耕地保護制度及實施第二部分教材

耕地保護制度的績效分析耕地是確保國家糧食安全的基礎，保護耕地資源與保障糧食安全是我國發(fā)展中面臨的極端重要的大問題。在今后30年左右的中期尺度內，我國面臨人口繼續(xù)增加、耕地逐漸減少和居民消費水平持續(xù)提高三大趨勢，并形成兩對矛盾：一是人口增加與耕地減少的矛盾；二是人民消費食品品質的持續(xù)提高所引發(fā)的糧食需求增加的問題（陳玲玲、林振山、郭杰等，2009）。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程與國土資源管理實踐都需要現(xiàn)代耕地保護制度與政策體系。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國耕地保護制度逐步建立完善，并發(fā)展成為世界上最嚴格的土地管理制度。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段，有必要回顧總結耕地保護制度與政策的演變歷程，結合國際糧食安全形勢、我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段尤其是工業(yè)化、城市化發(fā)展以及糧食安全戰(zhàn)略實施要求，分析我國耕地保護制度與經(jīng)濟社會戰(zhàn)略轉變及國際糧食安全形勢之間的內在關系，揭示我國耕地保護制度變遷的基本規(guī)律。2024/2/11耕地保護制度的績效分析我國耕地保護制度變遷我國現(xiàn)行耕地保護政策體系

我國耕地保護制度績效評價我國耕地保護制度的缺陷與障礙2024/2/11我國耕地保護制度變遷

從耕地保護制度概念的基本內容來看，耕地保護制度有廣義和狹義之分。廣義上的耕地保護制度包括所有與耕地保護有關的政策、法律和法規(guī)，諸如關于城市建設規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房條例、農業(yè)保護以及中央和地方有關耕地保護方面的通知、辦法、規(guī)定等內容體系；狹義上的耕地保護制度主要是指耕地的產(chǎn)權、使用、規(guī)劃與管理及其相應的政策、法律和法規(guī)。這里主要從耕地保護制度的狹義角度來分析我國現(xiàn)行耕地保護制度的形成與發(fā)展軌跡。新中國成立至1978年改革開放，我國土地政策處于政府主導或意識形態(tài)主導階段，主要經(jīng)歷了從私有制到自愿組合的初級社，到強制參與的高級社以及人民公社階段。在耕地政策方面，片面強調通過開荒、圍湖造田等增加耕地面積，對耕地保護并未專門提出。此時的有關政策均是服從服務于國家工業(yè)化，為工業(yè)化提供積累。根據(jù)國家統(tǒng)計部門公布的耕地面積數(shù)據(jù)，1949年全國耕地面積為9788萬公頃（不含港澳臺，下同），1957年達到歷史最高值的11183萬公頃，此后基本呈下降趨勢，1984年降至1949年的2024/2/11我國耕地保護制度變遷總量水平以下，1995年降至9473萬公頃，比1957年凈減少了1710萬公頃。盡管有學者對耕地面積數(shù)據(jù)的準確性提出過質疑，但是，“1957年以來我國耕地面積基本呈下降趨勢”的說法已被沿用多年。

從改革開放前我國耕地變化的軌跡可以看出，這一時期，由于“大力發(fā)展重工業(yè)”在國家意識形態(tài)中占了上風，耕地保護政策作為經(jīng)濟政策的一個組成部分必須服從和服務于這一時期國家的宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，因此在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略大背景下出臺的關于耕地開發(fā)、墾荒政策可以稱為耕地保護政策的傳統(tǒng)選擇。

現(xiàn)階段的耕地保護制度是伴隨著二十世紀七十年代末期以來耕地面積下降、人地矛盾加劇的基本國情而形成的，耕地保護制度的形成和演變經(jīng)歷了比較曲折的發(fā)展歷程。耕地保護在不同時期面臨著不同問題，政府針對不同問題出臺了相應的制度和政策，根據(jù)我國耕地保護制度的特點及經(jīng)濟社會發(fā)展階段，借鑒已有的2024/2/11我國耕地保護制度變遷

相關研究成果，本研究將我國耕地保護制度的形成和演變劃分為以下幾個階段。耕地保護意識覺醒階段（1978-1985年）耕地保護政策初步形成階段（1986-1996年）耕地保護政策體系初步建立階段（1997-2003年）耕地保護政策體系逐步完善階段（2004年以來）2024/2/11耕地保護意識覺醒階段一、耕地保護意識覺醒階段（1978-1985年）

盡管從1957年到1977年耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，但耕地保護問題并沒有得到重視。1978-1981年，由于耕地利用還是控制在集體手中，耕地保護問題并不是特別突出，耕地保護問題尚未顯現(xiàn)。在這一時期，國家各類管理機關逐步恢復，1979年農業(yè)部首先恢復了土地利用局。其后，1982-1985年，耕地保護問題初步顯現(xiàn)，主要特點就是土地多頭管理、耕地被大量無序占用。根據(jù)國家統(tǒng)計局年報數(shù)據(jù)，1978-1985年間，全國耕地面積由9939萬公頃減少到9685萬公頃，凈減少254萬公頃（3810萬畝），其中1982-1985年間凈減少176萬公頃（2640萬畝），占減少總數(shù)的69%。另據(jù)國土資源部耕地保護司提供的有關數(shù)據(jù)顯示，1978-1985年全國耕地面積凈減少近5000萬畝，其中1981-1985年，凈減少3690萬畝，1985年凈減少高達1500萬畝，是新中國成立以來耕地減少數(shù)量最大的一年，并由此帶來糧食大減產(chǎn)。2024/2/11我國耕地保護制度變遷

這一階段的標志性事件是農牧漁業(yè)部內成立了土地管理局。這一階段也是我國農村經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的初級階段，經(jīng)過農村制度的改革，我國建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，確立了耕地產(chǎn)權和農村經(jīng)濟關系。在這一階段，集體農業(yè)解體，實現(xiàn)了耕地所有權和使用權的分離，耕地承包到戶，大大調動了農民的生產(chǎn)積極性。改革開放政策的實行以及農業(yè)生產(chǎn)效率的提高，為一些地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和大城市周邊地區(qū)的非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利條件，基本建設的發(fā)展、非農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農民建房導致耕地被大量占用，出現(xiàn)了耕地面積大量減少的現(xiàn)象。耕地保護問題逐步顯現(xiàn)，耕地保護工作也逐步引起重視，但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革帶來糧食大量增產(chǎn)使得耕地減少的問題并不十分突出（唐健，2006）。在這一時期，盡管在農牧漁業(yè)部內成立了土地管理局，成為全國土地歸口管理的重要機構，但由于國家還沒有頒布土地管理法，農牧漁業(yè)部土地管理局仍受部門局限，無法全面形成統(tǒng)一管理全國土地的權限和職責（黃小虎，2024/2/11我國耕地保護制度變遷2006），土地管理仍然是多頭管理的局面，土地管理工作混亂、土地利用失控的情況沒有得到根本好轉，耕地被大量占用的情況也沒有得到根本轉變。

此階段，全國各項建設用地需求突增，加上糧食生產(chǎn)形勢總體上向消除糧食安全壓力的方向發(fā)展，保證國家建設用地需求常以犧牲耕地為代價。然而，由于國家糧食安全的壓力尚未完全消除，中央政府也覺察到了耕地大量減少的苗頭及其不利影響。盡管尚未有專門的機構與專門法律法規(guī)，但在相關文件及報告中，也多次提到了耕地保護，如1978年《政府工作報告》提出要通過開荒，促使耕地面積逐年增加。1981年《政府工作報告》認為“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應是我們的國策，并要求基本建設和農村建房不能亂占濫用耕地。1982年中央1號文件將保護耕地視為與控制人口一樣重要的國策，并要求嚴格控制各類建設占地；1982年《政府工作報告》還將濫占耕地建房看作當時農村必須剎住的一股歪風；同年頒布的《國家建設征用土地條例》2024/2/11我國耕地保護制度變遷明確了耕地占用的審批權限，也涵括了耕地保護內容。1983年中央1號文件將“耕地減少”列為當時農村一大隱患，并明確提出要“嚴格控制占用耕地建房”和“愛惜每一寸耕地”。

透過歷年政府工作報告可以發(fā)現(xiàn)中央政府對耕地減少問題逐步引起重視，進行了有針對性的總結，并通過建立專門的管理機構、頒布中央一號文件的形式對認識到的問題進行重點部署。因此，可以認為1978-1985年間我國耕地保護意識逐步覺醒，這一時期成為我國耕地保護制度形成的萌芽階段。2024/2/11耕地保護政策初步形成階段二、耕地保護政策初步形成階段（1986-1996年）隨著我國改革開放進程的加快，經(jīng)濟增長迅猛，城鄉(xiāng)基礎設施以及各類工業(yè)建設等全面鋪開，加之農業(yè)結構調整及災毀等原因，我國耕地流失速度仍然較快，1986-1996年期間全國耕地凈減少310.38萬公頃（4655.70萬畝），年均凈減少34.49萬公頃（517.35萬畝）。為了遏制住耕地大量減少的不良局面，國家成了專門的土地管理機構，出臺了相關法律法規(guī)，耕地保護進入法制化階段，并且開始實施基本農田保護制度。

這一階段的標志性事件是成立了國家土地管理局和頒布了《土地管理法》。1985年的耕地大量減少以及由此引發(fā)的糧食大減產(chǎn)，引起了黨中央、國務院的高度重視，因此1986年3月《中共中央、國務院關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)[1986]7號）適時頒布，并明確指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”是我國必須長期堅持的一項基本國策；作為組織保證，中央決定成立國家土地管理局。1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《土地管理法》并于1987年開始實施。此后，我國耕地面積銳減勢頭初2024/2/11耕地保護政策初步形成階段步得到控制，耕地減少和凈減少數(shù)，從1985年的160萬公頃（2400萬畝）和100萬公頃（1500萬畝），下降到1990年的46萬多公頃（700萬畝）和6萬多公頃（100多萬畝）。但是，1991年全國凈減少耕地又回升到23萬多公頃（350萬畝），因此，1992年11月發(fā)布了《國務院關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，在嚴格審批土地，加強開發(fā)區(qū)審批、建設管理等方面提出了耕地保護的明確要求；1994年7月4日國務院頒發(fā)了《基本農田保護條例》，開始實施以耕地保護為目標的基本農田保護制度。1995年國務院召開全國耕地保護工作會議，就加強土地管理、落實基本農田保護機制進行了部署。近幾年的《政府工作報告》也都強調要建立健全基本農田保護制度。1996年6月全國土地管理廳局長會議首次提出“實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡”。我國第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）在這一階段編制也順利完成，全國土地利用規(guī)劃綱要提出的土地利用方針是：切實保護耕地、保障必要的建設用地、努力改善生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率和生產(chǎn)力、實行土地“開源2024/2/11耕地保護政策初步形成階段”與“節(jié)流”并舉的方針、統(tǒng)籌兼顧、量力而行，調整土地利用結構。但是由于沒有具體規(guī)定規(guī)劃審批等事項，因而沒有得到很好的實施，也就沒有起到應有的耕地保護作用。

這一時期，我國耕地保護政策雖陸續(xù)制定，但總體來看，這一時期耕地保護政策欠缺系統(tǒng)性，多屬應急行為，政策實施效果有效期短，難以應對經(jīng)濟社會快速發(fā)展對耕地占用的需求。1986-1990年耕地占用受到控制，耕地減少趨勢變緩。但是自1990年以后，隨著進一步的改革開放和各地市場經(jīng)濟的較快發(fā)展，我國經(jīng)濟社會進入一個快速發(fā)展階段，全國普遍形成開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱，加之農業(yè)結構調整和城鎮(zhèn)工礦用地的擴張，耕地占用規(guī)模因此而擴大，耕地減少又出現(xiàn)上升趨勢，直接帶來了耕地保護政策的進一步完善，尤其是基本農田保護制度的建立、耕地總量動態(tài)平衡理念的提出，促使更加系統(tǒng)、嚴格的耕地保護制度體系得以形成。2024/2/11耕地保護政策體系初步建立階段三、耕地保護政策體系初步建立階段（1997-2003年）1986-1995年尤其是1992-1994年間耕地的迅速減少，使得耕地保護問題引起了政府的高度重視。1996年中央財經(jīng)領導小組辦公室組織了耕地保護的專題研究，為今后一段時期內耕地保護政策體系的建設奠定了基礎。1997年3月14日全國八屆人大五次會議修訂《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”，1997年4月15日中共中央、國務院發(fā)出了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中央[97]11號文件），通知指出：“保護耕地就是保護我們的生命線”，要求采取治本之策，“進一步嚴格建設用地的審批管理”，“對農地和非農地實行嚴格的用途管制”，強調進一步嚴格建設用地的審批管理以及對農地和非農地實行嚴格的用途管制。1997年5月20日國家土地管理局等發(fā)布了《凍結非農業(yè)建設項目占用耕地規(guī)定》；1998年8月29日修訂通過《土地管理法》，修2024/2/11耕地保護政策體系初步建立階段修改了征用耕地的補償標準以及審批權限、確立了耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度，成為我國耕地保護政策體系初步建設階段的重要標志。1998年成立的國土資源部設立了耕地保護等職能部門，開始統(tǒng)一管理耕地保護問題，也為構建耕地保護政策體系奠定了體制基礎。1999年1月1日開始進一步執(zhí)行的新《土地管理法》與舊法在指導思想上有所不同，從以保證建設用地管理供應為主轉變?yōu)橐员Ｗo耕地為主，各項措施旨在從體制、機制和法制上解決土地管理特別是耕地保護問題。1999年2月24日國土資源部發(fā)布了《土地利用年度計劃管理辦法》和《建設用地審查報批管理辦法》；1999年4月2號國務院辦公廳發(fā)布了《關于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要的通知》；此輪規(guī)劃編制，無論規(guī)劃的目標（在保護生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉變……堅持占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡）的確定，土地利用的2024/2/11耕地保護政策體系初步建立階段

基本方針（把保護耕地放在土地利用與管理的首位；堅持供給制約和需求引導……）的制定，以及規(guī)劃指標的確定（四個指標中三個圍繞耕地）都表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護為主題。

此后，2000-2003年，國土資源部又陸續(xù)頒布了許多文件，以進一步落實耕地保護要求，如《關于加大補充耕地工作力度確保實現(xiàn)耕地占補平衡的通知》等。而為了協(xié)調耕地保護與其他政策關系，國土資源部先后頒發(fā)了《關于搞好農用地管理促進農業(yè)生產(chǎn)結構調整工作的通知》等，對于破壞耕地保護行為也頒布了針對性文件，如2003年的《關于嚴禁非農業(yè)建設違法占用基本農田的通知》等。

與此同時，2000年9月10日和2002年4月11日國務院先后發(fā)布了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》與《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日國務院第66次常務會議通過了《退耕還林條例》。2024/2/11耕地保護政策體系初步建立階段陸續(xù)出臺的生態(tài)退耕政策，成為耕地保護政策體系中的重要組成部分。1997-2003年間，生態(tài)退耕共減少耕地面積573.50萬公頃，占耕地減少量的62%。

這一時期，我國基本農田保護區(qū)調整劃定工作基本完成，各項基本農田保護制度初步建立完善，耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度正式確立，耕地保護管理的體制進行了調整，通過土地開發(fā)整理與復墾等手段增加和補充耕地的工作也得到重視，并成立了土地整理中心。至此，耕地保護政策體系初步建立，耕地資源的占用在很大程度上得到了較為有效控制。盡管如此，由于工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展慣性作用，耕地的數(shù)量和質量仍然在持續(xù)下降，但下降幅度明顯降低。2024/2/11耕地保護政策體系逐步完善階段四、耕地保護政策體系逐步完善階段（2004年以來）2004年以來，我國開始改革征地制度、實施地方政府耕地保護責任追究以及土地調控制度。這一階段的標志性事件是第三次修訂《土地管理法》區(qū)分征收和征用、出臺《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》、建立國家土地督察制度。2004年中央1號文件明確提出“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”，同年《政府工作報告》強調要依法加強耕地管理和加快征地改革。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議于2004年8月28日通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，區(qū)分了征收和征用；2004年10月21日國務院發(fā)布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（簡稱28號文），強調嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度、提出完善征地補償和安置制度以及建立完善耕地保護和土地管理的責任制度；2005年5月28日國務院辦公廳發(fā)布2024/2/11耕地保護政策體系逐步完善階段了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》；2006年7月24日，國務院《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》正式出臺，標志著國家土地督察制度開始全面實施。這表明了，中央下決心以更大的行政力量，來制衡地方政府已經(jīng)坐大的土地資源支配權力，尤其是完善土地監(jiān)察體系，對地方政府的土地違法尤其是耕地違法占用等進行嚴厲管制。2006年8月31日，國務院發(fā)布了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（簡稱31號文），通知進一步明確土地管理和耕地保護的責任、切實保障被征地農民的長遠生計、禁止擅自將農用地轉為建設用地，并且要求強化對土地管理行為的監(jiān)督檢查。2007年的中央一號文件明確提出，要切實提高耕地質量，強化和落實耕地保護責任制，合理引導農村節(jié)約集約用地，加大土地復墾、整理力度，加快實施沃土工程，積極支持高標準農田建設。同年的《政府工作報告》也提出要牢牢守住18億畝耕地這條紅線，保障中國的糧食安全。2008年，為了緩解耕保壓力，國務院頒布了《關于完善退耕還林政策的通知》。2024/2/11耕地保護政策體系逐步完善階段這一階段，國土資源部也先后發(fā)布了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《耕地占補平衡考核辦法》、《實際耕地與新增建設用地面積確定辦法》等與耕地保護密切相關的有關文件。2008年8月13日，國務院常務會議審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》?！毒V要》歷經(jīng)多次修訂，尤其是針對就耕地保護問題進行了細致落實，最終確定了堅守18億畝耕地紅線的目標，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，同時對耕地質量保護也做出了重要安排。《綱要》作為全國土地利用的綱領性文件，在規(guī)劃目標與主要任務中，均將耕地保護列為首條，充分體現(xiàn)了對耕地保護工作的重視，同時也體現(xiàn)了利用規(guī)劃手段強化耕地保護政策制度的重要任務。同年10月，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》指出，土地制度是農村的基礎制度，突出強調了要“健全嚴格規(guī)范的2024/2/11耕地保護政策體系逐步完善階段農村土地管理制度”、“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”，意味著在新的形勢下，必須堅守18億畝耕地這根紅線，實行最嚴格的耕地保護制度，這成為我國新時期耕地保護政策改革創(chuàng)新的重要指導精神。2003年國務院首次提出將土地作為宏觀調控手段，2004年以來，土地調控不斷得以加強，作為土地政策主體的耕保政策也被賦予了參與宏觀調控的使命。為切實把好各項建設的土地供應“閘門”，需要科學編制和嚴格實施土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，還需要嚴格和規(guī)范建設用地預審和審批管理，而所有這些都無一例外地貫徹了耕地保護原則。

由我國耕地保護政策的演變趨勢來看，我國耕地數(shù)量與質量雙重保護的目標更加明確，耕保政策與相關政策的互動加強，耕地保護的行政手段繼續(xù)得以加強，法律、技術手段不斷完善，經(jīng)濟手段開始引起重視，應急式政策有所減少，責任追究制度及監(jiān)督預防性政策制度逐步完善，體現(xiàn)出耕地保護制度與經(jīng)濟社會發(fā)展逐步協(xié)調，耕地保護政策體系不斷得以完善。2024/2/11我國現(xiàn)行耕地保護政策體系

狹義上的耕地保護政策主要是指：耕地的產(chǎn)權、使用、規(guī)劃與管理及其相應的政策、法律和法規(guī)。從狹義角度來分析，我國現(xiàn)行耕地保護政策是一個比較完整的體系，是伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展尤其是農業(yè)發(fā)展過程而逐步形成的?，F(xiàn)行耕地保護政策體系可劃分為以下層次（圖2-1）。2024/2/11我國現(xiàn)行耕地保護政策體系

30多年來，我國耕地保護政策制度不斷完善，到目前為止，已建立了相對完整的耕地保護政策體系。當前耕地保護政策制度體系的完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：土地用途管制制度基本農田保護制度耕地占補平衡制度土地開發(fā)整理復墾有關政策其他制度政策2024/2/11土地用途管制制度

新《土地管理法》在總則第4條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”。土地用途管制制度是《土地管理法》確立的我國耕地及農用地保護的核心制度，目的是去取代建設用地的分級限額審批制度，對農用地和非農地實行嚴格的用途管制。這是世界上市場經(jīng)濟國家的通行做法，對我國來說是耕地保護的根本性措施。

圍繞土地用途管制制度，新《土地管理法》作出了一系列規(guī)定，主要有：

用途管制的基礎是分類確定土地用途?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！蹦壳埃瑖乙岩罁?jù)土地的用途、經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋特征等因素，對土地利用類型進行歸納、劃分，出臺了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準，盡管沒有延續(xù)以往農用地、建設用地和未利用三大類標準，但2024/2/11土地用途管制制度

是二者分類系統(tǒng)基本是協(xié)調的，并不影響土地用途管制制度的實施。實現(xiàn)用途管制的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃。新《土地管理法》突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，第三章對土地利用總體規(guī)劃編制的組織、原則、審批、執(zhí)行和修改都作出了嚴格的規(guī)定。實現(xiàn)用途管制的關鍵是農用地轉用和土地征用審批。通過審批嚴格控制農用地轉為建設用地、集體土地轉為國有土地。2024/2/11基本農田保護制度基本農田保護制度就是將優(yōu)質耕地作為基本農田實行特殊保護而建立的制度。新法把經(jīng)實踐證明十分有效的基本農田保護制度上升為法律條款，使這一制度得到強化。按照新法的有關規(guī)定，《基本農田保護條例》做了較大的修改，并制定了《基本農田保護區(qū)調整劃定工作驗收辦法》，2009年又提出劃定永久基本農田。按照法律和《條例》的規(guī)定，基本農田保護制度主要有以下內容：劃定基本農田保護區(qū)。這是對優(yōu)質耕地實行特殊保護的一項關鍵性的措施。《土地管理法》規(guī)定了5類耕地應當劃入基本農田保護區(qū)，嚴格管理；各省、區(qū)、市劃入基本農田保護區(qū)的耕地要占本行政區(qū)域內耕地的80%以上?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006-2020年）》確定2020年前全國基本農田總面積要保持1.04億公頃（15.6億畝），占全國耕地面積的86.43%。綜合運用經(jīng)濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示范區(qū)建設。2024/2/11基本農田保護制度嚴禁占用基本農田。《基本農田保護條例》規(guī)定，基本農田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或占用。國家重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區(qū)，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，必須經(jīng)國務院批準。經(jīng)國務院批準占用基本農田的，當?shù)厝嗣裾畱敯凑諊鴦赵旱呐鷾饰募{整土地利用總體規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質量相當?shù)幕巨r田，以保證基本農田面積不減少，質量不降低。

《條例》還規(guī)定了、三項禁止性條款。一是禁止任何單位和個人在基本農田內建窯、建房、建墳、挖沙、采石、取士或者進行其他破壞基本農田的活動。二是禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。三是禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。三是建立和嚴格執(zhí)行基本農田保護制度。

基本農田保護區(qū)調整劃定工作完成后，要按照有關規(guī)定建立健全基本農田保護的各項規(guī)章制度。包括基本農田保護責任制度、2024/2/11基本農田保護制度基本農田保護區(qū)用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度、基本農田環(huán)境保護制度和基本農田保護監(jiān)督檢查制度等。通過嚴格執(zhí)行有關制度，保證基本農田數(shù)量和質量的長期穩(wěn)定。為了繼續(xù)貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，《國土資源部農業(yè)部關于劃定基本農田實行永久保護的通知》（國土資發(fā)〔2009〕167號）要求，落實落實基本農田永久保護措施，對規(guī)劃確定的基本農田落實到地塊和農戶，真正落實保護責任，永久基本農田要設立統(tǒng)一保護標志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。積極探索建立基本農田經(jīng)濟補償機制，研究建立約束和激勵并行的基本農田保護新機制；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農田保護基金；引導政府資金和社會資金共同參與基本農田建設。2024/2/11耕地占補平衡制度新《土地管理法》第31條規(guī)定，“國家實行占用耕地補償制度”，具體規(guī)定“非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。在實際工作中，稱其為耕地占補平衡制度。為了具體落實這項制度，國土資源部建部以來先后發(fā)了多個文件，明確有關規(guī)定，提出具體要求。依法執(zhí)行耕地占補平衡制度必須要做到以下幾點：

明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務。單獨選址建設項目占用耕地由建設單位承擔補充耕地的義務。規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內分批次農用地轉用，由市、縣、鄉(xiāng)政府負責補充耕地。按省級行政區(qū)域考核耕地占補平衡，由省級政府和土地行政主管部門承擔責任。

2024/2/11耕地占補平衡制度采取有效措施，把補充耕地落到實處。一是建立建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理項目掛鉤制度。為使建設項目補充耕地得到具體落實，必須實行這一制度。在進行耕地后備資源調查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的基礎上，經(jīng)過論證審查，確定補充耕地的土地開發(fā)整理復墾項目，按不同規(guī)模建立國家、省(區(qū)、市)、市(地)、縣(市)各層次的項目庫。制定建設項目補充耕地方案時，可在項目庫里篩選，把補充耕地落實到具體土地開發(fā)整理復墾項目上，并按項目管理要求進行驗收。二是建立補充耕地儲備制度，逐步做到建設占用耕地先補后占。有條件的地區(qū)，運用土地開發(fā)整理資金，可以先行組織實施開發(fā)整理復墾項目，儲備補充的耕地。建設項目占用耕地時，建設單位確實沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標準繳納耕地開墾費，可以購買儲備的耕地補償指標，實現(xiàn)先補后占。收取的耕地開墾費再用于新的土地開發(fā)整理復墾項目，形成組織實施土地開發(fā)整理，儲備補充耕地，向建設項目提供補充耕地，資金回2024/2/11耕地占補平衡制度收后再投入新開發(fā)整理項目的良性循環(huán)運行機制。三是抓好補充耕地資金的落實。單獨選址建設項目要通過抓好建設項目用地的前期預審工作，確保補充耕地費用列入項目投資總概算。城市分批次建設用地涉及占用耕地，市、縣政府要先籌集資金開墾耕地，進行儲備，以后供地時再向用地單位收取耕地開墾費。

加強督促檢查和監(jiān)測，確保占補平衡措施的落實。各級政府和土地管理部門對耕地占補平衡工作負有督促、檢查和監(jiān)測的責任。一要督促制定詳細的補充耕地方案，在用地報批時嚴格審查，做到補充耕地措施不落實，不批地；二要跟蹤檢查補充耕地方案的組織實施情況，并做好新補充耕地的驗收工作；三要通過土地利用變更調查、土地統(tǒng)計和土地利用動態(tài)監(jiān)測，對耕地占補平衡情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取進一步措施。2024/2/11土地開發(fā)整理復墾有關政策新《土地管理法》在“耕地保護”一章就土地開發(fā)整理復墾作出規(guī)定，說明這項工作是耕地保護的重要工作。新法第38、41、42條分別規(guī)定，“在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地”，“國家鼓勵土地整理”，“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾”，確定了土地開發(fā)整理復墾的基本原則。根據(jù)國家生態(tài)環(huán)境建設、農業(yè)生產(chǎn)結構調整的戰(zhàn)略需要，土地開發(fā)整理復墾工作要以保護和改善生態(tài)環(huán)境為前提，保障土地資源可持續(xù)利用，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，防止水土流失。為此，工作的重點要放在土地的整理和復墾上。通過對田、水、路、林、村的綜合治理和災毀土地、工礦廢棄地的恢復利用，調整用地結構，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。2024/2/11土地開發(fā)整理復墾有關政策對未利用土地的開發(fā)應當充分考慮生態(tài)環(huán)境保護和水土保持的要求，只能是適度開發(fā)。禁止違反規(guī)劃毀林開荒，在牧草地上開荒；禁止在大于25度以上坡地開墾耕地；禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用規(guī)劃，在對農民生產(chǎn)和生活妥善安置的前提下，對影響生態(tài)、過度開墾圍墾的土地還要有計劃、有步驟地退耕還林、還牧、還湖。為調動各方面積極推進土地開發(fā)整理復墾工作，國土資源部制定了一系列相關鼓勵性政策：一是促進農村土地整理和土地復墾的土地置換政策促進土地整理的土地置換是指在縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地區(qū)內選址建農民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村公共設施等，確需占用耕地的，經(jīng)縣級以上土地行政主管部門調查核實和批準，可以與騰出來的舊址經(jīng)整理后恢復的耕地進行置換。實行這一政策，主要目的是鼓勵通過土地整理對農村田、水、路、林、村進行綜合整治，使農村居民點按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求向中心村和2024/2/11土地開發(fā)整理復墾有關政策集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。二是鼓勵投資者整理土地的“新增耕地60%折抵”政策?！靶略龈?0%折抵”是指通過農用地土地整理新增加的耕地面積，其60%可以作為新增建設用地占用耕地的補償指標，也可以有償轉讓給其他需要履行占補平衡義務的用地單位，但必須在上級土地行政主管部門統(tǒng)一組織下進行。三是鼓勵多方籌集資金以及土地開發(fā)整理復墾產(chǎn)業(yè)化政策開展土地開發(fā)整理復墾，關鍵是資金問題。要積極疏通資金渠道，爭取籌集更多的資金。積極引進利用外資，開展土地開發(fā)整理復墾的國際合作，并可利用信貸資金，還可制定有關優(yōu)惠政策，吸引其它社會資金投入土地開發(fā)整理復墾。2024/2/11其他制度政策耕地產(chǎn)權制度主要體現(xiàn)在兩個方面，一是完善了耕地承包經(jīng)營制度；二是完善了耕地征收制度，通過實行征地綜合區(qū)片地價制度，提高了征收耕地的補償標準、區(qū)分了征收和征用、完善了耕地征收審批制度以及建立了征地公告制度等。耕地保護監(jiān)督檢查制度主要是表現(xiàn)在：一是建立了耕地保護責任目標考核制度，要求地方各級人民政府主要負責人對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據(jù)，強化了地方政府的耕地保護責任；二是建立了利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果進行執(zhí)法檢查的制度，從2000年開始，每年通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖片對重點城市違反土地利用總體規(guī)劃和突破土地利用年度計劃，及違反國家產(chǎn)業(yè)政策非法批地、用地，以租代征集體土地，非法占用耕地特別是基本農田等土地違法行為進行重點檢查，發(fā)現(xiàn)和查處各類土地違法行為；三是建立了國家土地督察制度，通過發(fā)揮國家土地督察機構在耕地保護監(jiān)督檢查中的作用，強化對地方政府耕地保護的監(jiān)督檢查。2024/2/11我國耕地保護制度績效評價耕地保護制度評價的目的在于提供關于制度績效是否真實可靠的信息，檢驗制度效果、效益、效率的基本途徑，亦是喚起公眾耕地保護意識、推動公眾參與、提升公共決策水平、增強制度透明度的有力杠桿。與此同時，評價結果也將為探析我國耕地保護問題的成因和源頭、解剖各相關利益主體之間的關系、凝聚社會共識、尋求解決問題的對策等提供決策依據(jù)?？茖W的評價制度績效，進一步探究評價結果的成因甚至比政策本身更為重要。這里將結合我國經(jīng)濟社會發(fā)展不同時期糧食安全、農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展尤其是耕地數(shù)量變化等具體情況，選擇耕地變化驅動力模型、指標體系綜合評價模型及基于C-D生產(chǎn)函數(shù)的耕地保護制度績效評價模型等三種方法對我國耕地保護制度的綜合績效進行分析評價。2024/2/11我國耕地保護制度績效評價基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度

績效分析

建立包括制度變量在內的耕地變化驅動模型，運用多元因素影響原理，分析制度變量對于遏制耕地面積減少的貢獻。通過驅動模型估算出我國基本農田制度、土地管理法實施、耕地總量動態(tài)平衡、耕地占補平衡以及土地用途管制等耕地保護制度分別遏制了多少耕地減少，達到定量評價耕地保護制度績效的目的。（1）耕地變化的驅動力建模運用德爾菲法，通過多輪專家咨詢和反饋確定以經(jīng)濟、社會和制度為主的10個變量作為我國耕地變化的驅動因素：①人均糧食產(chǎn)量，反映糧食生產(chǎn)能力與耕地數(shù)量之間的關系；②糧食作物種植面積占農作物總播種面積比例，反映農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整與耕地數(shù)量變化的相互關系；③經(jīng)濟非農化水平，著重反映非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于耕地面積變化的影響；④非農業(yè)人口比例，反映城鎮(zhèn)化的發(fā)展對耕地占用的影響；⑤農村居民家庭人均2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度

績效分析

純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比，反映由于城鄉(xiāng)收入差別引起的農戶土地利用行為與耕地面積之間的相互關系；⑥路網(wǎng)密度，反映交通建設所引起的耕地占用對于耕地面積變化的影響；⑦全社會固定資產(chǎn)投資，反映固定資產(chǎn)投資變化對于耕地占用的影響；⑧農產(chǎn)品價格變化率，反映農產(chǎn)品價格變化對于耕地面積變化的影響；⑨耕地保護制度變量，反映不同類型耕地保護制度的耕地保護強度對于耕地面積變化的影響。除制度之外的指標都有相關出處或者能通過計算得到，其中，1949-1995年的耕地面積為統(tǒng)計部門口徑，明顯比1996年以來的土地詳查數(shù)據(jù)偏小，因此本研究將1949-1995年耕地數(shù)據(jù)進行處理，消除統(tǒng)計口徑不同造成的突變因素再進行模型運算。為了量化耕地保護制度變量，通過運用德爾菲法，對法律法規(guī)，政策措施等進行分級量化。方法是：國家法律、管理體制改革和重大舉措賦值3，中共中央及國務院發(fā)文賦值2，原國家土地管理局和國土資源部發(fā)文賦值1（見表2-1）。2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析通過應用多元線性回歸模型分析，得出我國耕地面積變化的驅動力模型：Y=14512.87+1.7819X1-10.3258X2+11.0139X3-90.992X4+3.8664X5-1001.4785X6-0.0009X7+0.1574X8+22.4327X9其中，Y代表耕地面積值；分別代表：X1為人均糧食產(chǎn)量、X2為糧食作物種植面積占農作物總播種面積比例、X3為經(jīng)濟非農化水平、X4為非農業(yè)人口比例、X5為農村居民家庭人均純收入占城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入比、X6為路網(wǎng)密度、X7為全社會固定資產(chǎn)投資、X8為農產(chǎn)品價格變化率、X9為耕地保護制度變量。耕地面積變化驅動力模型相關性檢驗：R2=0.9806；F=84.2975；p=0.0001，模型可信度較高。2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析（2）結果分析通過應用上述模型分別對我國1982年土地管理模式相對統(tǒng)一以來的耕地保護制度實施效果進行分析，制度運行效果如圖2-2所示：（1）假設改革開放以來，我國沒有實施土地資源統(tǒng)一管理，沒有頒布、實施一系列耕地保護制度，則2008年耕地面積將為11008.98萬公頃，而2008年實際耕地面積為12171.60萬公頃，因此，可以看出改革開放以來耕地保護制度的不斷加強，到2008年使得我國的耕地面積少減少1162.60萬公頃，相當于2008年實際耕地面積的9.55%。（2）假設1999年以來仍然實施1998年的耕地保護制度，則根據(jù)模型預算結果，2008年耕地面積將為11457.65萬公頃，而2008年實際耕地面積為12171.60萬公頃，使得我國耕地面積少減少了713.95萬公頃，相當于2008年實際耕地面積的5.87%。2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析2024/2/11基于耕地變化驅動力模型的耕地保護制度績效分析通過以上分析可以看出，改革開放以來我國不斷加強的耕地保護制度在耕地保護中發(fā)揮了很大的作用。尤其是1997年以來的土地用途管制制度和1999年新《土地管理法》的實施，對于耕地保護起到了關鍵性的作用。雖然當前我國的耕地面積總量仍然呈現(xiàn)減少趨勢，但減少的速度與幅度變緩，耕地面積減少的趨勢得到一定的控制。當然耕地面積的減少還與非農產(chǎn)業(yè)技術進步、農產(chǎn)品價格變化等其他因素有一定的關系，這有利于促進節(jié)地型經(jīng)濟和農村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析

耕地保護的制度績效評價是指識別、觀察、測量和評估耕地保護制度執(zhí)行和運行效果的過程?？芍贫茖W統(tǒng)一的評估指標和標準，通過定性分析與定量評價，對一定時期內的耕地保護制度做出客觀、公正和準確的綜合評判，從而為決定制度變革、制度改進和終結制度提供依據(jù)。改革開放三十多年來，我國耕地保護制度伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷建設完善，但有關我國耕地保護制度績效分析的研究較為少見。系統(tǒng)的進行耕保制度績效綜合評價有利于理清耕地保護制度運行的基本脈絡，總結分析制度運行的效果，為“保增長、保紅線”提供制度理論支撐。（1）指標體系構建在借鑒有關耕地保護制度績效評價研究成果的基礎上，結合我國耕地保護制度績效評價的內涵要求，遵循綜合性與主導因素原則、有效與規(guī)范性原則、科學性、前瞻性與操作性兼顧等基本原則，按照層次分析法的思路，本文選擇了16個指標，建立評價指標體系（見表2-2）。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析

2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析注：耕地保護制度的定量賦值見表2-1，各年度力度分值為累加值；灌溉保證率=（有效灌溉面積/耕地總面積）×100%；糧食安全系數(shù)=人均糧食產(chǎn)量/400千克；生態(tài)治理面積為除澇面積、鹽堿耕地改良面積和水土流失治理面積三者之和，用以反映對土壤鹽漬化、水土流失等土地生態(tài)問題的治理情況；耕地資源生態(tài)環(huán)境效益指數(shù)根據(jù)謝高地提出的“中國生態(tài)系統(tǒng)服務價值當量因子表”進行測算。

通過查閱歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《全國土地管理統(tǒng)計資料》、《國土資源綜合統(tǒng)計年報》等書籍資料，獲取評價所需的原始數(shù)據(jù)?？紤]到我國耕地保護制度演變的階段劃分，結合耕地保護重大制度出臺的有關時點，選取1986、1995、1999、2004、2008共5個年份的時點數(shù)據(jù)，進行對比分析。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析為了統(tǒng)一各指標的量綱與縮小指標之間的數(shù)量級差異，采用極差標準化方法，公式如下：式中：X為處理前指標的值；X′為標準化后指標的值；XMax為處理前同系列指標的最大值，XMin為處理前同系列指標的最小值。本文采用標準化變換法對熵值法進行改進，運用改進的熵值法來進行權重的初步計算。同時，為了減小賦權誤差，將定量計算與定性分析結合，確保權重計算的科學性，本文亦邀請了多位相關領域的專家進行了權重的咨詢修正，結合專家咨詢結果，最終綜合確定各指標權重值（見表2-2）。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析（2）評價結果與分析根據(jù)綜合因素評價法的基本原理，利用標準化后的各評價指標分值及其相應權重，計算耕地保護制度績效評價的綜合指數(shù)，得出1986年以來我國耕地保護制度績效的綜合評價結果。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析如圖2-3所示，我國耕地保護制度的綜合績效呈現(xiàn)出波動變化的態(tài)勢，評價分值在0.43-0.60間波動變化，說明近幾十年來我國的耕地保護制度取得了一定的成績，但綜合績效評價分值并不高，還有待于進一步改革完善。我國在耕地保護制度方面的投入要素一直呈快速增長趨勢。1978-1985年，是我國耕地保護意識的覺醒期，到1986年，我國新成立了國家土地管理局，制定頒布了《土地管理法》，從此耕地保護制度才得以逐步形成、完善。1986年至今，國家逐步建立了耕地保護的專門職能機構，制定實施了大量的耕地保護制度，并在土地整理開發(fā)復墾投資、農業(yè)基本建設等方面投入了大量資金，從1986與2008年的對比來看，耕地保護制度的投入要素在形式上經(jīng)歷了由0到1的快速增加。盡管文中指標并未反應，但在耕地保護制度實施的過程中，國家在組織機構建設、人員配備、制度的宣傳教育等方面也均有大量投入。綜合來看，我國耕地保護制度的實施及其績效是以大量要素投入為前提的。2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析從制度實施的產(chǎn)出效果來看，我國耕地保護制度的直接制度產(chǎn)出效果呈現(xiàn)出波動的變化態(tài)勢。1986年，我國耕地保護制度的開始形成，此時的效果比較一般。1995年、1999年是處于我國耕地保護制度體系的初步建設時期，此時大量的政策、制度初步形成體系，制度的產(chǎn)出效果較好。但伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，建設占用與農業(yè)結構調整不斷大量占用耕地，隨著土地開發(fā)整理復墾力度的加大，耕地后備資源逐步減少，違法占地案件逐年增多，耕地保護的壓力不斷增大。與此同時，人均糧食產(chǎn)量及糧食單產(chǎn)的變化也呈現(xiàn)出一定的波動態(tài)勢，綜合來看，帶來了制度產(chǎn)出效果的波動。耕地保護不僅僅能夠保障國家糧食安全，耕地資源作為農業(yè)發(fā)展的基礎，也為我國數(shù)量龐大的農民群體提供了就業(yè)機會與生活保障。與此同時，耕地資源還能為人類提供生態(tài)服務功能，這些都是耕地保護正外部性效益的體現(xiàn)。與此同時，國家在2024/2/11基于指標體系綜合評價方法的耕地保護制度績效分析耕地保護的過程中，通過土地供給引導需求，對節(jié)約集約利用土地，促進城市化發(fā)展方面也具有積極的意義。盡管我國耕地保護制度十分嚴厲，但伴隨著耕地面積的逐漸減少，耕地資源提供的生態(tài)服務價值逐步降低；由于耕地農用的比較效益較低，限制了耕地轉用的同時，農民收入的提高也再一定程度上受到限制。因此，耕地保護的外部性效益一直呈下降趨勢。2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析

耕地保護制度作為耕地資源利用過程中的重要體制制度因素，對糧食生產(chǎn)與農業(yè)發(fā)展勢必產(chǎn)生重要影響。一方面，耕地保護制度的實施，有效遏制了耕地資源的大量減少，為糧食生產(chǎn)與農業(yè)發(fā)展提供了充足的土地要素；另外，耕地保護制度也考慮到了耕地作為準公共物品的基本屬性，與之配套的糧食直補、農資補貼等政策也能夠有效的促進農業(yè)發(fā)展，保障糧食安全?？梢姡瑢Ω財?shù)量及質量加以嚴格保護僅是耕地保護制度實施的直接目標。保障糧食安全，促進農業(yè)發(fā)展才是耕地保護制度實施的最終目的。通過科學的研究方法，將耕地保護制度對其最終目標的影響程度進行直接考察，能更加直觀的了解制度實施效果，因此，本文通過構建C-D生產(chǎn)函數(shù)計量經(jīng)濟模型，對耕地保護制度的糧食生產(chǎn)與農業(yè)發(fā)展績效進行分析，為明晰耕地保護制度實施績效，豐富耕地保護制度績效評價方法進行探索嘗試。2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析（1）模型構建與數(shù)據(jù)來源

驗證耕地保護制度對糧食生產(chǎn)與農業(yè)發(fā)展影響程度的計量經(jīng)濟模型主要基于經(jīng)典的柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)（C-D生產(chǎn)函數(shù)）構建。根據(jù)研究的需要，考慮到耕地保護制度是通過影響耕地數(shù)量間接的對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響，因此，將耕地保護制度因素與每年累計減少耕地數(shù)量的乘積作為復合變量納入模型，表達式如下：GY=A×LAD

1×LAB

2×CPT

3×AMP

4×CPF

5

（式1）

式中，GY表示糧食總產(chǎn)量，用于反映產(chǎn)出；LAD表示糧食生產(chǎn)的耕地投入；LAB表示糧食生產(chǎn)的勞動力投入；CPT表示化肥施用量；AMP表示農業(yè)機械總動力；CPF表示耕地保護制度對糧食生產(chǎn)的復合影響變量。與

1-

5分別為對應變量的系數(shù)。2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析由于C-D生產(chǎn)函數(shù)的特殊性，上述計量模型也可通過對等式兩邊取自然對數(shù)變換為如下表達式：lnGY=C+

1×lnLAD+

2×lnLAB+

3×lnCPT+

4×lnAMP+

5×lnCPF+

（式2）式中，C為常數(shù)項，

為隨機擾動項。通過以上估計得到各自變量的對應系數(shù)即自變量變化對糧食產(chǎn)出的彈性系數(shù)。由于正式公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中沒有種糧的耕地面積、糧食生產(chǎn)的勞動力、化肥、農機等投入數(shù)據(jù)，本文利用糧食播種面積占農作物播種總面積的比例對以上指標數(shù)據(jù)進行近似估計。模型選用1978-2008年我國時間序列數(shù)據(jù)進行分析。其中耕地面積、勞動力、化肥施用量等數(shù)據(jù)均來自于歷年《全國土地管理統(tǒng)計資料》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》及《中國統(tǒng)計年鑒》，耕地保護制度通過運用德爾菲法，對法律法規(guī)、制度措施等進行分級量化，詳見上文表2-1。2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析（2）結果分析

為了避免多重共線性問題，我們在最小二乘法之外，還采用嶺回歸法（RR）對模型進行了估計，結果如表2-3所示。相比具有明顯多重共線性的OLS估計結果，RR估計量接近真實值的可能性較大，所以RR估計是相對有效的。2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析需要說明的是，由于估計模型是雙對數(shù)形式的，因此這里得到的系數(shù)估計值也即各自變量對糧食生產(chǎn)的彈性系數(shù)。此外，為了更好地比較各自變量對糧食產(chǎn)量提高影響的相對重要性，表2的估計結果中還專門列出了標準化系數(shù)的值。由評價結果可知，耕地保護制度的實施對糧食產(chǎn)量提高了起到了積極的正效應，與我們的理論預期一致。其彈性系數(shù)為0.009，表示耕地保護制度力度每加強1%，則糧食總產(chǎn)量可提高0.009%。1982-2008年間，我國耕地保護制度力度由3增加到50，提高了1566.67%，而同期的糧食產(chǎn)量也增加了49.14%，耕地保護制度對糧食產(chǎn)量提高的貢獻為14.10%，貢獻率達28.69%。近年來，我國耕地保護制度力度不斷加大，并且從單純的關注耕地數(shù)量保護到耕地數(shù)量與質量保護并舉，嚴格限制非農建設占用耕地，大力開展土地整理與農田基礎設施建設，將高質量的耕地劃為基本農田加以嚴格保護，注重加強耕地糧食綜合2024/2/11基于糧食安全與農業(yè)發(fā)展視角的耕地保護制度績效分析生產(chǎn)能力建設，實施沃土工程和測土配方工程提高耕地地力等為農業(yè)發(fā)展與糧食增產(chǎn)提供了良好的基礎條件。同時，國家通過糧食直補、農資補貼等政策，引導激勵農民種糧，都對我國糧食生產(chǎn)及農業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。從模型估計的標準化系數(shù)來看，耕地保護制度變量的標準化系數(shù)大于勞動力投入的標準化系數(shù)，這說明在一定條件下，隨著科技進步，勞動力的過多投入反而會影響勞動生產(chǎn)率的提高，而制度因素則對通過對生產(chǎn)主體的行為影響對糧食生產(chǎn)發(fā)揮重要的貢獻，說明耕地保護制度影響的重要性在某種程度上已經(jīng)超過了勞動力對糧食生產(chǎn)的重要性。2024/2/11我國耕地保護制度的缺陷與障礙

通過分析我國耕地保護制度的變遷軌跡不難發(fā)現(xiàn)，我國耕地保護的力度越來越大，實行的是世界上最嚴格的耕地保護措施?？冃Х治鼋Y果顯示，我國耕地保護制度的實施也有效的阻滯了耕地資源的過度減少。然而，最嚴格的耕地保護制度的實施卻未能完全阻止耕地的快速過度消耗。盡管在經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段耕地的占用不可避免，但耕地保護制度存在的缺陷與不足也是耕地保護制度效果不甚理想的原因之一。在體制政策的角度來看，我國耕地保護制度還存在著目標機制不完善、政策手段單一、缺乏利益協(xié)調機制等缺陷。與此同時，我國耕地保護制度的實施還遇到耕地利用與保護本身外部性、市場失靈、政府失靈等外部制度環(huán)境障礙。1、我國耕地保護制度存在的缺陷2、耕地保護制度實施的主要障礙2024/2/11我國耕地保護制度存在的缺陷

（1）耕地保護制度的目標機制不完善

從耕地保護的內涵來講，耕地保護一般被認為是耕地數(shù)量保護、質量保護與生態(tài)保護的有機結合。然而，目前我國的耕地保護制度，過分的強調數(shù)量保護、對耕地的質量、生態(tài)保護提及較少，關注不夠。盡管部分耕地保護制度對耕地質量的保護、提高耕地綜合生產(chǎn)能力等內容有了關注，但是缺乏具體的落實舉措，相對于耕地數(shù)量保護的嚴格管制來說，還存在很多不足。

另外，當前耕地保護制度的目標主要包含中央政府在國家層面的糧食安全、社會穩(wěn)定等國家制度目標、地方政府在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展及完成上級耕地保護考核任務上的區(qū)域制度目標。由于中央政府與地方政府對耕地保護制度目標的不一致，尤其是在現(xiàn)行分稅體制和政績考核指標約束下，地方政府面臨的保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟的激勵存在沖突，導致國家耕地保護制度在具體實施中存在很多問題。現(xiàn)行的耕地保護制度目標機制缺乏對不同耕地保護制度主體的目標統(tǒng)一機制，地方政府的耕地保護制度目標常常是為了保護而保護，導致耕地保護制度執(zhí)行不力，影響了耕地保護效果。2024/2/11我國耕地保護制度存在的缺陷（2）耕地保護制度的政策手段單一，不適應市場經(jīng)濟快速發(fā)展的需要

耕地保護政策手段是實現(xiàn)耕地保護政策目標的各種措施和方法的總稱，從大的的范圍來看，政策手段主要有經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段等。就我國目前的耕地保護政策來看，政策手段主要為行政手段，通過行政命令的方式將國家耕地保護目標層層下達給各級地方政府。隨著法制社會的建設，法律手段有所運用，但是法律手段的約束作用機制不夠完善，耕地保護有關法律法規(guī)所發(fā)揮的作用大多依附于行政手段而存在。而在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟手段往往是實現(xiàn)政策目標的重要手段，也是成本較小的手段。但是我國目前的耕地保護政策對經(jīng)濟手段的運用較少。近年來在耕地保護工作中有關經(jīng)濟手段已有所發(fā)展，但還遠遠不夠。

市場經(jīng)濟的快速發(fā)展要求資源管理建立與其相適應的法律制度與管理手段。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制基本形成，2024/2/11我國耕地保護制度存在的缺陷投資和利益主體日趨多樣化，不同區(qū)域不同利益主體經(jīng)濟不斷分化，以行政手段為主的耕地保護機制導致新增建設用地成本遠遠低于存量土地的利用成本，現(xiàn)行財稅體制下，土地財政占政府財政收入的比重居高不下，促使地方政府受利益驅使而熱衷于搞外延開發(fā)，造成大量耕地資源被占用。因此，在今后的耕地保護政策中，加大經(jīng)濟手段的力度，通過市場調節(jié)控制耕地占用，采用倒逼機制促進節(jié)約集約用地，運用經(jīng)濟激勵、金融工具