近六十年我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)變化分析

#近六十年我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)變化分析一、財(cái)政支出規(guī)模變化新中國(guó)成立后財(cái)政支出規(guī)模的變化可大致分為三階段： 1949?1977年；1978?1997年；1998?至今。第一階段的財(cái)政支出處在百億元的水平。1949?1952年三年間，國(guó)家實(shí)施一系列沒收官僚資本，穩(wěn)定物價(jià)、統(tǒng)一財(cái)經(jīng)政策，合理調(diào)整工商業(yè)，土地改革，工礦企業(yè)的民主改革和生產(chǎn)改革等方面的政策；是國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到基本恢復(fù)和發(fā)展的過(guò)渡時(shí)期。1951年和1952年財(cái)政支出的增長(zhǎng)率很高，分別為 79.4%和41.0%。1952?1957年，財(cái)政支出增長(zhǎng)率逐年下降，在57年甚至出現(xiàn)了負(fù)數(shù)；1958?1960年，財(cái)政支出規(guī)模又以 30%的增長(zhǎng)率擴(kuò)大，這與當(dāng)時(shí)大躍進(jìn)和三年饑荒有著直接的聯(lián)系。1961?1962年的負(fù)增長(zhǎng)與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整政策有關(guān)，由于大躍進(jìn)導(dǎo)致的破壞影響，中央召開七千人大會(huì)，提出來(lái)“八字方針”，大幅度壓縮預(yù)算基本建設(shè)撥款，并于1964年完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)。 1966?1976年，在“文革期間”，除了個(gè)別年份有負(fù)增長(zhǎng)率，財(cái)政支出均保持一定的增長(zhǎng)，尤其1969年，財(cái)政支出的增長(zhǎng)了46.95%，這是與同時(shí)期財(cái)政收入的高增長(zhǎng)相關(guān)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于國(guó)家可以平衡收支，所以很多年份的財(cái)政支出都是和財(cái)政收入同增同減。財(cái)政支出第二階段的規(guī)模保持在千億元的水平。1978?1984年，連續(xù)五年支出保持在1000多億元；1985?1989年，連續(xù)五年支出保持在2000多億元；1990-1997年，保持在3000億元?9000億元以上，最多的是1997年的9233.56億元。增長(zhǎng)的速度較不穩(wěn)定的，1978年最高，增長(zhǎng)率為33.0%，1987年最低，增長(zhǎng)率為2.6%。1980年和1981年等個(gè)別年份出現(xiàn)過(guò)負(fù)增長(zhǎng)。究其原因是在1979-1980兩年間，財(cái)政赤字非常嚴(yán)重，中央進(jìn)行了第二次經(jīng)濟(jì)調(diào)整的，縮小了固定資產(chǎn)投資的規(guī)模。第三階段的財(cái)政支出，整體上升到了萬(wàn)億元和十萬(wàn)億元的水平，從10000億元逐漸增加到60000億元。1998?2001年保持在10000億元以上，2002?2004年保持在20000億元以上，2005?2007年從30000億元擴(kuò)大到60000?|元，每年增加10000億元。到2011年財(cái)政支出擴(kuò)大到十萬(wàn)億以上。此階段財(cái)政支出增長(zhǎng)的速度在 10%?26%之間，沒有出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，比較穩(wěn)定。總結(jié)來(lái)說(shuō)，六十幾年特別是近年來(lái)的財(cái)政支出的特點(diǎn)表現(xiàn)在： （1）財(cái)政支出不斷增加，呈不斷上升趨勢(shì)。從財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，除個(gè)別年份以外是逐年增加的，增長(zhǎng)的速度也在年均 15%左右。（2）財(cái)政支出占GDP的比重呈先上升后下降再上升趨勢(shì)。這種變化從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)解釋是我國(guó)自1978年改革開放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)體制從高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到商品經(jīng)濟(jì)，走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府財(cái)政的集中程度逐漸下降，國(guó)民收入分配開始向企業(yè)、個(gè)人傾斜，財(cái)政支出占GDP勺比重不斷下降，直到20世紀(jì)中期后比重新上漲。從政府角度來(lái)看，這種變化也透露出經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，特別是由集中勺政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向合理有序勺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府勺職能轉(zhuǎn)變，由原先勺包攬一切轉(zhuǎn)為公用服務(wù)，使得政府合理履行調(diào)整職能和分配職能；并且，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的到位、 GDP勺健康持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政支出占GDP勺比重也會(huì)逐步上升，財(cái)政支出的規(guī)模也會(huì)有增大的空間。二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化近六十幾年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化大致分為三個(gè)階段： 1949?1977,1978?1997,1998?至今。（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（ 1949?1977）以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為重點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政支出延伸到各個(gè)領(lǐng)域,基本涵蓋了政府、企業(yè)和家庭各個(gè)方面。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)的工業(yè)化,支出的重點(diǎn)主要在固定資產(chǎn)投資和基本建設(shè)方面；教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)、提高人民生活方面的支出比較少。1950?1977年,每年財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入均達(dá)到財(cái)政總支出的50%以上,最高的時(shí)候達(dá)到了71.7%。這時(shí)期的國(guó)有企業(yè)是社會(huì)投資和生產(chǎn)的主體,國(guó)家財(cái)政自然而然的充當(dāng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支的保障。1950-1977年,財(cái)政對(duì)于社會(huì)文教的支出一直保持一個(gè)較低的水平,占總支出的水平大致在10%到15%之間徘徊。國(guó)防費(fèi)支出 1950?1960年間占總財(cái)政支出的比重是急劇下降的, 從40%下降到10%；之后從1960?1968有回升,從1968?1977又以緩慢的速率下降。政管理費(fèi)是逐年下降的,從20%下降到了5%。財(cái)政支出涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面。財(cái)政支出包括基本建設(shè)支出、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用、地質(zhì)勘探費(fèi)、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)、政策性補(bǔ)貼支出等等。財(cái)政承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防、外交、行政經(jīng)費(fèi)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等方方面面的社會(huì)事業(yè)。比如國(guó)有企業(yè)的職工其住房、醫(yī)療、退休金等都是由財(cái)政負(fù)擔(dān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府職責(zé)的定位。新中國(guó)成立伊始，也是政府正在從理論和實(shí)踐兩方面探索其職能的開始。由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期受到破壞，政府首要的職能便是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，和建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ) 工業(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)人借鑒蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行全國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的高度統(tǒng)一，最大限度地組織和調(diào)動(dòng)全國(guó)的財(cái)力、物力及人力。社會(huì)所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是企業(yè)的投資生產(chǎn)都按照國(guó)家的計(jì)劃進(jìn)行，它的支出也就不可避免的涵蓋企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、分配活動(dòng)；農(nóng)產(chǎn)品的分配和社會(huì)各事業(yè)的支出。這個(gè)時(shí)期的政府履行的是全能型的職能，不僅包括政府應(yīng)有的三大職能（即對(duì)私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品間合理劃分和確定公共產(chǎn)品提供的資源配置職能，收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能），還包括了原本應(yīng)有市場(chǎng)提供的而現(xiàn)在卻由計(jì)劃手段進(jìn)行配置私人產(chǎn)品的職能。 （二）改革開放時(shí)期的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（1978?1997）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比仍高但呈逐年下降趨勢(shì)。 1978?1997年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政總支出的比重由 60%逐步下降到40%的水平。財(cái)政依舊是為維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長(zhǎng)而保持對(duì)基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面投入。但為了提高財(cái)政資金的使用效率，又開始改進(jìn)基本建設(shè)投資方式和尋找其他投資資金來(lái)源。擴(kuò)大資金來(lái)源包括國(guó)債發(fā)行和刺激社會(huì)投資兩方面。如中央開始對(duì)地方下放投資權(quán)并推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入國(guó)家鼓勵(lì)的行業(yè)和領(lǐng)域。1979年實(shí)行“撥改貸”，將對(duì)基本建設(shè)的財(cái)政撥款改為銀行貸款，到1985年，所有國(guó)家預(yù)算安排的基本建設(shè)資金都由銀行貸款支持。財(cái)政支出支持各項(xiàng)改革。1978年開始，我國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政在此背景下也作了相應(yīng)的轉(zhuǎn)軌與改革。1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，意味著市場(chǎng)取向的改革就此起航。自此而始，改革首先從調(diào)整分配關(guān)系切入，其后至1990年代初的改革基本上是圍繞著“放權(quán)讓利”這一主旨展開的，財(cái)稅改革從中央對(duì)地方放權(quán)讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開始，賦予地方政府較大的預(yù)算管理權(quán)限，使地方政府具有大于先前狀態(tài)的財(cái)政自主權(quán)，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革重要的突破口之一。逐步以“利潤(rùn)留成”、“利改稅”、“稅利分流”和企業(yè)“產(chǎn)權(quán)明晰”、股份制改造方式，以達(dá)到確立國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀市場(chǎng)主體地位的目的。這一時(shí)期財(cái)政支出對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革的支持體現(xiàn)在：1979年，財(cái)政負(fù)擔(dān)企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼支出合計(jì)169億元，占當(dāng)年財(cái)政總支出的14%。1985年后，企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼遞增非?？?，平均每年增加超過(guò)100億，平均每年增長(zhǎng)十幾個(gè)百分點(diǎn)。公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供得到重視。改革開放的目的是使市場(chǎng)重新作為配置資源的主體，政府的職能和指出職責(zé)也相應(yīng)地有所轉(zhuǎn)變。一方面，財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入不斷下降，并且與其它類別的支出比重差距逐漸縮小；另一方面，財(cái)政支出的重點(diǎn)越來(lái)越向社會(huì)保障體系的建設(shè)傾斜。舉例來(lái)說(shuō)，這一階段財(cái)政對(duì)教育的投入規(guī)模是迅速擴(kuò)大的，從1980年的113.19億元增長(zhǎng)到了1993年的745億元，教育經(jīng)費(fèi)總投入從1980年的145.50億元增長(zhǎng)到1993年的1059.94億元；1980年，財(cái)政的衛(wèi)生支出也達(dá)到了年均 13.7%的增幅。而且這一時(shí)期財(cái)政支出也對(duì)于企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等改革給予了大力支撐[1]。改革開放時(shí)期政府職責(zé)的定位。自1978年十一屆三中全會(huì)起，相應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，政府此時(shí)的職責(zé)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全范圍支出改為了重點(diǎn)擔(dān)任經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任。十一屆三中全會(huì)以后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，提出了“發(fā)展是硬道理”，并指明解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，走共同富裕的道路的方針。財(cái)政在響應(yīng)新制度逐漸建立的大背景下，幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升活力，使市場(chǎng)規(guī)律越來(lái)越得到充分發(fā)揮，使國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與國(guó)外接?，也使得人們的生活水平、社會(huì)保障等等方面比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有了很大的提高。三、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型深化過(guò)程中的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（ 1998?至今）雖著改革開放的深化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中也積累了一些深層次的問(wèn)題，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后等問(wèn)題。此時(shí)的財(cái)政支出越來(lái)越關(guān)注民生、調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展、支農(nóng)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革等問(wèn)題。（一）政府職責(zé)的重新定位1998年以來(lái)公共財(cái)政逐步建立，政府的角色被逐步的矯正和確定，向?yàn)槭袌?chǎng)提供服務(wù)，為公民提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)化。特別是十六屆三中全會(huì)對(duì)政府的職責(zé)有了重新的定位，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、提供公共服務(wù)四大職責(zé)；政府的職能包含著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等五個(gè)方面。這一政府職責(zé)的重新定位也體現(xiàn)著馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)階段發(fā)展論：在經(jīng)濟(jì)的早期發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)中公共部門投資在投資總額中所占的比例相當(dāng)高，而到了經(jīng)濟(jì)相對(duì)成熟階段，公共支出結(jié)構(gòu)就會(huì)從對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的支出轉(zhuǎn)向?qū)逃?、醫(yī)療和福利服務(wù)的支出。（二）財(cái)政支出重點(diǎn)關(guān)注民生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)等財(cái)政政策的制定