公共管理學(xué)之政府治理專題

政府治理概述政府治理模式政府治理工具政府失靈與治理政府治理專題思考與討論1.美、英“企業(yè)化政府〞改革實(shí)踐及啟示2.美、英、北歐等國(guó)市場(chǎng)式政府改革實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示；3.美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)的參與式國(guó)家的實(shí)踐變革及啟示；4.美、英、加、中歐、東歐及開展中國(guó)家的彈性化政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)及啟示；5.英美語(yǔ)系國(guó)家的解制型政府改革實(shí)踐及啟示；6.我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)；7.我國(guó)大部制改革背景、問題及走向；8.我國(guó)政府失靈的主要表現(xiàn)、治理實(shí)踐及今后政府治理走向；主要閱讀書目1.(美)戴偉·奧斯本,等.摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2024:14.2.(美)戴偉·奧斯本,特德·蓋希勒.改革政府[M].上海:上海譯文出版社,1996.3.B·蓋伊·彼得斯·政府未來(lái)的治理模式[M]·北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001；4.王敬堯·參與式治理:中國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究[M]·北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2024;5.斯蒂芬·戈德史密斯，廉·D.埃格斯.?網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)?，孫迎春譯，北京:北京大學(xué)出版社，2024年第一節(jié)：政府治理概述一、治理隨著全球?qū)仓卫淼年P(guān)注變得更為廣泛和日益重要，對(duì)于這一概念的界定出現(xiàn)了多種說(shuō)法，直到現(xiàn)在治理仍是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念?！爸卫悫暠欢x為多種，如：“在管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展中權(quán)力的行使方式〞；“個(gè)人和機(jī)構(gòu)，公共或私營(yíng)，在管理公共事務(wù)上多種方式的的總和〔全球治理委員會(huì)定義〕；“確定如何行使權(quán)力，如何給予公民話語(yǔ)權(quán)，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序。這些定義有助于我們更加明確治理這一概念的內(nèi)涵。然而，鑒于關(guān)系概念的性質(zhì)，“治理〞永遠(yuǎn)不可能被定義成一個(gè)具有普遍有效性的通用方式。治理包含著一些關(guān)鍵的元素:分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)商、多元與互動(dòng)、適應(yīng)與回應(yīng)。治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過(guò)程互動(dòng)化等關(guān)鍵；治理的衍生概念：公共治理、社會(huì)治理、政府治理、治道變革、多中心治理和風(fēng)險(xiǎn)治理等治理理論的五種主要的觀點(diǎn)〔格里·斯托克〕：(1)治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它說(shuō)明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它單獨(dú)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。二、治理理論治理理論的五種主要的觀點(diǎn)〔格里·斯托克〕：(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或動(dòng)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他管理方法技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。二、治理理論治理理論突破了“政府中心論〞的局限性，揚(yáng)棄了新公共管理理論的一條腿走路，將市場(chǎng)、政府以及其他機(jī)構(gòu)看作一個(gè)不可或缺的整體，目標(biāo)是建立政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式。〔一〕概念狹義定義：意味著政府內(nèi)部的治理，包括：政府體制改革——重點(diǎn)；“平面化〞的分權(quán)制政府管理創(chuàng)新政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)的變化而引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府政策法規(guī)、行政體制等各方面的一系列新變化。政府管理價(jià)值觀的創(chuàng)新二、政府治理的概述廣義定義：意味著政府通過(guò)行使公共權(quán)力而管理社會(huì)公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)，這一過(guò)程中，政府必須處理其與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系?！捕痴卫淼母咎卣鲗?shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸；公共治理的權(quán)力趨于多元化；“合作與協(xié)調(diào)〞是政府治理的主要管理方式；1.政府治理理論產(chǎn)生的背景公共效勞的要求變得越來(lái)越多元化,科學(xué)技術(shù)的開展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)公共行政提出了更高的要求，以信息控制、集權(quán)和技術(shù)治國(guó)為根底的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)社會(huì)的變化。〔三〕政府治理理論的緣起及開展1.政府治理理論產(chǎn)生的背景科層體制賴以建立的兩大理論根底———威爾遜和古德諾的政治行政相別離的行政理念以及馬克斯·韋伯的官僚理論,都無(wú)法答復(fù)和解決政府所面對(duì)的困境:政府財(cái)政危機(jī)、政府管理危機(jī)、政府信任危機(jī)等等?！踩痴卫砝碚摰木壠鸺伴_展1.政府治理理論產(chǎn)生的背景曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域一個(gè)世紀(jì)之久的主流公共行政,正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),在這種情況下,西方國(guó)家政府及理論界都試圖探討新的政府治理模式,以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的危機(jī)?！踩痴卫砝碚摰木壠鸺伴_展治理模式的變遷內(nèi)容〔1〕政府管理內(nèi)容、管理形態(tài)或管理手段上的變化；〔2〕政府治理理念、政府職能與角色定位以及政府與公民社會(huì)之間關(guān)系的系統(tǒng)變革；變革的動(dòng)力或目標(biāo):一是解決經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和開展,提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力;二是消除官僚主義,為消費(fèi)者提供更高質(zhì)量的社會(huì)效勞,重新改善政府在公眾中的形象;三是解決70年代開始普遍面臨的財(cái)政危機(jī)第二節(jié)政府治理模式一政府治理模式的演變1.政府統(tǒng)治型模式2.政府管理型模式3.政府公共管理型模式

統(tǒng)治者

被統(tǒng)治者

管理者被管理者政府

社會(huì)〔一〕企業(yè)家政府1.概念：是指以企業(yè)為參照模式,借鑒或效仿企業(yè)的一些機(jī)制重塑行政體制;或者是指在企業(yè)家精神的引導(dǎo)下,吸收并運(yùn)用企業(yè)運(yùn)行機(jī)制和方法,改造傳統(tǒng)公共行政理論和管理體制,使其成為具有創(chuàng)新動(dòng)力、顧客需求和本錢意識(shí)的政府.即用企業(yè)理論、企業(yè)家精神來(lái)影響和引導(dǎo)的政府改革，使未來(lái)政府更具有回應(yīng)性、科學(xué)性和前瞻性。二、西方政府治理模式2.理論領(lǐng)軍人物美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們合著的?改革政府?一書中提出了以企業(yè)家精神改革政府的根本原那么，并認(rèn)為新的政府治理模式終將會(huì)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚主義模式。3.實(shí)踐代表英國(guó)前首相——撒切爾夫人美國(guó)前總統(tǒng)——克林頓4.企業(yè)家政府實(shí)踐背景企業(yè)型政府理念的產(chǎn)生和開展既是對(duì)數(shù)十年來(lái)行政管理理論和實(shí)踐的檢討與反思，也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的自覺調(diào)適。政府改革和開展的強(qiáng)大動(dòng)力全球化進(jìn)程的加快；國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的轉(zhuǎn)移政府權(quán)威的日趨下降;工商企業(yè)再造經(jīng)驗(yàn)的傳播信息技術(shù)的普及等4.企業(yè)家政府實(shí)踐背景推進(jìn)行政體制改革、建立企業(yè)型政府的直接動(dòng)因a.政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財(cái)政b.管理和信任危機(jī)4.企業(yè)家政府實(shí)踐背景行政改革的體制原因a.傳統(tǒng)官僚制嚴(yán)格的等級(jí)制線性結(jié)構(gòu)b.對(duì)法律的過(guò)度崇拜c.過(guò)于細(xì)致的專業(yè)分工顯得日益僵化5.企業(yè)家政府的要義核心問題克服官僚制組織體制結(jié)構(gòu)僵化、效率低下的弊端以提高行政效率的問題。核心理念將合理利用資源、注重效率的企業(yè)家精神移植到政府管理中來(lái),對(duì)政府的DNA進(jìn)行全面再造。5.企業(yè)家政府的要義突破性變革:大量建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu),讓它們負(fù)責(zé)公共工程的執(zhí)行和公共效勞的提供。組織模式的一個(gè)顯著特點(diǎn)：分散化和獨(dú)立化的公共效勞機(jī)構(gòu)。本質(zhì)所在：以特定效勞功能進(jìn)行組織設(shè)計(jì)6.企業(yè)型政府的核心特征和價(jià)值取向——

“政府再造〞的10項(xiàng)根本原那么〔奧斯本〕①起催化作用的政府：掌舵而非劃槳；②社區(qū)擁有的政府:重妥善授權(quán)而非事必躬親；③競(jìng)爭(zhēng)型政府：將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入提供效勞中；④具有使命感的政府：注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；⑤講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；⑥顧客導(dǎo)向的政府：滿足顧客而非官僚的需要；⑦有企業(yè)家精神的政府：掙錢而不是花錢；⑧有預(yù)見力的政府：重預(yù)防而非治療；⑨分權(quán)的政府：重參與協(xié)作而非層級(jí)節(jié)制；⑩以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：重市場(chǎng)調(diào)節(jié)而非僅靠行政控制?！捌髽I(yè)家政府〞的實(shí)踐限度？產(chǎn)生“機(jī)構(gòu)裂化〞的問題，即實(shí)踐限度的問題。馬丁·米諾格(MartinMinogue)等人通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)西方國(guó)家大量存在管理分權(quán)、“機(jī)構(gòu)化〞和“公司化〞的問題?！皺C(jī)構(gòu)裂化〞的直接產(chǎn)物就是“政府空心化〞〔或“職能懸浮〞與“權(quán)力碎片化〞〕即由于新公共管理的過(guò)分分權(quán)和市場(chǎng)化改革導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)和橫向部門的大量涌現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況。這種狀況最終導(dǎo)致了公共效勞的碎片化,既抑制效率的持續(xù)提高,也與公共效勞的公共性相悖,從而使西方各國(guó)新公共管理改革陷入困境?！捕成w伊.彼得斯〔GuyPeters)的未來(lái)政府治理模式

〔TheFutureofGoverning:FourEmergingModels)

B.蓋伊.彼得斯〔GuyPeters)的政府治理模式模式角度

市場(chǎng)化政府參與式政府彈性化政府解制型政府主要的診斷壟斷層級(jí)節(jié)制永久性內(nèi)部管制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織沒有特別建議管理按勞取酬；其他私人部門管理技術(shù)全面質(zhì)量管理；團(tuán)隊(duì)管理臨時(shí)雇員更大的管理自由政策制定內(nèi)部市場(chǎng)協(xié)商；談判試驗(yàn)企業(yè)型政府公共利益低成本參與；協(xié)商低成本；協(xié)調(diào)創(chuàng)造力；能動(dòng)性利用市場(chǎng)和私人部門的管理方法，認(rèn)為提高公共部門效率的最正確途徑就是用市場(chǎng)機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。理論依據(jù)：市場(chǎng)效率一般管理〔人事管理、財(cái)政管理、市場(chǎng)檢驗(yàn)〕官僚壟斷1.市場(chǎng)式政府模式〔marketgovernmentmodel〕市場(chǎng)式政府的主要觀點(diǎn)：1〕傳統(tǒng)官僚體制無(wú)法提供充分的鼓勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作，并且官僚常將其機(jī)關(guān)預(yù)算最大化以擴(kuò)大權(quán)力并提高個(gè)人收入；2〕由市場(chǎng)提供競(jìng)爭(zhēng)以提高政府工作的效率；3〕主張減少機(jī)關(guān)的相關(guān)自主權(quán)；市場(chǎng)式政府的主要觀點(diǎn)：3〕主張減少機(jī)關(guān)的相關(guān)自主權(quán)；4〕市場(chǎng)化模式認(rèn)為，管理不管在哪發(fā)生，管理就是管理。5〕公務(wù)員的角色是根據(jù)其承擔(dān)的管理任務(wù)來(lái)確定的，制定政策是政務(wù)官的主要職責(zé)，公務(wù)員在其中只有建議的權(quán)力等。市場(chǎng)式政府的主要內(nèi)容：——引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——采用合同制——在政府內(nèi)部建立“內(nèi)部市場(chǎng)〞——財(cái)政管理——實(shí)行合同聘用制和績(jī)效工資制度——強(qiáng)調(diào)公眾利益——通過(guò)分權(quán)和授權(quán)重組政府部門，使公共部門更具靈活性市場(chǎng)式政府治理實(shí)踐者新西蘭、美國(guó)和澳大利亞；北歐國(guó)家；西歐國(guó)家〔英國(guó)〕思考2.市場(chǎng)式政府模式理論設(shè)想對(duì)我國(guó)的行政體制改革有何啟示？合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，提高辦事效率政府部門設(shè)置與市場(chǎng)職能相適應(yīng)，能對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反響；授權(quán)內(nèi)部各機(jī)關(guān)，增加其自主性；減少局部政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的固定性，增加其機(jī)動(dòng)性；行政職能突出效勞性a.實(shí)現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)變，減少管制功能，增強(qiáng)效勞功能；b.合理劃定政府和公民的角色關(guān)系;c.完善公共產(chǎn)品的供給機(jī)制;公共行政活動(dòng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制a.實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多元化b.內(nèi)部行政市場(chǎng)化c.公共決策的市場(chǎng)化行政手段的多樣化授權(quán)與合同轉(zhuǎn)包;公共部門與私人部門、社會(huì)組織的聯(lián)合行政;局部職能的民營(yíng)化;績(jī)效考核的市場(chǎng)化行政效果檢驗(yàn)的市場(chǎng)化機(jī)關(guān)工作人員的績(jī)效考核引進(jìn)市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制建立一種更民主的管理機(jī)制，允許民眾廣泛參與政府事務(wù)，使政府行為始終置于公眾的關(guān)注之中，完成從決策反響到社會(huì)反響全過(guò)程。參與式國(guó)家致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體的機(jī)制來(lái)改善政府的管理。2.參與式政府模式〔participationgovernmentmodel〕參與式政府治理理念：第一，應(yīng)讓組織的低級(jí)員工及顧客參與到組織的管理；第二，認(rèn)為基層官員是組織有效運(yùn)作的核心第三，主張政府更加開放，讓公眾參與到更重要的政策制定中；第四，否認(rèn)官僚體制在提供公共效勞方面的核心地位，強(qiáng)調(diào)開展第三部門。主要內(nèi)容：——管理主體多元化——自下而上的決策過(guò)程——扁平化的組織結(jié)構(gòu)——參與式管理〔全面質(zhì)量管理、團(tuán)隊(duì)〕，把社會(huì)利益融入治理之中——建立實(shí)現(xiàn)公眾利益的參與機(jī)制，通過(guò)協(xié)商、談判制定政策參與式治理的功能教育功能；促進(jìn)政府和公民合作進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的治理，緩和社會(huì)沖突；推動(dòng)公民社會(huì)的形成與開展。參與式國(guó)家治理實(shí)踐美國(guó)、英國(guó)、瑞士等面對(duì)不斷變化的新環(huán)境，政府能夠靈活地采取各項(xiàng)措施，并制定相應(yīng)的政策，從而有效地適應(yīng)各種新形勢(shì)，建立充滿活力的政府。彈性化政府模式認(rèn)為恒久不變的政府結(jié)構(gòu)和人員的穩(wěn)定是有效治理的障礙。該模式認(rèn)為政府及其機(jī)構(gòu)應(yīng)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)3.彈性化政府模式〔flexiblegovernmentmodel〕主要內(nèi)容——提高政府對(duì)不斷變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況的應(yīng)變能力——實(shí)行彈性化人事管理，引入臨時(shí)雇傭制——下放權(quán)力，使權(quán)力具有靈活性和多樣性——政策上勇于創(chuàng)新,以實(shí)驗(yàn)的態(tài)度嘗試新的政策改變科層官僚體制下的官員嚴(yán)格按章辦事的傳統(tǒng)，讓公務(wù)員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力，完成令社會(huì)各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進(jìn)社會(huì)的整體利益。解制型模式?jīng)]有提出明確的治理理念，只對(duì)提倡解制的理由及解制過(guò)程中的一些適用問題進(jìn)行了論述。解制型模式認(rèn)為官僚體制內(nèi)部的一些規(guī)章制度是政府低效率運(yùn)作的主要原因；設(shè)想：如果取消一些限制和制約，政府機(jī)構(gòu)就可以將目前的工作處理的更有效率。4.解制式政府模式〔deregulatinggovernmentmodel〕主要內(nèi)容——淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化有效行動(dòng)的能力——重視官員和共同文化價(jià)值在管理中的作用——減少束縛，實(shí)現(xiàn)更多的公共利益效率驅(qū)動(dòng)模式(The

Efficiency

Drive)——關(guān)注財(cái)政控制、本錢核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；——建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制〞的工作方式；——開展正式的績(jī)效評(píng)估方法；——強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，以市場(chǎng)為根底和顧客導(dǎo)向；——解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同；——吸收局部雇員參與管理過(guò)程，采用更透明的管理形式；——增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)；〔三〕費(fèi)利耶(Ewan

Felie)的新公共管理模式

——準(zhǔn)市場(chǎng)的公共部門配置資源機(jī)制；——從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；——較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；——向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；——從“命令與控制〞的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式轉(zhuǎn)變；——從標(biāo)準(zhǔn)化的效勞向靈活多樣的效勞系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變?！菜摹承⌒突c分權(quán)模式(Downsizing

and

Decentralization)——強(qiáng)調(diào)組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織開展的粘合劑；——強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化；——重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用；〔五〕追求卓越模式

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of

Excellence)——主要關(guān)心提高效勞質(zhì)量；——在管理過(guò)程中反映使用者的愿望、要求和利益；——強(qiáng)調(diào)對(duì)日常效勞提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程；——強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。

〔六〕公共效勞取向模式

(Public

Service

Orientation)1.政府職能的優(yōu)化。通過(guò)民營(yíng)化、放松管制、壓縮式管理等方式把政府興辦的公共企業(yè)交給市場(chǎng)和社會(huì)。2.公共效勞的市場(chǎng)化和社會(huì)化。政府業(yè)務(wù)合同出租；公私合作伙伴關(guān)系；公共效勞社會(huì)化。三、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施3.分權(quán)與權(quán)力下放。政府經(jīng)濟(jì)部門被改為獨(dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。4.引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。政府企業(yè)化管理：戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、本錢管理、標(biāo)桿管理。三、當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施5.追求經(jīng)濟(jì)〔Economy〕、效率〔Efficiency〕和效益〔

Effectiveness〕的“三E〞目標(biāo)。6.人力資源管理改革。放松管制，增強(qiáng)靈活性；公共管理者的非職業(yè)化；績(jī)效評(píng)估、業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)及靈活的付酬制度。7.機(jī)構(gòu)的重組。將大量集權(quán)的官僚組織分解為更多的小型、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。公共物品和公共效勞供給中的消費(fèi)者、生產(chǎn)者、提供者的合作。核心是效勞“提供〞與效勞“生產(chǎn)〞的別離。消費(fèi)者直接獲得或接受效勞，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層。生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供效勞，可能是政府單位、私人企業(yè)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或選擇效勞的生產(chǎn)者，通常是政府。附：公共效勞社會(huì)化與市場(chǎng)化1.合同外包合同外包是指政府將一局部公共效勞通過(guò)合同的方式讓政府以外的主體來(lái)承擔(dān)，政府在公共效勞提供過(guò)程中只是負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報(bào)酬?！惨弧痴峁┕残诘男履Ｊ矫绹?guó)，政府部門通過(guò)IT效勞外包改善了IT系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，以最短的時(shí)間、最小的投資得到了高質(zhì)量的效勞，有效地提高了政府的工作效率。丹麥，多數(shù)城市政府和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防效勞，大多數(shù)人通過(guò)這一安排得到了保護(hù)。瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防效勞。中國(guó)，一些地方政府把各種會(huì)議的后勤效勞外包給旅行社來(lái)提供。政府通過(guò)吸納社會(huì)力量和民間資源，來(lái)共同從事公共根底建設(shè)，一起承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。如廉價(jià)住房建設(shè)、公路橋梁建設(shè)、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)。公私合伙網(wǎng)絡(luò)主要方式：1〕財(cái)政補(bǔ)助。對(duì)民間投資的公共工程，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。如現(xiàn)金給付、低息貸款、免稅和出口退稅。2〕特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府將公共根底設(shè)施的經(jīng)銷權(quán)交給民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。3〕公私合營(yíng)企業(yè)。2.公私合伙網(wǎng)絡(luò)3.“BOT〞模式“BOT〞的歷史17世紀(jì)英國(guó)的領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)管理海上事務(wù)，包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)。但是據(jù)羅納德·科斯〔R.Coase〕的調(diào)查，從1610年到1675年的65年當(dāng)中，領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成。而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現(xiàn)在所謂BOT如出一轍。即：私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng)，申請(qǐng)中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費(fèi)；在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費(fèi)；特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的?？梢夿OT模式在投資效率上遠(yuǎn)高于行政部門。近些年來(lái)，BOT這種投資與建設(shè)方式被一些開展中國(guó)家用來(lái)進(jìn)行其根底設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功，BOT模式引起了世界范圍廣泛的青睞，被當(dāng)成一種新型的投資方式進(jìn)行宣傳BOT實(shí)質(zhì)上是根底設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)公布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一根底設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與效勞。私人財(cái)團(tuán)或國(guó)外財(cái)團(tuán)自己融資來(lái)設(shè)計(jì)、建設(shè)根底設(shè)施工程。工程開發(fā)商根據(jù)事先約定

，經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間以收回投資。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或效勞的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的時(shí)機(jī)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)所有權(quán)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營(yíng)和管理。BOT模式〔建設(shè)→經(jīng)營(yíng)→移交，

Build→Operate→ransfer即為“根底設(shè)施特許權(quán)〞〕特點(diǎn)具有這種市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用BOT工程的大局部經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定工程公司的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對(duì)所建工程工程具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT工程的私人機(jī)構(gòu)在BOT工程的實(shí)施過(guò)程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。特點(diǎn)具有這種市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。2.為政府干預(yù)提供了有效的途徑，即和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成BOT的協(xié)議。協(xié)議的執(zhí)行全部雖由工程公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該工程的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，工程經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過(guò)通用的BOT法來(lái)約束BOT工程公司的行為。參與者工程發(fā)起人〔股東，分擔(dān)一定的工程開發(fā)費(fèi)用〕；購(gòu)置商或效勞者〔在工程規(guī)劃階段，工程發(fā)起人或工程公司就應(yīng)與產(chǎn)品購(gòu)置商簽訂長(zhǎng)期的產(chǎn)品購(gòu)置合同〕債權(quán)人〔應(yīng)提供工程公司所需的所有貸款，并按照協(xié)議規(guī)定的時(shí)間、方式支付〕建筑發(fā)起人〔擁有很強(qiáng)的建設(shè)隊(duì)伍和先進(jìn)的技術(shù)〕保險(xiǎn)公司〔責(zé)任是對(duì)工程中各個(gè)角色不愿承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保險(xiǎn)〕供給商〔負(fù)責(zé)供給工程公司所需的設(shè)備、燃料、原材料等〕運(yùn)營(yíng)商〔負(fù)責(zé)工程建成后的運(yùn)營(yíng)管理，為保持工程運(yùn)營(yíng)管理的連續(xù)性，工程公司與運(yùn)營(yíng)商應(yīng)簽訂長(zhǎng)期合同，期限至少應(yīng)等于還款期〕政府〔是BOT工程成功與否的最關(guān)鍵角色之一〕

BOT模式典型結(jié)構(gòu)圖具體方式1.BOT〔build一operate一transfer〕：即建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交。政府授予工程公司建設(shè)新工程的特許權(quán)時(shí)，通常采用這種方式。2.boot〔build一own一operate一transfer〕：即建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交。這種方式明確了BOT方式的所有權(quán)，工程公司在特許期內(nèi)既有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán)。一般說(shuō)來(lái)，BOT即是指boot。具體方式3.boo〔build一own一operate〕：即建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)。這種方式是開發(fā)商按照政府授予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)根底設(shè)施，但并不將此根底設(shè)施移交給政府或公共部門。4.boost〔build-own-operate-subsidy-transfer〕：建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一補(bǔ)貼一移交。5.blt〔build一lease一transfer〕：建設(shè)一租賃一移交。即政府出讓工程建設(shè)權(quán)，在工程運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府有義務(wù)成為工程的租賃人，在租賃期結(jié)束后，所有資產(chǎn)再轉(zhuǎn)移給政府公共部門。6bt〔build一transfer〕：建設(shè)一移交。即工程建成后立即移交，可按工程的收購(gòu)價(jià)格分期付款。7.bto〔build一transfer一operate〕：建設(shè)一移交一運(yùn)營(yíng)。8.iot〔investment一operate一transfer〕：投資一運(yùn)營(yíng)一移交。即收購(gòu)現(xiàn)有的根底設(shè)施，然后再根據(jù)特許權(quán)協(xié)議運(yùn)營(yíng)，最后移交給公共部門。9.roo〔rehabilitate一operate一own〕：改造一運(yùn)營(yíng)一擁有。此外，還有brt、dBOT、dbom、romt、slt、mot等等，雖然提法不同，具體操作上也存在一些差異，但它們的結(jié)構(gòu)與BOT并無(wú)實(shí)質(zhì)差異，所以習(xí)慣上將上述所有方式統(tǒng)稱為BOT。案例：

廣西新建污水處理廠中采用BOT模式占30%以上從2024年9月份起，廣西已實(shí)現(xiàn)縣縣有污水處理廠的目標(biāo)，并成為西部第二個(gè)縣縣建成污水處理廠的省區(qū)。據(jù)了解，在近年我區(qū)新建的污水處理廠中，采用BOT模式建設(shè)的占到了30%以上。建設(shè)中的廣西橫縣六景工業(yè)園污水處理廠

政府：解決了建設(shè)資金和運(yùn)行管理問題“財(cái)政沒錢建污水處理廠，我們歡送社會(huì)資本以適當(dāng)形式進(jìn)入這一公共領(lǐng)域。〞問及當(dāng)初市政府為何選擇BOT模式建設(shè)污水處理廠，桂平市副市長(zhǎng)陸兵首先談到了建設(shè)資金問題。他告訴記者，早在5年前，桂平市就方案建設(shè)一座污水處理廠，但一億多元的建設(shè)資金讓桂平難以負(fù)擔(dān)，污水處理廠的建設(shè)因此一拖再拖。2024年，通過(guò)與深圳一家企業(yè)的BOT合作，由這家企業(yè)出資建設(shè)，政府不花一分錢，一座日處理能力4萬(wàn)噸的污水處理廠如今已建成投入使用?！罢狈ξ鬯幚韽S運(yùn)營(yíng)的相關(guān)人才也是重要原因。〞陸兵表示，讓技術(shù)條件比較好、實(shí)力比較雄厚的企業(yè)進(jìn)入到公共效勞工程里面，解決了政府污水處理的人才短板。另一方，面，專業(yè)公司成熟的技術(shù)、先進(jìn)的工藝保證了整個(gè)污水處理廠的運(yùn)行質(zhì)量，提高了治污效率。桂平市污水處理廠自今年5月投入使用以來(lái)，處理后的廢水均實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。陸兵還透露，選擇BOT的另外一個(gè)原因，是怕政府投資運(yùn)營(yíng)的污水處理廠成為安置人員和安放“小金庫(kù)〞的地方，到時(shí)人滿為患，肯定會(huì)是一個(gè)負(fù)擔(dān)。有關(guān)人士也指出，目前有些地方的污水處理廠淪為擺設(shè)，閑置多年，并沒有真正起到作用，也浪費(fèi)了大筆公共資金。如果投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，這種現(xiàn)象或許會(huì)得到改變。思考：如何讓BOT模式良性開展采訪中，一位不愿透露姓名的企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，他們運(yùn)營(yíng)的多家BOT污水處理廠工程投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后，長(zhǎng)期收不到政府轉(zhuǎn)移支付的排污費(fèi)，迫于資金壓力，近期他們可能關(guān)停局部污水處理廠。局部排污企業(yè)和市民那么表達(dá)了他們對(duì)排污費(fèi)可能上調(diào)的擔(dān)憂，一名企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，污水處理廠市場(chǎng)化運(yùn)行后，為了盡快收回投資，投資方肯定會(huì)要求提高排污收費(fèi)，這樣一來(lái)企業(yè)的排污本錢也肯定會(huì)增加?！?024年10月29日廣西新聞網(wǎng)思考：如何讓BOT模式良性開展采訪中，記者發(fā)現(xiàn)多家BOT污水處理廠工程都有提高排污費(fèi)的意向。此外，有業(yè)內(nèi)人士還向記者透露，為了趕工期、節(jié)約建造本錢，局部污水處理廠還存在工程質(zhì)量隱患，BOT工程運(yùn)營(yíng)到期后，最終留給政府的是一個(gè)什么樣的污水處理廠還有待時(shí)間檢驗(yàn)。自治區(qū)環(huán)保廳的一名專家表示，BOT模式的實(shí)施，打破了長(zhǎng)期以來(lái)污水處理工程由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，開放了市場(chǎng)，有利于社會(huì)資金的投入，加快了污水處理廠的建設(shè)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，在財(cái)政吃緊的情況下，BOT也是一種較為理想的投融資方式。但BOT方式運(yùn)作污水處理工程在我國(guó)才剛剛起步，在廣西更是一個(gè)新鮮事物，如何確保工程成功，讓BOT模式良性開展，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)三贏顯然是一個(gè)挑戰(zhàn)?！?024年10月29日廣西新聞網(wǎng)第三節(jié)政府治理工具政府治理工具概述主要的政府治理工具政府治理工具的選擇一、政府治理工具概述〔一〕政府治理工具的涵義政府治理工具，又稱政策工具或政府工具，指的是政府為了解決公共問題而采用的可區(qū)分的行動(dòng)機(jī)制?？蓮囊韵路矫胬斫庵卫砉ぞ叩谋举|(zhì)治理工具的結(jié)構(gòu)化治理工具的可區(qū)分性政府治理工具〔governinginstruments〕的不同定義政府的治理工具是指系統(tǒng)性地探討問題癥結(jié)與解決方案之因果關(guān)系地過(guò)程，從功能的觀點(diǎn)出發(fā)，把治理工具視為達(dá)成政策目標(biāo)，促使政策成功的有效管理工具有的學(xué)者從目的論的觀點(diǎn)出發(fā)，把治理工具視為有目的的行動(dòng)藍(lán)圖還有的學(xué)者把治理工具指稱為政府干預(yù)的方式，在某種程度上是政府行為正當(dāng)化的應(yīng)用機(jī)制我們的定義：把政府實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制。胡德的分類薩拉蒙和郎德的分類艾茲奧尼的分類瓦當(dāng)?shù)姆诸愃_瓦斯和奧斯特羅姆的分類信息、資產(chǎn)、權(quán)威和組織政府活動(dòng)的性質(zhì)、物品和效勞的提供系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)強(qiáng)制性、利益性、標(biāo)準(zhǔn)性工具行政內(nèi)容權(quán)威力量私物品、公共物品、收費(fèi)物品和公共資源〔二〕政府治理工具的主要類型〔三〕政府治理工具的具體分類施奈德和英格拉姆(SchneiderandIngram)把治理的工具劃分為權(quán)威、誘因、能力建設(shè)、符號(hào)和勸戒、學(xué)習(xí)林德和彼得斯〔LinderandPeters〕把治理工具劃分為命令、財(cái)政補(bǔ)助、管制、勸戒、權(quán)威、契約等休斯〔Hughes〕把治理工具分為四類：供給、補(bǔ)貼、生產(chǎn)與管制四種薩瓦斯〔Savas〕把政府的工具分為十類：政府效勞、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿效勞、自我效勞費(fèi)斯勒和凱特爾〔FeslerandKettl〕認(rèn)為政府的治理工具包括直接行政、補(bǔ)助金、合同、管制、稅收支出和貸款工程還有學(xué)者把治理工具劃分為三種不同的“工具家族〞〔familiesofinstruments〕，即管制性工具、財(cái)政性工具和溝通性工具二、主要的政府治理工具主要的政府治理工具組織工具管制工具經(jīng)濟(jì)工具特點(diǎn)：直接、獨(dú)立、科層控制、充分的資源利用形式：國(guó)家方案、政府機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)、公共企業(yè)、政府間協(xié)議合作