財政分權(quán)與地方政府競爭

財政分權(quán)與地方政府競爭

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持了相對穩(wěn)定和快速增長。但與此同時,城市化進程卻出現(xiàn)了比較嚴重的問題。一方面,城鎮(zhèn)人口的增加相對緩慢。中國城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7245億增加到2010年的6.6978億,增加約2.88倍,年均增長4.3%;相應(yīng)的城鎮(zhèn)人口比重從17.92%上升到49.95%,年均提高1個百分點。而在另一方面,城鎮(zhèn)空間迅速擴張。1981年中國城市建成區(qū)面積僅為0.74萬平方公里,2010年該數(shù)據(jù)則達到了4.01萬平方公里,增加約4.39倍,年均增長6.0%。如果算上建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積,城鎮(zhèn)空間擴展更為驚人。(1)2007年,中國建制鎮(zhèn)(包括縣城關(guān)鎮(zhèn))建成區(qū)面積約為4.24萬平方公里,相當于同期城市建成區(qū)面積的1.2倍?？臻g城鎮(zhèn)化進程為何如此之快?人口城鎮(zhèn)化進程為何如此之慢?二者為何呈現(xiàn)這種不協(xié)調(diào)局面?本文試圖尋找一個視角為這個問題提供一致的解釋。一、通過財政分權(quán)的視角受二元經(jīng)濟模型(Lewis,1954;FeiandRanis,1961;Todaro,1969)的影響,學(xué)者們對中國城鎮(zhèn)化問題的研究最初主要在于人口城鎮(zhèn)化。葉裕民(1999)認為,改革開放以來中國工業(yè)化的弱質(zhì)性,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的弱質(zhì)性,是中國人口城鎮(zhèn)化水平滯后的經(jīng)濟根源。朱寶樹(2000)認為人口城鎮(zhèn)化滯后的主要原因是包括戶籍制度在內(nèi)的體制問題。鐘水映、李晶(2002)把中國人口城鎮(zhèn)化進程緩慢的原因歸結(jié)于特殊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、分散的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)布局和城市結(jié)構(gòu)認識偏差。林毅夫(2002)認為中國由來已久的人口城鎮(zhèn)化水平低是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略造成的結(jié)果,持相同觀點的還有陳斌開、林毅夫。隨著城鎮(zhèn)空間快速擴張,大量農(nóng)地被征用,空間城鎮(zhèn)化問題才逐漸引起了學(xué)者們的關(guān)注。國務(wù)院發(fā)展研究中心土地課題組(2005)通過案例研究表明,地方政府對城鎮(zhèn)擴張的熱衷,一個主要原因在于它可使地方政府財政稅收最大化。陶然等(2007)從現(xiàn)有政績考核、財政集權(quán)以及土地征用與出讓體制上考察了中國城鎮(zhèn)空間擴張的激勵。杜雪軍、黃忠華(2009)利用1999-2006年的省級面板數(shù)據(jù),論證了土地財政是導(dǎo)致中國耕地減少的重要原因。這些研究都以地方政府的財政問題為主要切入點,但較少明確提及空間城鎮(zhèn)化問題,更沒有同時對人口城鎮(zhèn)化進程做出解釋。也有部分學(xué)者對空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題進行了綜合研究。陶然、曹光忠(2008)認為,現(xiàn)行土地征用制度及行政、財政體制使得地方政府大規(guī)模征用農(nóng)地,戶籍制度則限制了城鎮(zhèn)人口增長。持類似觀點的還有蔡繼明、程世勇(2011),他們認為,地方利益驅(qū)動與土地制度缺陷是城鎮(zhèn)空間過度擴張的動因,城鄉(xiāng)二元福利制度是城鎮(zhèn)戶籍人口增長滯后的制度障礙。確實,人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題的成因可能是多方面的,但如果能從一個統(tǒng)一的視角做出解釋,可能更能加深我們對該問題的理解,從而更有效地找到解決辦法。而且,上述綜合研究只是理論分析,缺乏經(jīng)驗檢驗。本文將嘗試從財政分權(quán)的視角,通過對地方政府行為的研究,分析對中國人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化進程的影響,進而為二者的不協(xié)調(diào)問題提供一個統(tǒng)一的解釋。本文其余部分的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分則對上述理論分析進行省級面板數(shù)據(jù)檢驗;第三部分則是結(jié)論性評述。二、模型試驗(一)文保的重點衡量指標在被解釋變量方面,本文需要研究的是人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的問題,因此,這個指標將由人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化復(fù)合而成。由于統(tǒng)計上的問題,不少省區(qū)在一些年份的城市建成區(qū)面積增長率為負,因此我們不得不選用年末實有城市道路面積作為空間城鎮(zhèn)化的衡量指標。這種指標選取也與張耕田(1998)、李晉玲等(2007)和王家庭(2011)等人的研究一致。這樣,年末實有城市道路面積與城鎮(zhèn)人口的比值的對數(shù)序列(lurban),即為人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的衡量指標。需要指出的是,我們這里把城市道路面積的增長率近似地看作了城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的增長率。作為解釋變量,財權(quán)分權(quán)方面的文獻很多,其選取的指標也比較成熟,在本文中,我們將采用地方人均預(yù)算內(nèi)收入與中央人均預(yù)算內(nèi)收入比例的對數(shù)序列(lfisd)。該指標在不少文獻中都使用過。除財政分權(quán)指標外,城鎮(zhèn)化水平還會受到其他因素的影響,因此,必須選取以下變量以控制其他因素的影響,它們是:1.qoin成果主要體現(xiàn)從以往的研究來看,經(jīng)濟發(fā)展水平是影響城鎮(zhèn)化進程的重要變量,相關(guān)文獻不勝枚舉。對于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展水平的研究,Chenery和Syrquin(1975)的成果最具代表性。他們通過對101個國家1950-1970年間的有關(guān)數(shù)據(jù)進行回歸,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化水平之間存在顯著的相關(guān)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上,Graves和Sexton(1979)、Davis和Henderson(2003)、周一星(2005)、陳彥光和羅靜(2006)等都從實證分析角度論證了這個關(guān)系。在此,本文選用實際人均GDP的對數(shù)(lgdppc)作為衡量指標。2.服務(wù)業(yè)的比重上升,是城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是城鎮(zhèn)化的重要動力。在工業(yè)化初期,工業(yè)的發(fā)展使得農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移,工業(yè)發(fā)展所形成的聚集效應(yīng)能夠帶動城鎮(zhèn)的發(fā)展;而當工業(yè)化進入中期階段之后,服務(wù)業(yè)的比重上升對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了更大的拉動作用。因此,本文用非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比重(ind)來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的影響。3.對城鎮(zhèn)化進程的推動作用FDI帶來的資金、技術(shù)、知識、企業(yè)文化、管理經(jīng)驗等多重因素具有外溢性,能夠?qū)Τ擎?zhèn)化進程起到推動作用。薛鳳旋和楊春(1997)、殷存毅和姜山(2003)、羅茜(2008)等從實證角度分析了FDI對城鎮(zhèn)化的影響,均認為FDI對城鎮(zhèn)化進程有重要作用。因此,本文以對數(shù)實際利用外資金額(lfdi)作為衡量指標。4.樣本選取與數(shù)據(jù)來源城鄉(xiāng)收入差距對城鎮(zhèn)化進程也有重要影響。城鄉(xiāng)差距吸引大批農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化進程加快,這也會隨之推動城鎮(zhèn)的空間擴張。為此,本文選取城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比(lgap)作為衡量指標,考察城鄉(xiāng)收入差距的影響。本文選取了2000-2009年全國31個省、直轄市和自治區(qū)(不包括港澳臺)的數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計局正式發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》各期(其中,西藏FDI數(shù)據(jù)缺省)。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計見下表1:(二)fdi對不同城鎮(zhèn)化進程的影響我們首先采用面板數(shù)據(jù)的常規(guī)方法,對模型進行檢驗,估計結(jié)果見表2:從表2的估計結(jié)果可以看出,在固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型下,財政分權(quán)的系數(shù)表明,地方人均預(yù)算內(nèi)收入與中央人均預(yù)算內(nèi)收入比例的增長率每提高一個單位,城鎮(zhèn)空間的擴張速度便會比城鎮(zhèn)人口的增長速度快約1個百分點。因此,財政分權(quán)對人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化進程都有顯著的正影響,并且其影響還比較大,這與我們的預(yù)期是一樣的。此外,城鄉(xiāng)收入差距對人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化有顯著的負影響,其系數(shù)也比較大,在固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型下分別為-1.22和-1.60。這可能是由于遷移到城鎮(zhèn)的這部分農(nóng)村居民的平均收入低于城鎮(zhèn)居民,比如無法購買合適的住房,不得不蝸居在狹小的房子里,從而使得空間城鎮(zhèn)化的進程相對較慢。這種情況與長期居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工的情況非常符合。而FDI對人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化也有顯著的負影響,即FDI規(guī)模的增長越快,人口城鎮(zhèn)化的速度越快,而空間城鎮(zhèn)化的速度則相對較慢。這表示FDI在吸納就業(yè)方面比較強,同時能夠比較有效地利用土地。不過,其系數(shù)在固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型下分別為-0.16和-0.18,其系數(shù)比較小,說明其影響不是很大。模型同時也說明,經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對人口城鎮(zhèn)化滯后問題影響都不顯著,即我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化無關(guān)。(三)條件特征的度量回歸分位數(shù)回歸模型最早由KoenkerandBasset(1978)提出,并逐漸獲得了越來越廣泛的應(yīng)用。分位數(shù)回歸假定了模型確定項的形式,而未對誤差項的分布做出假定,故屬于半?yún)?shù)估計法。分位數(shù)回歸相對于最小二乘回歸應(yīng)用的條件更為寬松,挖掘的信息更豐富,它不僅可以度量回歸變量在分布中心的影響,而且還可以度量回歸變量在分布上尾和下尾的影響,即捕捉整個條件分布的特征。特別當誤差為非正態(tài)分布時,分位數(shù)回歸估計量比最小二乘估計量更有效,因此它彌補了最小二乘回歸的不足。本節(jié)給出了分位數(shù)回歸的估計結(jié)果,考察財政分權(quán)對人口城鎮(zhèn)化滯后的影響,使用最具代表性的分位點0.25、0.5和0.75得出的結(jié)果見表3:從估計結(jié)果來看,通過分位數(shù)回歸方法得到的財政分權(quán)系數(shù)符號與面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型分析大體相似,都表明財政分權(quán)對人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化進程都有顯著的正影響。更進一步地,隨著條件分布從低端向高端變動,財政分權(quán)對人口城鎮(zhèn)化滯后影響的彈性系數(shù)逐漸增加,如在0.25低分位點的彈性系數(shù)為0.42,在0.5分位點處為0.53,而在0.75高分位點處為0.72。按照10個百分位的步長得到財政分權(quán)的分位回歸系數(shù)見表4?？梢钥闯?財政分權(quán)程度越大,對人口城鎮(zhèn)化滯后的影響也越大。這是常規(guī)的面板數(shù)據(jù)模型所無法反映的信息。三、財政分權(quán)的提升在財政分權(quán)的影響下,由于地方政府之間存在著激烈的經(jīng)濟競爭,這造成了人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)問題。具體而言,地方政府主要通過優(yōu)惠工業(yè)用地使用和壓低勞動力價格等方式打造良好“投資環(huán)境”。但是,優(yōu)惠工業(yè)用地使用常常使工業(yè)用地的圈占與粗放利用現(xiàn)象普遍存在,工業(yè)用地的平均產(chǎn)出率低下;而壓低勞動力價格,則不利于流動勞動力在城鎮(zhèn)定居生活。1994年分稅制改革后,土地財政逐漸興起,為了彌補事權(quán)和財權(quán)的缺口,地方政府大肆賣地,這有力推動了空間城鎮(zhèn)化進程,但由于房產(chǎn)價格不斷攀升,又對人口城鎮(zhèn)化形成阻礙。因此,在這些因素的綜合影響下,人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象成為現(xiàn)實?；?000-2009年的省級面板數(shù)據(jù)和分位數(shù)回歸分析也證實了這些判斷,即財政分權(quán)的程度越高,人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題越嚴重。本文的結(jié)論對于協(xié)調(diào)推進中國城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。從本文結(jié)論出發(fā),如果忽視財政體制的改革,城鎮(zhèn)化進程將很可能繼續(xù)呈現(xiàn)這種不健康的局面。如果只是單純提升地方財政收入的比重,使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相平衡,而不做出其他調(diào)整,結(jié)果可能會適得其反,人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的