，你可能會犯錯誤這不是犯組織錯誤，是會把事情搞糟。二、教育政策執(zhí)行概述（一）教育政策執(zhí)行的含義■教育政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等形式，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。政策執(zhí)行的理論界定，學(xué)術(shù)界分行動派和組織理論學(xué)派

行動學(xué)派認(rèn)為，政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的各種活動，其中最重要的是解釋、組織和實(shí)施。解釋是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能接受和理解的指令；組織史建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，制定執(zhí)行辦法，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)、設(shè)施和經(jīng)費(fèi)。

組織理論學(xué)派，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的作用。沒有組織作保證，政策目標(biāo)是紙上談兵，難以實(shí)現(xiàn)。（二）教育政策執(zhí)行的特點(diǎn)

1、對象的適用性。指一定的政策只適用于一定的對象,任何政策都必須明確其適用范圍。

2、執(zhí)行的靈活性。國家出臺的多數(shù)政策屬宏觀政策，帶戰(zhàn)略性的，不涉及操作層面的具體細(xì)節(jié)。

3、執(zhí)行的有序性。政策執(zhí)行應(yīng)保持階段性順序和過程的連續(xù)性。依次實(shí)施，環(huán)環(huán)相扣，層層推進(jìn)。

4、過程的動態(tài)性。政策方案無論多么完美，不可能與復(fù)雜多變的客觀現(xiàn)實(shí)完全一致。

5、執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。指各種政策要素在空間上的分配。重組、展開和運(yùn)動的過程。由于執(zhí)行主體之間的職能交叉或重合，客觀上造成多頭管理，而多頭管理的表現(xiàn)是推諉扯皮，效率低下，破壞政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。

6、執(zhí)行的時限性。指政策執(zhí)行中每一環(huán)節(jié)有時間要求，還指政策執(zhí)行進(jìn)程的及時完成。（三）教育政策執(zhí)行的作用

1、確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策的主要目的不是研究問題，而是要解決現(xiàn)實(shí)問題。政策制定主要是

研究問題的過程，政策執(zhí)行才是具體解決問題的

過程。沒有政策執(zhí)行，再好的政策也是一紙空文，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無從談起。

2、檢驗(yàn)政策成效。政策執(zhí)行過程也是政策效果產(chǎn)生的過程。只有通過政策執(zhí)行，才能對政策效果進(jìn)行分析與評價，并不斷加以修正，提高政策的可行性和有效性。

3、為后繼政策制定提供重要依據(jù)。政策執(zhí)行的反饋功能。三、教育政策執(zhí)行過程與手段（一）教育政策執(zhí)行過程（程序或步驟）

1、政策理解和宣傳。執(zhí)行者只有對政策充分理解才會積極主動去執(zhí)行政策，自覺接受和服從政策。這需要對相關(guān)政策進(jìn)行大力宣傳，為有效執(zhí)行政

策創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

2、資源保證。落實(shí)教育政策要有一定的資源保證如我國九年義務(wù)制教育政策的落實(shí)，經(jīng)費(fèi)保證問題在不少地方?jīng)]有解決。

3、組織落實(shí)。政策執(zhí)行有時需要建立一定的專門工作部門和機(jī)構(gòu)，常規(guī)性的政策落實(shí)，可通過原有機(jī)構(gòu)實(shí)施，非常規(guī)性或以前沒有涉及到的教育政策，則要建立專門的工作機(jī)構(gòu)。如高校后勤社會化改革，上海市政府成立高校后勤服務(wù)中心，協(xié)調(diào)政府、社會、高校各方面資源。

4、政策試驗(yàn)。一些重大的教育政策出臺前常常先在局部試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再大面積推行。政策實(shí)驗(yàn)一般有三個過程：一是選擇實(shí)驗(yàn)對

象；二是設(shè)計實(shí)驗(yàn)方案；三是總結(jié)實(shí)驗(yàn)成果。

5、政策調(diào)整。政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)意想不到的問題，有些是政策設(shè)計本身的問題，有

些是對情況估計不足。需要進(jìn)行調(diào)整、完整，以有效解決各種新問題。

6、政策合法化。將重要政策上升為法律，增強(qiáng)政策的權(quán)威性，為有效執(zhí)行創(chuàng)造良好的條件。（二）教育政策執(zhí)行的手段

1、行政手段。指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)章等方式來實(shí)施教育政策的方法。其特點(diǎn)是：權(quán)威性；強(qiáng)制性；時效性，對特定的

時間和特寫的對象有效。。

2、法律手段。通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策活動中各種關(guān)系的方法。與行政手段相比，更具權(quán)威性和強(qiáng)制性。

3、經(jīng)濟(jì)手段。利用經(jīng)濟(jì)杠桿的方法來保障教育政策的實(shí)施。通常有經(jīng)費(fèi)劃撥、獎勵、罰款、沒收資產(chǎn)等。

4、思想教育手段。人本管理方法。常用的形式有宣傳、說服教育、協(xié)商對話、批評與表揚(yáng)等。此手段運(yùn)用時要防止逆反心理。（三）教育政策執(zhí)行資源

1、經(jīng)費(fèi)資源。是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)物質(zhì)資源，經(jīng)費(fèi)保證。

2、人力資源。執(zhí)行要靠人完成。但并非人越多越好，要注重人力資源的效率，建立良好的工作機(jī)制。

3、信息資源。政策執(zhí)行人員要具備獲取信息的能力，還要有處理信息的能力。對信息的分析整理，去粗取精。

4權(quán)威資源。它是政策執(zhí)行的一種特殊資源，沒有權(quán)威很難有效執(zhí)行。四、教育政策執(zhí)行的影響因素（一）教育政策執(zhí)行的主要影響因素

1、教育政策的性質(zhì)。教育政策本身的性質(zhì)和特點(diǎn)，對其執(zhí)行效果影響很大。一是政策目標(biāo)越大，涉及利益越多，執(zhí)行難度越大；二是問題本身設(shè)計的范圍越大，執(zhí)行難度越大；三是問題復(fù)雜，執(zhí)行難度越大；四是政策方案越具體明確，執(zhí)行效果越好；五是政策資源越充足，執(zhí)行效果越好；六是政策的合法化程度越高，執(zhí)行效果越好。

2、執(zhí)行機(jī)關(guān)的效能。包括執(zhí)行人員的素質(zhì)、工作態(tài)度執(zhí)行人員的角色關(guān)系、組織內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)、執(zhí)行者的管理水平、技巧等。小問題釀大禍。積怨爆發(fā)等。

3、環(huán)境因素。自然環(huán)境和社會環(huán)境。社會環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、政治文化環(huán)境等，如高校學(xué)生助學(xué)貸款實(shí)行難問題，個人誠信；擴(kuò)招與就業(yè)市場矛盾；教育成本分擔(dān)與家庭經(jīng)濟(jì)承受能力問題等。4、大眾傳媒。宣傳造勢，重要的社會力量。A.有效而可行的理論與技術(shù)

政策制定出來之后，它不是說怎么做就怎么做，有沒有一個有效而可行的理論與技術(shù)做支撐，就決定了政策的執(zhí)行情況。---受政策影響的人群的差異程度

同樣一個政策，在不同的地區(qū)不同的人群當(dāng)中，執(zhí)行效果是不一樣的。---受政策影響的人群的數(shù)量---受政策影響的人群的行為需要調(diào)整的幅度B.政策本身的條件

---政策的執(zhí)行，肯定有自身的條件，政策資源、政策的法性、政策規(guī)劃的精確性。（二）教育政策執(zhí)行的若干理論模型

1、過程模式。美國學(xué)者史密斯在《政策執(zhí)行過程》中提出此模式。影響政策執(zhí)行的有四大因素：一是政策本身的合理、正確性；二是執(zhí)行機(jī)關(guān)的情況；三是目標(biāo)群體；四是政策執(zhí)行環(huán)境。

政策執(zhí)行過程是這四個變量相互影響、相互關(guān)聯(lián)的過程，所以稱過程模型。

2、互適模式。政策執(zhí)行是執(zhí)行組織或執(zhí)行人員與目標(biāo)群體間圍繞政策目標(biāo)和手段相互調(diào)適的過程。

3、博弈模式。政策執(zhí)行好比一賽局，取決于各方參加者的策略和戰(zhàn)術(shù)選擇。最常見的執(zhí)行賽局有四種：政策資源受到分散；政策目標(biāo)發(fā)生偏差；執(zhí)行機(jī)關(guān)面臨各種困境；執(zhí)行資源出現(xiàn)浪費(fèi)。

4、循環(huán)模式。政策執(zhí)行分成擬訂綱領(lǐng)發(fā)展階段、分配資源階段和監(jiān)督執(zhí)行階段，這三個階段是相互虛幻的，而不是直線單向的。每一階段遵行合法，理性，共識三原則。

5、系統(tǒng)模式。政策執(zhí)行是由多方面因素相互作用，構(gòu)成了一個系統(tǒng)，共同影響政策的效果。（三）政策執(zhí)行中需要注意的問題

1、明確既定目標(biāo)。執(zhí)行是一種目的性很強(qiáng)的行為選擇，

明確既定目標(biāo)，做到有的放矢。戰(zhàn)術(shù)是為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略服務(wù)，有時為貪一時之功，局部戰(zhàn)術(shù)上的勝利可能是全局戰(zhàn)略上

的失誤，違背初衷的做法是執(zhí)行之大忌。

2、實(shí)施反饋控制。執(zhí)行是一個動態(tài)過程，必須重視反饋

控制，保持應(yīng)變能力。在政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)許多新問

題和新情況，預(yù)期效果與執(zhí)行效果之間的偏差時客觀存在。應(yīng)根據(jù)實(shí)際反饋情況，不斷調(diào)整原來選擇的策略，逐步達(dá)

到或接近既定目標(biāo)。

3、在探索中前進(jìn)。摸著石頭過河，對風(fēng)險較大無先例可循的執(zhí)行工作非常適用。對于新問題，只能根據(jù)籠統(tǒng)或模糊的政策目標(biāo)，在執(zhí)行中逐步摸索實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效途徑，并運(yùn)用管理學(xué)的反饋控制原理，不斷對目標(biāo)進(jìn)行修正，使實(shí)施方案逐漸完善。如市場營銷中的“試試看策略，日常生活中的貓捉老鼠過程。

雖然試探方法有時起作用，但對于較確定或常規(guī)的情不宜。因?yàn)樵囂疆吘褂酗L(fēng)險，有時代價極高。

4、重要政策整合。一項(xiàng)政策執(zhí)行或政策問題的解決，可能同時會牽扯到相關(guān)問題的其他政策，若彼此不一致會促成不同的執(zhí)行行為。

有時政策本身之間的沖突成為執(zhí)行難的根源。因此，政策整合性好壞，直接關(guān)系到政策執(zhí)行的信度和效度。五、政策執(zhí)行———案例1案例一：解讀公共政策執(zhí)行中目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象---以某市出租車司機(jī)拒交經(jīng)營權(quán)及有償用金為例

隨著公共政策的調(diào)整利益的力度不斷加大，公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象也不斷增多。

一、公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象及其社會影響（一）目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象

何為目標(biāo)團(tuán)體？泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的團(tuán)體。某市政府發(fā)布了《關(guān)于對市區(qū)行政審批的小型客運(yùn)出租汽車征收經(jīng)營權(quán)、有償使用金的通

知》。在這一公共政策中，擁有原來經(jīng)行政審批的小型客運(yùn)出租汽車的車主就是目標(biāo)團(tuán)體，按《通知》規(guī)定，這些出租車必須按時向小橫幅上交其出租車的經(jīng)營權(quán)和有償使用金。從理論上說，他們可能有四種反應(yīng)：A、態(tài)度和行為上都服從B、態(tài)度上不服從，行為上服從C、態(tài)度上服從，行為上不完全服從或完全不服從D、態(tài)度和行為上都不服從

前兩種反應(yīng)都有利于公共政策的執(zhí)行，盡管第二種反應(yīng)在政策執(zhí)行效果和社會影響上可能不盡如人意。第三種

反應(yīng)是目標(biāo)團(tuán)體會利用人情社會關(guān)系網(wǎng)，在既定的公共

政策中“鉆空子”，使不利于自身利益的政策有所變通，或使自己不再該公共偵測調(diào)整的利益對象范圍之內(nèi)。第

四種反應(yīng)，即是我們所說的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象，它通

常以極端沖突的形式表現(xiàn)出來?！鼍捅景咐?，該市政府曾在1992年為例培育出租車市場，鼓勵公民投資加入出租車行業(yè)，而用行政審批的方式以每輛出租車十萬元的價格，將出租車經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)長期賣給車主，如今卻出臺政策要求上叫經(jīng)營權(quán)并支付有償使用金?！龀鲎廛囓囍髟趹B(tài)度上認(rèn)為該《通知》不合法，認(rèn)為政府政策出爾反爾、不合理，部分車主甚至認(rèn)為，這是對他們私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。與此同時，出租車在行為上拒交經(jīng)營權(quán)和有償使用金，并以示威，抗議、集會、罷工等方式要求政府更改既定政策。這顯然是目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象的體現(xiàn)。（二）目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象的社會影響■■■在當(dāng)代中國的公共政策執(zhí)行過程中，這種以激烈的沖突方式表現(xiàn)出來的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象，正在不斷增多且有計劃趨勢。通常會帶來兩方面的社會影響。一方面，它是社會發(fā)展的自我調(diào)節(jié)行為。從宏觀上說，這種挑戰(zhàn)乃是社會的簡單系統(tǒng)向復(fù)雜系統(tǒng)發(fā)展自我調(diào)節(jié)的需要，也是克服人為設(shè)計組織秩序局限性的需要。從微觀上說，目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象是中國現(xiàn)有制度條件下，目標(biāo)團(tuán)體所采取的一種無奈而現(xiàn)實(shí)的選擇，為目標(biāo)團(tuán)體的利益維護(hù)和補(bǔ)償提供了途徑。目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象有利于提高政府制定政策的能力?！隽硪环矫妫^于頻繁或日益增多的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象，將對社會特別是政府產(chǎn)生巨大的沖擊和壓力?！稣餐虼硕萦谶M(jìn)退兩難的境地；妥協(xié)意味著政府權(quán)威資源的損失；不妥協(xié)意味著，政府要么能說服目標(biāo)團(tuán)體成員以社會和集體目標(biāo)為重、放棄個體利益追求（事實(shí)上往往失?。?，要么用行政權(quán)力壓服目標(biāo)團(tuán)體。但后者會導(dǎo)致矛盾的轉(zhuǎn)移會延續(xù)，有損對政府的支持。

其次，這種現(xiàn)象會使政府實(shí)施公共政策變得困難，甚至使決策系統(tǒng)面臨崩潰的危險。二、目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象的直接原因：利益剖

我國的公共政策基本上是有政府主導(dǎo)的，特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，解決公共問題基本著眼于利益（特別是物質(zhì)利益）的調(diào)整之上。

當(dāng)利益從小群體流出時，目標(biāo)團(tuán)體（即代價付出團(tuán)體）最易產(chǎn)生不服從行為。從主觀上說，代價付出團(tuán)體是社會中的小部分人，感到受不公正待遇或弱勢群體意識都會使他們“有組織地”捍衛(wèi)自身利益。

公共政策對目標(biāo)團(tuán)體的利益調(diào)整幅度越小，目標(biāo)團(tuán)體采取不服從行為的可能性就越小。目標(biāo)團(tuán)體一旦采取不服從行為，就會受到情緒等外在非理性因素的影響，且不便控制。三、目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象的深層原因：利益表達(dá)受公共政策的形成一般包括以下三個階段：（1）政策問題的形成（2）政策決定（3）政策實(shí)施目標(biāo)團(tuán)體的利益表達(dá)在政策決策系統(tǒng)中是如何受阻？第一，目標(biāo)團(tuán)體沒有參與公共政策問題的提出。

第二，在與政策決策者信息不對稱的情況下，目標(biāo)團(tuán)體根本不可能進(jìn)行成功的政策訴求。

第三，阻止利益表達(dá)進(jìn)入政策決策系統(tǒng)是系統(tǒng)的自發(fā)反應(yīng)。針對公共政策執(zhí)行過程中的目標(biāo)團(tuán)體不服從現(xiàn)象，政府在政策問題提出、政策訴求、政策分析的過程中，應(yīng)該盡量拓展商議渠道和溝通機(jī)制。這既有利益政府的科學(xué)決策，也有利于政策的順利實(shí)施。案例二：從李志強(qiáng)事件看政策執(zhí)行問題■事件：2006年8月11日，北京城管執(zhí)法人員李志強(qiáng)在清理中關(guān)村西區(qū)無證攤販的過程中，與烤肉攤販崔英杰發(fā)生沖突，崔英杰一刀刺入了李志強(qiáng)的頸部，使得李志強(qiáng)急性失血性休克死亡，崔英杰也因此被判死緩?！隼钪緩?qiáng)和崔英杰這兩個素昧平生的人，因?yàn)橐淮稳粘５某枪軋?zhí)法行動，卻完全改變了彼此的人生軌跡。李志強(qiáng)在城管執(zhí)法中犧牲，死后還要受到種種非議，這也讓一直處于風(fēng)口浪尖的城市管理執(zhí)法隊伍產(chǎn)生了越來越多的迷惘。謀生權(quán)與維護(hù)市容誰優(yōu)先之爭■■長期以來，我國城市管理的執(zhí)法內(nèi)容是由一系列“不準(zhǔn)”所組成；不準(zhǔn)亂設(shè)攤、不準(zhǔn)亂發(fā)小廣告、不準(zhǔn)開“黑車