城市企業(yè)搬遷與環(huán)境問題研究

PAGEPAGE5城市企業(yè)搬遷與環(huán)境問題研究郭新民1晉衛(wèi)2(1中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院2中石化燕山石化公司環(huán)保分公司)摘要本文通過對兩個城市采取的不同企業(yè)搬遷政策的分析，闡明了環(huán)境保護與城市發(fā)展間的關(guān)系，強調(diào)了城市污染企業(yè)的搬遷不僅能改善城市的生態(tài)環(huán)境，大大提高城市的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且有利于解決大小城市間由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的經(jīng)濟與社會問題。關(guān)鍵詞環(huán)境保護企業(yè)搬遷城市發(fā)展一、前言城市發(fā)展始終是與工業(yè)發(fā)展相聯(lián)系的，工業(yè)發(fā)展對勞動力的需求吸引了大量的農(nóng)村勞動力進城，其結(jié)果是該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展但同時也給該地區(qū)帶來了嚴重的污染。這種關(guān)系在過去的二個世紀中一直存在，沒有什么改變。城市經(jīng)濟活動在任何一個國家的GDP中都占有重要位置，而且該比例呈上升趨勢[1]，例如：我國工業(yè)城市對GDP的貢獻近年來快速提升，1996年已達到68.6%[2]，與此相類似，韓國半數(shù)的工業(yè)企業(yè)集中在七個大城市，1999年，這七個大城市的產(chǎn)值占全國GNP的46.2%[3]。對發(fā)展中國家的大城市來說，發(fā)展工業(yè)是極其重要的，城市工業(yè)的集中是城市化和城市發(fā)展的催化劑。在很多城市中改善環(huán)境質(zhì)量的首要任務(wù)是控制工業(yè)污染，在消除工業(yè)污染問題上，市政當(dāng)局有幾種意見。一是通過實施不危及工業(yè)競爭力和經(jīng)濟發(fā)展的行政監(jiān)督和規(guī)章，以降低工業(yè)污染。二是認為應(yīng)頒布嚴格的規(guī)章制度，迫使污染企業(yè)降低污染或消除污染源。第三種意見認為應(yīng)將污染企業(yè)或企業(yè)中釋放污染的部分搬遷到郊區(qū)或其他城市，即“眼不見，心不煩”。東亞過去的幾十年中，實現(xiàn)了工業(yè)化和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，其對污染采取的對策是“眼不見，心不煩”策略，即將污染企業(yè)搬遷和將廢棄物運到其他地方。該方法已被很多的城市管理者所采用。但采用此種方法在改善城市環(huán)境質(zhì)量的同時，也會對接收廢棄物的城市或企業(yè)主產(chǎn)生負面的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響。二、搬遷背景工廠搬遷是基于成本最小化和利潤最大化原則的。對于重工業(yè)企業(yè)，如煉鋼廠、石油化工廠來說，能否得到熟練的工人，產(chǎn)品是否適應(yīng)市場需求，是否有必需的原材料和交通基礎(chǔ)設(shè)施以及土地和開發(fā)成本的高低都是必須考慮的最重要的因素。因此，在城市發(fā)展工業(yè)要比農(nóng)村有利，而且城市里工廠林立導(dǎo)致了規(guī)模經(jīng)濟和企業(yè)兼并，這又會促進經(jīng)濟進一步發(fā)展。盡管大多數(shù)有害廢棄物是由城市里的重工廠產(chǎn)生的，但70年代前，美國的有害廢棄物企業(yè)更關(guān)心的是上述傳統(tǒng)因素而不是環(huán)境因素。然而70年代之后，隨著環(huán)保法規(guī)的頒布和環(huán)保意識的提高，這些企業(yè)受到了強烈的反對。大多數(shù)人認為廢棄物處理裝置和焚燒廠對于改善城市環(huán)境質(zhì)量是非常必要的。傳統(tǒng)的企業(yè)選址理論和現(xiàn)代環(huán)境意識相結(jié)合在某種程度上使具有環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)不約而同的將下列地區(qū)作為首選，離大城市近，土地便宜易得，污染小，生態(tài)意識差，環(huán)境法規(guī)不健全及幾個管轄區(qū)的交界處（三不管地區(qū)）。（一）企業(yè)搬遷——國家政策在政府對經(jīng)濟具有很強控制力的國家，工業(yè)搬遷通常是國家工業(yè)發(fā)展政策的一部分。例如，韓國快速的工業(yè)化始于50年代末期，為了最大限度地使用自然資源和追求經(jīng)濟規(guī)模，工廠通常都被集中安置在選定的城市區(qū)域，并且為各種工廠提供大規(guī)模的廠房等設(shè)施。然而到60年代末至70年代初，這一政策在城市中引起了嚴重的結(jié)構(gòu)不平衡，主要表現(xiàn)在輕、重工業(yè)比例失衡，極端的地區(qū)收入差別，城市和農(nóng)村及地區(qū)間的發(fā)展鴻溝，大城市工業(yè)的過度集中和過度污染。韓國政府實施了一系列工業(yè)搬遷政策以減輕上述問題。1970年貿(mào)工部實施《地方工業(yè)促進法》，該法案的宗旨是消除漢城和其他城市間工業(yè)發(fā)展的差別，促進韓國不發(fā)達的西南和東北地區(qū)的就業(yè)。所采用的措施包括建立基礎(chǔ)設(shè)施完備的工業(yè)區(qū)，提供含有補償金的土地和不動產(chǎn)，對從韓國三個最大城市搬遷的企業(yè)給予所得稅減免，對從漢城搬遷的企業(yè)給予進一步的優(yōu)惠。1977年實施的《工業(yè)布局法》和1979年實施的《漢城地區(qū)發(fā)展計劃》成功地使韓國的工業(yè)分散開來。根據(jù)1995年的調(diào)查，僅有10%的大企業(yè)仍留在漢城，50%的企業(yè)搬遷到漢城周邊的其他地區(qū)，40%的企業(yè)搬離了漢城地區(qū)[3]。50年代和60年代，我國政府也計劃將城市的部分重工業(yè)及職工進行搬遷，將東南沿海城市的企業(yè)搬遷到遙遠、多山的西北地區(qū)（三線建設(shè)）。該計劃的目的是促進邊遠地區(qū)的發(fā)展和滿足戰(zhàn)備的需要。（二）企業(yè)搬遷——土地增值工業(yè)搬遷在某些城市中可能只是地方發(fā)展政策和土地利用計劃政策的一個方面，例如，在某些歷史名城的中心區(qū)域有眾多的文化遺產(chǎn)需要保護，但是大多數(shù)情況下，這些城區(qū)缺乏規(guī)劃，通過再開發(fā)可以獲得更高的經(jīng)濟價值，我國的很多城市目前正在進行這樣的再開發(fā)。70年代初期的韓國，對于有限的可利用土地的競爭使用導(dǎo)致利潤低下的土地使用（如小的、效率低的工廠）被高效益的方式所取代（如大規(guī)模的商業(yè)和住宅開發(fā)），激烈的競爭導(dǎo)致土地價格急速上升，迫使政府出臺嚴格的價格控制法規(guī)。大城市已成為土地使用再開發(fā)的目標(biāo)。我國的國有企業(yè)不僅提供工作崗位，而且還為職工提供社會福利。很多大型國有企業(yè)都建有自己的醫(yī)院、學(xué)校、居民小區(qū)，這一體制導(dǎo)致在城市中形成混亂的用地模式。這種土地利用模式因經(jīng)濟效益低而并非理想，因此，可以重新開發(fā)為能帶來更高利潤的商業(yè)用途，例如，大連的一些在居民區(qū)的大型國有企業(yè)每年幾乎不能為城市創(chuàng)造利稅，而被逐漸搬遷到郊區(qū)。搬遷計劃的實施需要相關(guān)政策的支持，如動遷費補償和稅收激勵等。市政當(dāng)局會根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)劃鼓勵或不鼓勵某種企業(yè)的搬遷。在我國，很多城市都建有高新工業(yè)園區(qū)，園區(qū)管委會通常支持高技術(shù)企業(yè)的落戶。事實證明，這種方法不僅對城市發(fā)展有利，而且對城市管理也是非常有效的。（三）企業(yè)搬遷——城市環(huán)境管理方法正如前面所討論的，迅速發(fā)展的城市為了改善自身的環(huán)境質(zhì)量，通常將污染企業(yè)搬遷到近郊地區(qū)或城市周邊的小城市。這種策略通常包含如下兩種方式，一是將大城市中心區(qū)的整個企業(yè)搬遷到周邊地區(qū)；二是將工業(yè)廢物運到本區(qū)域外的填埋場或焚燒廠處理。事實證明這兩種方法的效果是明顯的。在改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量問題上，很多經(jīng)驗證明將污染工業(yè)從市中心搬出的做法是很成功的。由于大城市周邊地區(qū)通常污染程度較小，因此，暴露污染對公眾身體健康損害的風(fēng)險大大降低了。不僅如此，如果管理得當(dāng)，搬遷對那些設(shè)備老化的企業(yè)來說是一個很好的機會，企業(yè)可以采用先進的生產(chǎn)線，或安裝污染排放少的處理設(shè)備。然而事實上這些方法通常會帶來嚴重后果，尤其是對于接受廢棄物的城市。除了搬遷企業(yè)帶來的直接的環(huán)境負擔(dān)外，這些城市還必須承擔(dān)相關(guān)的非直接的社會、經(jīng)濟和生態(tài)負擔(dān)，這些問題可能是很嚴重的，但是在編制計劃和實施時，他們卻被忽視了。其原因在于污染企業(yè)和工業(yè)