《地方政府債券的發(fā)行管理中遇到的問題及完善對策研究》6800字

地方政府債券的發(fā)行管理中遇到的問題及完善對策研究摘要：隨著新《預(yù)算法》自2015年正式完成，我國開始正式全面推進(jìn)地方政府債券的發(fā)行。為促進(jìn)目前我國地方政府債券市場化的發(fā)展進(jìn)程，我國地方政府遵循市場化原則，積極響應(yīng)國務(wù)院提出的地方政府舉借債務(wù)要求，嚴(yán)格按照科學(xué)規(guī)范的地方債市場化發(fā)行機(jī)制，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐呢斦块T開展地方債的發(fā)行和管理工作，全面推進(jìn)地方政府債券改革。對此，本文對該領(lǐng)域的研究成果和研究現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)化的分析，發(fā)現(xiàn)我國地方債的發(fā)行仍然存在一些有待解決的問題，并給出了針對性的解決方案，希望能夠?yàn)槲覈胤絺陌l(fā)行管理有所幫助。關(guān)鍵詞：地方政府債券；發(fā)行管理；信用評級目錄TOC\o"1-3"\h\u314501引言 引言當(dāng)前，我國處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展腳步也在不斷加快，在這種情況下，就會出現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。同時，由于供給側(cè)改革任務(wù)的繁重以及社會發(fā)展矛盾的突出，使得地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會面臨更多的挑戰(zhàn)，從而增加了地方政府債券資金的需求。所以如何制定完善的地方政府債務(wù)價格機(jī)制并保證市場化定價的合理性已成為我國當(dāng)前地方政府債務(wù)的重要課題。在保證國家經(jīng)濟(jì)走向和整體收益水平平穩(wěn)的情況下，地方政府需要加大發(fā)行地方債的力度，來更加活泛的籌集資金用以解決在地方發(fā)展中遇到的問題。更重要的是，自籌資金的能力被地方政府自主擁有，也就意味著地方政府的發(fā)展也將越來越好。與此同時，地方政府與中央的關(guān)系也會越來越成熟，地方人大也能夠更好的監(jiān)督地方政府，進(jìn)一步完善我國的政治體制。2概念綜述2.1地方政府債券的形成與演變1994年，就出現(xiàn)了地方政府債券這個概念，當(dāng)年我國施行分稅制改革后，重心主要放在重建中央與地方的財政關(guān)系上，換句話說，中央政府的部分財權(quán)被上收，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事權(quán)仍然由地方政府承擔(dān)，久而久之，就引起了中央政府和地方政府不對等的問題，進(jìn)而影響了地方財政的發(fā)展。在當(dāng)年，我國地方政府就已經(jīng)面臨收支壓力想進(jìn)行債務(wù)舉借，但那時我國仍在采用舊版的《預(yù)算法》，地方政府無法進(jìn)行直接舉債，只能保持現(xiàn)狀。2015年以后，我國地方政府債務(wù)開始走上正軌。新版《預(yù)算法》的出現(xiàn)開啟了我國地方政府債務(wù)的新征程。規(guī)定省級政府必須在國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)行地方債券，同時，地方政府必須以發(fā)行政府債券進(jìn)行債務(wù)融資。按照2015年《地方政府一般/專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》中的有關(guān)規(guī)定，地方政府全面實(shí)行自發(fā)行自還，中央不再執(zhí)行救助原則，通過發(fā)行地方債替代現(xiàn)有的存量債務(wù)。換句話說，就是以國債代替部分債務(wù)，規(guī)范預(yù)算管理。此后，地方政府債券的發(fā)展也逐漸成熟。2.2地方政府債券實(shí)際上，地方政府債券也稱為地方公債債券，如果地方政府存在財政問題，地方政府就能夠以自身政府的信譽(yù)度作為擔(dān)保，與相關(guān)代理機(jī)構(gòu)按照地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r以及市民對于政府債券的實(shí)際需求，在遵循法律規(guī)定和要求的情況之下，向社會發(fā)行一定數(shù)量的債券。一般情況下，按照資金的用途以及資金類型可將我國地方政府的債券分成普通債券和收益?zhèn)?，并且市民用于購買債券的資金通常會被政府用于公共服務(wù)建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府專項(xiàng)債券只是地方政府債券的一種。2015年，我國第一次發(fā)行專項(xiàng)債券，根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》和《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》，地方政府專項(xiàng)債券主要是指由“省、自治區(qū)、直轄市政府為一些能夠獲得收益的公益項(xiàng)目所發(fā)行的一種政府專項(xiàng)債券，在規(guī)定的時間內(nèi)，由政府將公益項(xiàng)目所獲得的收益拿出來償還購買債券的市民的本金和利息”。政府在發(fā)行債券的收支安排以及利息安排都屬于政府基金預(yù)算管理的范疇之內(nèi)，需要由政府專項(xiàng)人員進(jìn)行統(tǒng)一管理。而政府的長債資金主要來源于單向性政府基金收入，如果本金無法還清債務(wù)，還可以通過相關(guān)的工藝項(xiàng)目單位調(diào)取資金來償還債務(wù)。需要注意的是，地方政府專項(xiàng)債券的出現(xiàn)時間要晚于地方債體制改革，根據(jù)償債的渠道，分為以下兩種：一是專項(xiàng)債券；二是項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券。而根據(jù)債券用途進(jìn)行分類，還能分成新增專項(xiàng)債券、再融資專項(xiàng)債券和置換專項(xiàng)債券三種，具體分類如表1-1所示：表1-1地方政府專項(xiàng)債券分類及特點(diǎn)分類依據(jù)類別特點(diǎn)償債來源普通專項(xiàng)債券償債來源主要是政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，并且發(fā)行時也無需提前制定資金平衡方案項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券需要保證融資與收益的平衡，將償債來源對等項(xiàng)目收入債券用途新增專項(xiàng)債券為新增專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行再融資專項(xiàng)債券償還部分到期專項(xiàng)債券本金置換專項(xiàng)債券置換存量政府債務(wù)就普通專項(xiàng)債券與項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券而言，前者可支持的行業(yè)領(lǐng)域更多，并且涵蓋的范圍更廣；而后者通常都會用在土地儲備、軌道交通、高校建設(shè)等領(lǐng)域。在專項(xiàng)債券的種類越來越豐富的趨勢之下，債券所負(fù)責(zé)的功能也越來越多，并且這些債券所收集而來的資金被用于收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等多種項(xiàng)目的建設(shè)。對新增專項(xiàng)債券、再融資專項(xiàng)債券和置換專項(xiàng)債券，新增專項(xiàng)債券指的是幫助政府增加專項(xiàng)債務(wù)而發(fā)行的債券，通常用來支持地方的大公益項(xiàng)目的建設(shè)；再融資專項(xiàng)債券通常是用來緩解因?yàn)榈胤秸畬ｍ?xiàng)債券到期而帶來的償債壓力所發(fā)行的政府專項(xiàng)債券，主要目的是償付到期的專項(xiàng)本金；而置換專項(xiàng)債券主要是指為換取地方政府專項(xiàng)債務(wù)本金所發(fā)現(xiàn)的政府專項(xiàng)債券，需要注意的是，這種債券無法直接增加投資；另外，再融資和置換專項(xiàng)債券也都屬于借新還舊類型的債權(quán)。3地方政府債券的發(fā)行管理3.1發(fā)行主體及發(fā)行對象2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確規(guī)定：省、自治區(qū)以及直轄市政府可以直接進(jìn)行舉借債，市縣級政府的舉借債，需要由省、自治區(qū)以及直轄市政府代為進(jìn)行。該意見明確將政府與企業(yè)的界限劃分開來，自此之后地方政府若想舉借債務(wù)只能通過地方政府及其部門，不得再通過企事業(yè)單位等舉借。所以我國地方政府債的發(fā)行主體有三個，分別是省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市政府。地方政府可以采取兩種發(fā)債方式，第一種是直接發(fā)債，第二種是等中央發(fā)行國債之后，再轉(zhuǎn)貸到本省。地方債的發(fā)行對象是指一定時期內(nèi)在既定地方政府債發(fā)行的規(guī)模內(nèi)，由地方政府發(fā)行的承擔(dān)著與地方政府發(fā)行的認(rèn)購機(jī)構(gòu)或個人，包括民間機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和銀行系統(tǒng)等。在我國，地方政府債的主要發(fā)行對象是金融機(jī)構(gòu)。3.2發(fā)行方式和發(fā)行期限我國發(fā)行地方政府政債券主要有以下兩種方式：一是公募；二是私募。其中，公募主要是指地方財政向大量不特定的社會組織或個人公開發(fā)行地方債券。而私募主要是指通過公開發(fā)行由地方政府發(fā)行的地方債券，僅面向特定關(guān)系的少數(shù)投資者發(fā)行的債券。需要注意的是，公募可以進(jìn)一步分為直接公募發(fā)行和間接公募發(fā)行。間接公募發(fā)行是我國最常見的發(fā)行方式，其主要是指金融中介機(jī)構(gòu)參與地方債券的發(fā)行活動，主要分為以下四種方式：一是代銷；二是承購包銷；三是招標(biāo)發(fā)行；四是拍賣發(fā)行。2014年起，我國逐步放寬地方政府債券發(fā)行期限限制，地方政府可以根據(jù)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，為各地區(qū)設(shè)定最合適的債券發(fā)行期限。主體期限主要分為以下四種：3年期、5年期、7年期和10年期。同時，期限跨度較大，最高期限為30年，最低期限為1年。3.3債券類型及發(fā)行總量2015年起，為了能夠更清晰的對債券所對應(yīng)政府債務(wù)進(jìn)行分類，更有效規(guī)范債券還款資金來源，財政部依次發(fā)行了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，并將地方債分為以下兩種：第一，一般債；第二，專項(xiàng)債。而在這之中，一般責(zé)任債券主要是指地方政府為緩解財政緊張或暫時性財政困難而發(fā)行的債券。地方政府專項(xiàng)債券主要是指地方政府為提供特定利益的活動或公益項(xiàng)目而發(fā)行的政府債券。4地方政府債發(fā)行中遇到的問題4.1市場化程度低2015年起，我國開始發(fā)行地方政府債券，基于我國相對成熟的債券市場環(huán)境，在政府債券的發(fā)行、流通和償付方面逐漸積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)建設(shè)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，同時也為我國地方政府債券發(fā)行提供良好的市場環(huán)境。但需要注意的是，目前我國地方政府債券市場的局限性還是比較明顯的。這主要是因?yàn)殚L期以來，我國地方政府債券的主要市場是仍然是銀行間市場，覆蓋面不包含市場上的其他投資者，投資者群體比較單一會導(dǎo)致債券流動性差、發(fā)行承銷市場化程度不夠等問題。地方政府債券利率決定機(jī)制在市場功能方面還未能充分發(fā)揮作用，所以我國的市場化程度需要得到進(jìn)一步提高。4.2信用評級體系建設(shè)不健全我國在地方政府債券發(fā)行的道路上一直在踴躍嘗試，但因?yàn)槠鸩捷^晚，所以現(xiàn)在我國仍處于初級階段。但就目前來看，我國地方政府債券的信用評級還需要學(xué)習(xí)和借鑒國外的評級機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，側(cè)重點(diǎn)主要放在償債資金的穩(wěn)定性方面。自從我國從2015年開始進(jìn)行評級，各個省級政府所發(fā)行的債權(quán)評級都屬于AAA級，這就和國家主權(quán)的信用等級相統(tǒng)一，同時也說明財政實(shí)力以及債務(wù)信息披露程度等情況并沒有反映在評級結(jié)果中，也意味著我國評級制度還不夠成熟。但我國面對此種情況也在進(jìn)行積極改變，中央結(jié)算公司針對地方政府的證券市場交易價格進(jìn)行了隱性評級，并將其分為兩個層次。其中，云南債、貴州債和內(nèi)蒙古債的隱性信用評級為AAA-級，而其他地方政府的隱性信用評級均為AAA級?？梢?，地方政府債券信用評級得到了一定程度的區(qū)分，但債券認(rèn)購者仍無法根據(jù)省級政府債券信用評級預(yù)測債券的安全性，債券信用評級體系也沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。4.3地方政府債券市場信息透明度低現(xiàn)如今，我國地方政府債券普遍存在市場信息透明度低的問題，在披露債券發(fā)行周期時，政府資產(chǎn)和債務(wù)信息的披露情況存在不足，各省、市的信息披露情況也參差不齊，難以滿足市場需求。中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的《債券發(fā)行公告》、《債券信息披露文件》等相關(guān)文件，明確要求地方政府要公開地方債務(wù)規(guī)模、信用等級、中長期經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、財政收支、地方債務(wù)等信息。這主要是因?yàn)樾畔⑽垂_和不完全披露會導(dǎo)致債券投資者和發(fā)行人之間的信息不對稱，使債券投資者難以評估地方政府債券的信用風(fēng)險，從而導(dǎo)致投資者誤判。但需要注意的是，它并不能反映地方政府債券的真實(shí)風(fēng)險。目前，部分省市已組織人大和政府內(nèi)部人員進(jìn)行編制和審查債務(wù)預(yù)算，但投資者和公眾參與債券市場的難度仍然較大，同時市場也沒有發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督作用。另外，部分省市在政府平臺、中國債券信息網(wǎng)等網(wǎng)站上披露的債券信息，基本為債券發(fā)行前信息（包括債券發(fā)行相關(guān)事項(xiàng)、債券信用評級、債券信息文件）和發(fā)行結(jié)果公告，沒有披露證券發(fā)行后的項(xiàng)目運(yùn)作以及資金使用情況等具體信息。4.4地方政府債券的二級市場不成熟2015年1月到2018年1月，我國地方政府債券流通市場共成交3.21萬億元，同期地方政府債券共發(fā)行14.25萬億元，占市場的22.52%。但地方政府債券二級市場交易量明顯低于政策性金融債和政府債。2015年至2017年，地方政府債僅占市場債券總成交量的0.99%，可見，整體交易量僅占整個二級債券交易市場的一小部分。這些數(shù)據(jù)表明，我國地方政府債券二級市場的活躍度和流動性較差。導(dǎo)致這種情況發(fā)生的原因主要分為以下幾種：一是地方政府債券市場發(fā)行率較低，上市后收益率將大幅上升。在基礎(chǔ)市場買入的機(jī)構(gòu)如果選擇賣出，就必須承擔(dān)一定的損失；二是地方政府債券主要由商業(yè)銀行持有，結(jié)構(gòu)相對集中，這就意味著會出現(xiàn)一些片面的市場現(xiàn)象。此外，我國地方政府債券的不透明性也在一定程度上影響了地方政府債券流通市場的活躍性，降低了市政債券的流動性，阻礙了地方政府債券發(fā)行和定價的市場化效率，所以說，這些原因都會導(dǎo)致二級市場的地方政府債券交易量出現(xiàn)低迷的情況。5對我國地方政府債券發(fā)行的建議5.1推進(jìn)地方政府債券的市場化最近幾年，由于地方政府債券市場的成熟，使得地方政府債券的市場化定價機(jī)制也將逐步完善，市場對地方政府債券的發(fā)行和定價將發(fā)揮決定性的作用。與此同時，地方政府也將鼓勵符合條件的地區(qū)參照區(qū)域債券收益率曲線，科學(xué)合理的設(shè)定招標(biāo)區(qū)間，繼續(xù)完善區(qū)域債券發(fā)行市場化機(jī)制，消除行政干預(yù)和場外指導(dǎo)，理順區(qū)域和項(xiàng)目間存在的差異，從而有效應(yīng)提高地方政府債券的發(fā)行率。此外，我國地方政府應(yīng)參考美國等發(fā)達(dá)國家的市政債券市場化發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大交易所的規(guī)模，推進(jìn)相關(guān)改革和實(shí)踐，確立市場化發(fā)行機(jī)制，為地方政府債券市場化開辟發(fā)行途徑。5.2健全信用評級體系面對我國目前的情況，地方政府應(yīng)當(dāng)建立符合我國現(xiàn)有國情的規(guī)范，以及科學(xué)合理的信用評級機(jī)構(gòu)認(rèn)可制度，從而約束地方政府的債券發(fā)行。但需要注意的是，在這個過程中，要明確資本實(shí)現(xiàn)、貨幣市場、信貸市場的法律地位和行為規(guī)范，建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度和市場促進(jìn)機(jī)制，確保評級機(jī)構(gòu)的評級質(zhì)量。想要做到進(jìn)一步明確地方政府的信用評價標(biāo)準(zhǔn)，很重要的一點(diǎn)就是要建立健全統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系。同時還需要充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政狀況、債務(wù)償還能力的差距，使評估結(jié)果能有效反映上述差距，不僅如此，還要堅持“三公原則”，也就是公開、公平、公正。要想將信用評級制度的積極作用充分的發(fā)揮出來，就需要制定公開、透明、及時的信用信息發(fā)布機(jī)制和進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、動態(tài)的信用評估。評級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開評級過程、依據(jù)、決策和分級的觀點(diǎn)，提高評級的透明度，加強(qiáng)評級的公信力。5.3規(guī)范信息披露行為與國債相比，地方政府債券的信用較差，安全性也有待提高。實(shí)際上，信息披露對于保護(hù)投資者權(quán)益和防止地方政府濫用資金尤為重要。因此，我國政府應(yīng)完善地方政府債券信息披露機(jī)制，建立統(tǒng)一的信息披露制度，細(xì)化信息披露內(nèi)容，規(guī)范信息披露行為，進(jìn)一步提高市政債券信息披露的規(guī)范化水平。監(jiān)督地方政府的專業(yè)機(jī)構(gòu)，確保債券信息披露的真實(shí)性、完整性和及時性。只有這樣，才能充分發(fā)揮地方政府債券的市場化籌資功能。與此同時，我國的財政部和證監(jiān)會也將共同負(fù)責(zé)我國地方政府債券信息披露制度，從而有效提高財務(wù)的透明度。此外，地方政府信息披露還應(yīng)當(dāng)包括發(fā)行規(guī)模、資金使用方向、資金使用情況、財政收入狀況和項(xiàng)目盈利情況等。這將幫助投資者做出正確的投資選擇，同時有效遏制地方政府，充分利用好資金，推動我國信用評級業(yè)的發(fā)展。此外，地方政府還應(yīng)強(qiáng)化債券信息公開的管理，加強(qiáng)信息公開行為引導(dǎo)，如有嚴(yán)重違反信息公開行為而導(dǎo)致重大行政責(zé)任的，地方政府應(yīng)進(jìn)行處罰，這樣才能提高地方政府對信息公開的重視度。5.4提升地方財政二級市場活躍度如果想要二級市場活躍起來，就要保證投資者能得到其想要的財政信息，這樣投資者才能對債券價格進(jìn)行合理估計，進(jìn)而積極參與地方政府債券在二級市場中的交易。此外，二級市場投資者關(guān)注的信用資質(zhì)指標(biāo)也尤其重要，政府要注意信用資質(zhì)指標(biāo)的實(shí)時情況，注重市場流動性的提升，在保持行投資熱度的基礎(chǔ)上，多元化投資者類型。結(jié)論新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展腳步也在不斷加快，在這種情況下，就會出現(xiàn)地區(qū)發(fā)展不平衡的問題。同時，由于供給側(cè)改革任務(wù)的繁重以及社會發(fā)展矛盾的突出，使得地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會面臨更多的挑戰(zhàn)，從而增加了地方政府債券資金的需求。因此本文主要對地方政府債券的發(fā)行管理進(jìn)行研究，首先分析相關(guān)概念和理論，為論文提供理論指導(dǎo)；其次對地方政府債券的發(fā)行管理概括進(jìn)行研究，包括其發(fā)行主體與對象、方式與期限、類型及總量等；從而從中分析地方政府發(fā)行管理可能存在的問題，并且給出相應(yīng)的對策建議。

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