國(guó)際組織在全球氣候治理中的角色

摘要：氣候變化是全人類共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)氣候變化事關(guān)國(guó)際社會(huì)的前途命運(yùn)。作為國(guó)際多邊合作的重要平臺(tái)和具有專業(yè)知識(shí)的行為主體，國(guó)際組織在彌合各國(guó)分歧、統(tǒng)籌各國(guó)行動(dòng)上能夠發(fā)揮重要作用。本文旨在通過(guò)對(duì)國(guó)際組織參與全球氣候治理的作用、局限及未來(lái)路徑進(jìn)行梳理整合，豐富國(guó)際組織參與全球治理相關(guān)的理論成果，推動(dòng)國(guó)際組織更加高效地參與到全球治理中。關(guān)鍵詞：全球治理；國(guó)際組織；全球氣候治理20世紀(jì)90年代以來(lái)，以全球變暖為主要表現(xiàn)的氣候變化問(wèn)題，對(duì)全球自然生態(tài)系統(tǒng)以及人類社會(huì)生活的各個(gè)方面都產(chǎn)生了深刻的影響。作為牽涉面最為廣泛的全球性議題，氣候變化問(wèn)題逐漸成為國(guó)際社會(huì)越來(lái)越關(guān)注的世界性公共問(wèn)題，吸引了各國(guó)政府以及國(guó)際組織參與其中。然而，由于世界各國(guó)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度、應(yīng)對(duì)態(tài)度、措施和策略的不同，在國(guó)際組織的推動(dòng)下，全球氣候治理機(jī)制的形成舉步維艱，全球氣候治理協(xié)作進(jìn)程呈現(xiàn)滯停之勢(shì)。正因如此，在現(xiàn)如今全球治理體系調(diào)整變革的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化全球氣候治理共識(shí)、協(xié)同行動(dòng)。為此，在全球化背景下探討國(guó)際組織在全球氣候治理中的角色、作用、局限及發(fā)展路徑對(duì)于應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)、促進(jìn)全球氣候治理領(lǐng)域機(jī)制的形成與發(fā)展具有一定現(xiàn)實(shí)意義。一、國(guó)際組織與全球氣候治理國(guó)際組織是指在國(guó)際社會(huì)中由兩個(gè)以上的國(guó)家、政府或民間團(tuán)體等其他行為體基于某種特定目的，以條約、協(xié)議或其他方式建立起來(lái)的各種常設(shè)組織機(jī)構(gòu)的總稱。19世紀(jì)初期，隨著歐洲各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域交流與合作的加強(qiáng)，為共同研討、協(xié)商和解決涉及各方利益的共同事務(wù)及相關(guān)的重大問(wèn)題，歐洲各國(guó)通過(guò)定期或不定期國(guó)際會(huì)議生成一系列沖突規(guī)范及國(guó)際公共事務(wù)處理規(guī)則，并由此衍生出按照一定組織結(jié)構(gòu)制度和原則所設(shè)立的國(guó)際行政聯(lián)盟組織?！岸?zhàn)”以后，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展和全球化進(jìn)程的加快，國(guó)與國(guó)之間的相互聯(lián)系和依存日益加深，國(guó)際組織數(shù)量急劇增加、范圍不斷擴(kuò)大。時(shí)至今日，世界上不同類型、不同領(lǐng)域的國(guó)際組織數(shù)量已超過(guò)7萬(wàn)個(gè)，其活動(dòng)范圍涉及人類社會(huì)生活的方方面面，甚至在某些領(lǐng)域發(fā)揮著主權(quán)國(guó)家難以替代的作用，深刻影響著全球治理體系和機(jī)制的運(yùn)行和走向。作為全球治理的重要組成部分，全球氣候治理指的是在世界范圍內(nèi)，基于有效的政策和法律規(guī)則，以解決全球氣候變化問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在各領(lǐng)域、各層面采取應(yīng)對(duì)措施的一系列活動(dòng)。國(guó)際組織參與全球氣候治理最早可追溯至20世紀(jì)70年代。1979年第一次世界氣候大會(huì)之后，全球氣候治理議題開(kāi)始被提上國(guó)際議事日程；1988年，隨著政府間氣候變化專門委員會(huì)的成立，世界各國(guó)共同構(gòu)建全球氣候治理有效機(jī)制的初級(jí)階段正式開(kāi)啟。在接下來(lái)的十年里，不同的國(guó)家和地區(qū)先后加入聯(lián)合國(guó)氣候談判機(jī)制，氣候治理日漸成為全球性的重要議題。1994年正式生效的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為各國(guó)攜手應(yīng)對(duì)全球氣候問(wèn)題搭建了國(guó)際合作的基本框架；2005年生效的《京都議定書(shū)》彰顯了國(guó)際組織協(xié)調(diào)合作的重要成果；2016年生效的《巴黎協(xié)定》聚焦減排問(wèn)題，將減緩和適應(yīng)氣候變化兩大議題更為緊密地結(jié)合，[1]倡導(dǎo)“自下而上”式的“自主貢獻(xiàn)”，確立了2020年后世界各國(guó)普遍適用的全球性氣候治理體系和格局，成為全球氣候治理框架下國(guó)際合作的又一個(gè)重要里程碑。二、國(guó)際組織在全球氣候治理中的角色和作用（一）全球性共同價(jià)值認(rèn)知的塑造者隨著世界治理進(jìn)程的不斷演變，以及新興國(guó)家的發(fā)展和壯大，通過(guò)簽訂彼此認(rèn)可的協(xié)議而建立起來(lái)的國(guó)際組織，以其特有的平等、合作、包容的價(jià)值認(rèn)知，推動(dòng)更多國(guó)家以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)攜手參與到全球治理進(jìn)程中，迸發(fā)出協(xié)同治理的強(qiáng)大力量?；谌蛐怨餐瑑r(jià)值理念，在全球氣候治理領(lǐng)域，國(guó)際組織憑借其成員多元化、環(huán)境氣象專業(yè)領(lǐng)域權(quán)威化等特點(diǎn)，組織權(quán)威專家學(xué)者、精英化的政策團(tuán)隊(duì)和智庫(kù)開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究，通過(guò)整合全球最先進(jìn)的數(shù)據(jù)資源、發(fā)表相關(guān)研究成果等方式，為全球共同價(jià)值認(rèn)知的塑造提供科學(xué)而強(qiáng)有力的實(shí)踐和理論依據(jù)，并通過(guò)對(duì)全球氣候治理議題的公開(kāi)立場(chǎng)表達(dá)和官方媒體對(duì)外公開(kāi)發(fā)布傳播相關(guān)文件等方式，引發(fā)國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府內(nèi)部關(guān)于氣候議題全球治理層面的研究探討，進(jìn)而塑造國(guó)際共同認(rèn)知，推動(dòng)全球氣候治理的不斷完善和發(fā)展。（二）全球善治和國(guó)際合作的推動(dòng)者當(dāng)代國(guó)際社會(huì)，各國(guó)不可避免地會(huì)考量自身利益，希望付出最小的成本而最大限度地維護(hù)本國(guó)利益。正因如此，在多元立體的全球治理格局中，國(guó)際組織的制度建設(shè)對(duì)于減少國(guó)家行為體因利益不同而產(chǎn)生的沖突具有重要作用。國(guó)際組織通過(guò)會(huì)議、談判等方式構(gòu)建全球范圍內(nèi)高層磋商的協(xié)調(diào)機(jī)制和組織架構(gòu)，為全球氣候治理奠定組織基礎(chǔ)；[2]在國(guó)際組織內(nèi)部，可以針對(duì)某個(gè)特定的議題增設(shè)相應(yīng)的機(jī)制和規(guī)則，并將相關(guān)議題納入到組織的日常運(yùn)作過(guò)程中，推動(dòng)全球治理深入有效地開(kāi)展；在國(guó)際組織與其他國(guó)際行為體互動(dòng)的過(guò)程中，可以通過(guò)提供協(xié)商合作的平臺(tái)，在設(shè)立跨行為體工作組和構(gòu)建全新協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，與其他國(guó)際行為體展開(kāi)協(xié)同治理。此外，國(guó)際組織通過(guò)提供增進(jìn)對(duì)話、密切接觸、價(jià)值共通的開(kāi)放性平臺(tái)，有效整合全球力量，有助于在復(fù)雜多變的全球治理議題中凝聚全球共識(shí)，推動(dòng)全球治理的互動(dòng)和全球公共問(wèn)題解決進(jìn)程。（三）多元利益和各國(guó)分歧的協(xié)調(diào)者國(guó)際組織可以通過(guò)整合多種行為主體，建立全球性的協(xié)調(diào)機(jī)制，在協(xié)商、互動(dòng)、制約的基礎(chǔ)上尋求各方利益平衡點(diǎn)，最終形成基于共識(shí)和共同利益基礎(chǔ)上的一系列規(guī)范、原則及內(nèi)外部協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，國(guó)際組織可以借助各種聯(lián)系杠桿進(jìn)一步整合國(guó)際社會(huì)和市民社會(huì)，進(jìn)而推動(dòng)全球氣候治理的規(guī)范化、制度化開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)各方行為體的利益觀念和身份特性的重新建構(gòu)。[3]世界氣候大會(huì)的召開(kāi)、《巴黎協(xié)定》等重要國(guó)際文件的出臺(tái)以及多邊談判模式的構(gòu)建，都是以國(guó)際組織作為國(guó)際交往主平臺(tái)和媒介，同時(shí)借由組織氣候治理主題論壇、發(fā)布相關(guān)報(bào)告、組織相應(yīng)活動(dòng)等輔助方式，促進(jìn)全球氣候治理多邊合作機(jī)制的形成與發(fā)展。我們有理由相信，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，國(guó)際組織仍將是協(xié)調(diào)各層次行為主體解決氣候變化問(wèn)題的重要平臺(tái)和紐帶，持續(xù)在國(guó)際社會(huì)全球氣候治理中發(fā)揮重要作用。三、國(guó)際組織參與氣候治理的局限與挑戰(zhàn)在誕生至今的200多年里，國(guó)際組織在加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)溝通、引領(lǐng)全球氣候治理體系的構(gòu)建、推進(jìn)全球氣候治理進(jìn)程等方面都起到了不可或缺的作用。然而，在世界之變、時(shí)代之變、歷史之變以前所未有的方式展開(kāi)的今天，受國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)狀況、世界秩序及能源危機(jī)等多重因素的影響，國(guó)際組織在參與全球氣候治理過(guò)程中，又面臨了許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。（一）國(guó)際組織自主性約束機(jī)制不夠完善盡管國(guó)際組織在全球氣候治理的過(guò)程中擁有國(guó)家行為體所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但歸根結(jié)底，國(guó)際組織要想在全球氣候治理中得到長(zhǎng)足發(fā)展，就需要各國(guó)際行為體的積極配合與全力支持。實(shí)踐中，各行為主體會(huì)基于自身利益考慮，在國(guó)際組織決策、執(zhí)行過(guò)程中不同程度地收回已經(jīng)授予國(guó)際組織的部分權(quán)力或不予承認(rèn)。因此，在氣候治理進(jìn)程中經(jīng)常出現(xiàn)召開(kāi)多次大會(huì)但是無(wú)法達(dá)成有效共識(shí)的狀況。由于國(guó)際組織的權(quán)力來(lái)源于國(guó)家行為體的授權(quán)，不同成員國(guó)的態(tài)度會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)際組織全球氣候治理進(jìn)程和效力的發(fā)揮，與此同時(shí)，國(guó)際組織及其成員行動(dòng)自主性較低也會(huì)影響全球氣候治理的效率和執(zhí)行力。（二）國(guó)際組織運(yùn)行資金供應(yīng)鏈相對(duì)薄弱任何國(guó)際組織維持自身運(yùn)營(yíng)、發(fā)揮行動(dòng)效力的關(guān)鍵都是資源（資金）問(wèn)題。國(guó)際組織的資金來(lái)源大致包括締約方捐助或認(rèn)繳、國(guó)際貨幣市場(chǎng)或締約方的外部資金借入、非締約方政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)或機(jī)構(gòu)的贊助等渠道。目前，絕大多數(shù)國(guó)際組織的資金都需要先經(jīng)過(guò)締約方大會(huì)的審核和批準(zhǔn)，而締約方往往會(huì)從自身角度出發(fā)，對(duì)資金使用的議題和數(shù)量等方面進(jìn)行評(píng)定，進(jìn)而產(chǎn)生意見(jiàn)分歧。因此，國(guó)際組織在很大程度上需要尋求其他經(jīng)費(fèi)的支持，在這樣的情況下，薄弱的資金供應(yīng)鏈會(huì)對(duì)國(guó)際組織全球治理的進(jìn)程起到制約作用，而資金供應(yīng)鏈?zhǔn)欠裢暾?、可持續(xù)成為影響國(guó)際組織針對(duì)氣候問(wèn)題行動(dòng)效力發(fā)揮的重要因素。（三）國(guó)際組織面臨逆全球化挑戰(zhàn)全球一體化在為世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、氣候等領(lǐng)域帶來(lái)便利的同時(shí)，也帶來(lái)了全球治理過(guò)程中的重重困難和挑戰(zhàn)。伴隨著全球氣候治理逐漸向多元主體治理模式發(fā)展，逆全球治理的潮流愈發(fā)聲勢(shì)浩大。一些國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的內(nèi)政外交政策出現(xiàn)了放棄轉(zhuǎn)型、政策回?cái)[等新動(dòng)向，氣候治理的多層次力量更加不容易集中起來(lái)。由于利益的復(fù)雜性和多元性，國(guó)際組織締約方有時(shí)針對(duì)某個(gè)或某幾個(gè)議題存在意見(jiàn)分歧，無(wú)法形成強(qiáng)大合力，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)際組織在全球協(xié)同氣候治理方面行動(dòng)力降低，背離了通過(guò)國(guó)際合作和共同治理來(lái)解決全球性氣候挑戰(zhàn)的初心和使命。與此同時(shí)，隨著世界格局的不斷動(dòng)蕩和演變，許多國(guó)家和地區(qū)的利益逐漸呈現(xiàn)區(qū)域化、集團(tuán)化特征，這也對(duì)國(guó)際組織未來(lái)的發(fā)展和改革提出了新的要求。四、國(guó)際組織參與全球氣候治理的未來(lái)路徑經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)幾十年的努力，國(guó)際組織已經(jīng)在全球治理領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和寶貴的成果，同時(shí)，也存在著許多困難和挑戰(zhàn)。要想推動(dòng)國(guó)際組織更好參與到全球治理進(jìn)程中，就要不斷改革現(xiàn)有的全球治理體系，發(fā)揮國(guó)際組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提振新興國(guó)家在國(guó)際組織中的影響力，使國(guó)際組織以更加普惠包容的姿態(tài)參與到全球氣候治理中，成為推動(dòng)氣候可持續(xù)發(fā)展的重要力量。（一）改革現(xiàn)有的全球治理體系在國(guó)際格局深度演變的當(dāng)代社會(huì)，西方國(guó)家主導(dǎo)建立的全球治理體系逐漸失去了權(quán)威性和有效性。隨著多極化趨勢(shì)不斷深入發(fā)展，當(dāng)前全球治理最重要的任務(wù)就是順應(yīng)改革趨勢(shì)，重視非國(guó)家行為體的特殊力量，完善全球治理機(jī)制，推動(dòng)現(xiàn)有的全球治理體系深化改革、不斷完善發(fā)展。在新興國(guó)家不斷發(fā)展壯大的背景下，國(guó)際組織要提供更加靈活有效、包容普惠的全球治理機(jī)制，為處在不同發(fā)展階段的成員提供交流調(diào)解的公開(kāi)平臺(tái)，幫助成員有效妥善解決分歧，增強(qiáng)自身的存在感和執(zhí)行力，在成員普遍認(rèn)可的規(guī)則機(jī)制內(nèi)推動(dòng)全球治理的深入開(kāi)展，在維護(hù)世界和平、減緩氣候變化、保障性別平等等領(lǐng)域做出具有實(shí)質(zhì)性的成果。鼓勵(lì)國(guó)際組織成員彼此尊重，通過(guò)協(xié)商一致的方式在相互依存的全球化背景下參與到全球治理進(jìn)程中，積極開(kāi)展雙邊合作和多邊合作，追求共同繁榮和發(fā)展。（二）制定有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)于推動(dòng)全球治理進(jìn)程具有十分重要的作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同、國(guó)家發(fā)展程度差異巨大的國(guó)家行為體之間，總是會(huì)有部分國(guó)家希望通過(guò)在其他成員做出的承諾基礎(chǔ)上，自身付出最小的成本而換取最大的利益。為此，國(guó)際組織要完善對(duì)成員的審核和接收制度，在最大限度上保證國(guó)際組織成員都能以最開(kāi)放和真誠(chéng)的態(tài)度參與到全球治理進(jìn)程中，進(jìn)而推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在具體的運(yùn)行過(guò)程中，國(guó)際組織可以通過(guò)對(duì)做出積極貢獻(xiàn)的成員及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不愿做出任何貢獻(xiàn)的成員進(jìn)行譴責(zé)甚至是清理，保證國(guó)際組織成員的高質(zhì)量和國(guó)際組織權(quán)威的有效性。（三）重視新興國(guó)家的需求和聲音隨著新興國(guó)家在全球治理體系中的治理水平和治理效力不斷提升，重視新興國(guó)家愈來(lái)愈重要的作用是國(guó)際組織在未來(lái)的全球治理過(guò)程中必須不斷努力的方向。新興國(guó)家大多正處在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，其參與全球治理的潛力和可能性具備無(wú)限的發(fā)展空間，其謀求自身進(jìn)步和發(fā)展的具體路徑也可以在國(guó)際組織的幫助和監(jiān)督下走向更加可持續(xù)和科學(xué)的道路。在這樣的背景之下，國(guó)際組織要在全球治理的過(guò)程中有意地聆聽(tīng)新興國(guó)家的需求和聲音，通過(guò)構(gòu)建更加科學(xué)合理、開(kāi)放普惠的全球治理機(jī)制為新興國(guó)家提供更多的發(fā)展空間，積極推動(dòng)規(guī)則和機(jī)制的變革，為新興國(guó)家更好地參與到全球治理進(jìn)程中提供更加便利的條件和更加開(kāi)放的平臺(tái)。只有重視新興國(guó)家，積極推動(dòng)新興國(guó)家參與到全球治理機(jī)制中，才能為國(guó)際組織的發(fā)展和壯大帶來(lái)更廣闊空間，幫助其不斷擴(kuò)大自身的普遍性和影響