居民自治與社區(qū)建設

居民自治與社區(qū)建設[摘要]:居民自治是新時期社區(qū)建設的必然要求,發(fā)展社區(qū)居民自治可以有力地推進基層政治文明建設。當前我國城市社區(qū)居民自治的發(fā)展普遍存在著居委會角色錯位、參與不足、資源匱乏、法制滯后等瓶頸問題。未來城市社區(qū)居民自治的發(fā)展應該針對這些問題探索新的發(fā)展思路。[關鍵詞]：居民自治社區(qū)建設問題一、居民自治在新時期社區(qū)建設的背景和意義社區(qū)是一定地域空間內居民社會生活和生產經營的共同體,是城市構成與管理的基本單位,是構建社會主義和諧社會的基礎平臺,是黨和政府了解社情民意的最前沿。和諧社會是由成千上萬個文明和諧的社區(qū)所構成。和諧社區(qū)應該是民主法治、管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體;應該是社區(qū)與政府、社區(qū)與企業(yè)、社區(qū)與社會、社區(qū)與生態(tài)、社區(qū)與群眾處于良性互動和協(xié)調發(fā)展的社區(qū)。所謂社區(qū)居民自治,就是社區(qū)居民群眾在社區(qū)黨組織的領導下,以社區(qū)居委會為依托,結合社區(qū)成員代表大會和社區(qū)協(xié)商議事會,實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要形式的居民自治。在和諧社區(qū)建設上,要把擴大社區(qū)民主,完善居民自治,增強基層社會建設和管理的合力作為根本環(huán)節(jié)。在中國大陸,社區(qū)建設的概念是民政部于1991年5月首次提出來的。改革開放以來,民政部在城市廣泛開展社區(qū)服務,但它又難以包含政府希望的城市基層社區(qū)組織所要承擔的職能,于是民政部提出了社區(qū)建設的概念,并力圖以此去開拓民政工作。隨著我國城市改革的進一步深入,城市的社會問題及服務、管理體制中的問題日益暴露出來。在這種情況下,社區(qū)建設作為民政部門的一項工作被納入議事日程[1]。江澤民同志在黨的十六大報告中指出,我國全面建設小康社會的奮斗目標之一是進一步完善社會主義民主建設,而“擴大基層民主,是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作”。擴大基層民主的一條重要途徑就是要“完善城市居民自治,建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。城市居民自治是在社區(qū)建設改革實驗中出現(xiàn)的一種社會整合導向。它不同于社區(qū)建設中的強化基層政府功能“行政導向”,而是強化基層社區(qū)的功能,主要通過政府下放權力,建立社區(qū)自治組織,并通過這一組織動員社會參與進行社會整合,并形成“社區(qū)制”社會。從理論上看,所謂“自治”,是指“民族、團體、地區(qū)、基層組織等除了受所隸轄的國家、政府或上級單位的領導或指導外,對自己所轄區(qū)域的事務行使一定的權力”。具體到“居民自治”中,自治性是指居民委員會在黨和政府的領導下,在國家法律規(guī)定的范圍內擁有一定的自主權和自決權[2]。發(fā)展社區(qū)居民自治是由我國當前的國情決定的,對于推進我國城市社區(qū)建設具有十分重大的意義:首先,社區(qū)居民自治是適應我國的經濟發(fā)展狀況的選擇。行政導向型社區(qū)建設的前提是政府具有強有力的財力作為依托,能夠通過強縷的利益聯(lián)系。當前,大部分居民委員會的干部是政府通過招聘方式選派的,而且居民委員會在財政上直接依靠政府的提供,所以政府各部門很自然地把城市居民委員會看作是屬下的行政性單位,很輕易地把自己承擔的職能延伸進社區(qū)居民委員會,要求社區(qū)居民委員會幫助政府承擔各種各樣的工作[5]。由于在財政以及人事上對政府的依附,居民委員會不得不屈從于政府部門,被迫承擔起了各種過多的事務性工作,導致其行政職能嚴重泛化,成為“全能型組織”,影響了社區(qū)居民委員會的自治地位和應有功能的發(fā)揮。2.居民參與不足從理論上說,社區(qū)居民自治意味著社區(qū)居民對于社區(qū)責任的分擔和成果的共享,它使每個居民都有機會為謀取社區(qū)共同利益而施展和貢獻自己的才能。因此社會居民的參與情況是社區(qū)居民自治程度高低的重要參照標準。然而,從實踐上看,當前我國社區(qū)居民的參與情況卻不容樂觀。首先,居民志愿精神缺乏。在很多居民心目中,社區(qū)居民委員會并不被看作是居民實現(xiàn)民主權利的基本組織,他們沒有意識到自己對本社區(qū)居民自治負有不可推卸的責任和義務,甚至錯誤地將社區(qū)建設看成是純粹的政府行為,是政府投資建設,自己可以坐享其成。上海社科院社會調查中心2009年6月的一次大型調查結果顯示,只有25%的居民表示“樂于參與”或“愿意經常參與”社區(qū)內的各種事務和活動[6]。而將這種意愿付諸行動的居民數(shù)目可能還要再打折扣。其次,居民參與率不高且分布不均勻。根據(jù)浙江大學2002年一項針對四個地區(qū)實地調查,有50%左右的社區(qū)居民一年來沒有參與所在社區(qū)的任何事務,有近24%的社區(qū)居民一年來偶爾參與所在社區(qū)建設事務,只有近26%的社區(qū)居民經常參與所在社區(qū)事務。而且在參與社區(qū)事務的居民中有42%左右是在街道、居委會的硬性要求或單位的組織下才形成行為,自主、自愿的參與率更低。從參與的年齡層次上看,離退休老年人占了大約74%,中小學生占了近16%,而在職的中青年僅占10%左右。由此可見參與分布的不均勻。居民參與意識缺乏,參與率低一方面是因為受到傳統(tǒng)觀念的束縛,大部分居民民主意識薄弱,他們在社區(qū)管理方面仍然習慣于惟政府馬首是瞻,對政府的安排有強烈的認同心理,遠未真正領會社區(qū)居民自治的實質內涵;另一方面是因為我國城市社區(qū)居民普遍富裕程度還不高,仍存在一個絕對數(shù)量龐大的貧困者階層,需要把主要精力投入到解決生計的勞動中去,經濟因素的限制直接導致了居民參與率的低下。3.社區(qū)資源供給匱乏社區(qū)資源包括物力資源與人力資源,這是社區(qū)居民自治的兩個重要物質保障。從物力資源看,當前社區(qū)建設尚未正式列入政府的社會經濟發(fā)展規(guī)劃,預算中沒有用于社區(qū)建設的專項資金,政府投入缺乏計劃性和經常性。除了北京、上海、廣州、深圳等經濟發(fā)達的城市外,全國大多數(shù)大中城市的財政部門每年給每個居委會的撥款僅800-1200元左右(居委會主任工資包括在內)。再加上籌資渠道相對狹窄,社區(qū)過于依賴政府投入和街道經濟,忽視了社區(qū)志愿者財力資源的開發(fā),沒有摸索出一套自籌資金的有效方法。更沒有養(yǎng)老保險,這一切都影響了社區(qū)建設的開展和居委會組織的發(fā)展[7]。物力資源的匱乏對居民自治的發(fā)展產生了連鎖的不良影響,由于缺乏充足的財力資源,長期以來社區(qū)居民自治組織難以吸引和挽留高素質的人才,難以對工作人員的技能培訓做過多的經濟投入,難以激發(fā)社區(qū)人員的工作積極性。目前在街道社區(qū)第一線工作的干部職工,多數(shù)沒有經過社區(qū)工作的專門培訓,許多人還是沿用政府行政管理的手段從事社區(qū)管理。居民委員會層面的工作人員,普遍存在年齡偏大,學歷、能力和工作效率偏低的不足。[8]人力資源開發(fā)利用不充分已經成為制約社區(qū)居民自治健康發(fā)展的一大絆腳石。4.居民自治的法制建設滯后市場經濟是一種法制經濟,法律制度是各種制度中最強硬的一種,它是社會發(fā)展過程中不可或缺的一種資源,明確的法律法規(guī)有利于減少磨擦和沖突,降低交易成本,減少改革的代價,城市社區(qū)居民自治的加強與完善同樣離不開法律法規(guī)的規(guī)范。在當前我國的社區(qū)居民自治實踐中還存在著比較嚴重的法制建設不配套的問題。這一方面表現(xiàn)為無法可依。在我國,《城市居民委員會組織法》是居民自治所依據(jù)的唯一法律,但是該法從1989年修改頒布后至今已經經歷了十多個年頭。在這十幾年里我國的政治、經濟、社會生活領域都發(fā)生了翻天覆地的變化,該法的許多內容已經難以適應形勢的變化。例如居委會規(guī)模、居委會與轄區(qū)單位的關系、居委會的職責與工作任務等方面的規(guī)定已經和現(xiàn)實產生了較大的差距。此外,有許多應該界定的內容至今沒有明確界定,最基本的如自治的法律地位、自治章程或規(guī)定的效力、產生程序,以及自治組織的權限、工作程序等。因此進一步完善城市社區(qū)居民自治的法律法規(guī)顯得迫在眉睫。法制建設滯后另一方面表現(xiàn)為有法不依。比方說政府部門在處理與社區(qū)居民委員會關系上往往依然以管理或政策代替法律,即使是試圖推動城市社區(qū)居民自治發(fā)展的行為,也往往缺乏法律依據(jù),而是直接出自主觀設計,很少聽取社區(qū)居民的意見。例如有的居民區(qū)為了協(xié)調與物業(yè)管理的關系,將物業(yè)公司的代表納入社區(qū)居民委員會,擔任副主任,這明顯違反了居民委員會組織法規(guī)定的企事業(yè)單位不得參加居民委員會的原則。再比如許多居民自治組織往往不是以法律手段來維護自身的權利,而是依靠一些在社區(qū)內有一定威望的社區(qū)精英來維持,很多問題都是靠人際關系來協(xié)調,這只能維護社區(qū)的暫時穩(wěn)定,卻在實際上背離了居民自治的要求[9]。5.社區(qū)居民自治意識差，民主自治程度相對較低受長期以來的單位管干部職工、居委會管閑散居民的思想束縛，現(xiàn)在“單位人”還未完全轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社區(qū)居民思想觀念轉變也不到位，社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感較弱，政治參與熱情不高，主動性不強，導致社區(qū)建設整體合力不夠，整個社區(qū)建設處于低迷狀態(tài)。三、社區(qū)居民自治的未來發(fā)展思路21世紀將是一個人的全面發(fā)展、全面參與發(fā)展的時代。社區(qū)參與的目標取向是社區(qū)發(fā)展和人的發(fā)展,社區(qū)居民將通過廣泛參與,促進社區(qū)的積極變革和演進,推動社區(qū)建設與社會的全面進步。社區(qū)居民自治的發(fā)展直接關系到我國城市管理體制的改革進程,也關系到我國基層文明的全面推進。針對目前存在的發(fā)展瓶頸,我們認為社區(qū)居民自治的未來發(fā)展應該在以下幾個方面加以完善。1.政府與居民委員會關系的重構在我國,社區(qū)建設是在全能政府“失效”與“單位制”解體的背景下發(fā)生的,社區(qū)建設體制變遷的過程是在政府主導下有目的有意識地進行的,具有“規(guī)劃性變遷”的特點。政府在城市居民自治中的主導作用表現(xiàn)為:培育社區(qū)、強化社區(qū)服務、鼓勵社區(qū)參與、重建社區(qū)組織與加強社區(qū)規(guī)劃等[10]。當然,在培育和引導自治的過程中,政府本身必須進行必要的“重塑”,以適應社區(qū)建設的需要,為居民自治提供一個廣闊的空間?？偟目磥?政府一方面要下放權力,重新配置城市管理的公共權力,逐漸減弱對社會的直接控制和干預,并適當?shù)貜纳鐣型顺?努力培育社區(qū)居民自治的土壤。另一方面要轉變職能,將政府的工作重心下移,改變“全能政府”對資源分配的絕對控制,逐漸弱化以往對社會事務的全面包攬。政府“條”上的職能要一統(tǒng)到底,從而使本應由職能部門承擔的工作由職能部門自身完成,不要轉嫁給居民委員會。此外,還要重視社會中介組織的培育和發(fā)展,使社區(qū)中的一些公益性事務轉由專門的中介組織或公益性服務組織來承擔。讓居民委員會卸下不必要的“重負”,淡化其行政色彩,切實發(fā)揮好自治的功能。2.社區(qū)自治參與的制度創(chuàng)新社區(qū)的演進與變革能否在一個積極健康的軌道上運行,關鍵在于社區(qū)居民能否廣泛參與自治,因此社區(qū)自治參與的制度創(chuàng)新是至關重要的。就目前來看,首先要大力倡導志愿精神,培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識。只有居民以志愿精神和志愿性參與社區(qū)建設的習慣,才能徹底走出計劃體制下居民被動參與的窠臼,改變社區(qū)自治參與不足的現(xiàn)狀。政府必須扮演好社區(qū)自治參與的“導演”角色,加強宣傳教育,從引導社區(qū)居民參與與其切身利益相關的事務開始做起,不斷提高居民自治參與的意識、能力與經驗,逐漸將居民自治參與推向縱深發(fā)展。其次要從我國的國情出發(fā),強化共產黨員的參與和黨的動員作用?？少Y借鑒的做法有動員黨員并由此帶動群眾參與社區(qū)選舉和民主管理;組織各城市中的離退休人員、下崗職工、暫住人口和其它人員中的黨員,參加居民委員會黨支部組織的活動,學習黨的方針、政策,開展黨內活動、結對幫扶活動,充分發(fā)揮黨員在社區(qū)建設中的先鋒模范作用。最后要通過制度創(chuàng)新,保證市民參與社區(qū)共建的可持續(xù)發(fā)展。應該從法律上明確社區(qū)成員參與社區(qū)活動的地位,規(guī)定每個社區(qū)成員應從事志愿服務的時間與內容,并規(guī)定一定時限及次數(shù)的社區(qū)服務志愿者可以優(yōu)先升學、就業(yè)等鼓勵性政策,以進一步推動社區(qū)服務志愿者活動持久地開展下去。還應該進一步完善基層民主制度,改革街道、居委會的居民參與決策機制,探索街區(qū)政務公開、民主管理以及居委會規(guī)范管理的新形式[11]。3.社區(qū)居民自治的資源開發(fā)在我國,居民委員會作為城市居民自治組織基本上是依靠國家的財政支持才能得以生存和發(fā)展的,但是由于形勢的變化,當前資金匱乏已經成為困擾社區(qū)自治的一大難題。因此,在新世紀我國逐步完成城市化的進程中,考慮到居委會組織特殊的地位和作用,當前政府有必要有計劃逐步地把改善居委會的工作條件,提高居委會成員的工資待遇問題納入國家財政計劃,增加財政撥款,并逐步地使居委會主要成員成為民選的職業(yè)社會活動家,以免除他們的后顧之憂。這樣才能吸引更多的人才積極地投身于社區(qū)建設中來。此外,還要努力拓寬社區(qū)建設的資金來源渠道[12]。在這方面,國外的做法為我們提供了寶貴的經驗。在西方國家,社區(qū)服務工作基本實現(xiàn)了社會化、實體化和規(guī)范化,對于社區(qū)志愿者資源開發(fā)尤其注重志愿者的勞力、智力和財務(如物質捐贈)開發(fā)等,對于企業(yè)、社團的捐贈資源開發(fā)也形成了制度化的運行機制。因此,我們也可以適應市場經營性的要求,在政府提供政策保障和少量初始資金的前提下,大力發(fā)展社區(qū)經濟和稅源經濟,加快社區(qū)服務的產業(yè)化進程。大力提倡和開展共助和公共事業(yè)募捐活動,建立各種社會捐助專項基金,培育非營利部門樹立起市場運作的機制。同時還要允許部分領域、部分項目進入經營運作范圍,使福利保障、社區(qū)服務與市場供給結合起來,促進社區(qū)建設的多元化投入機制的形成。例如在有些地區(qū)大力發(fā)展彩票等公益性博彩事業(yè),以“微笑納稅”的方式籌集社區(qū)建設資金,有效地解決了資金不足的發(fā)展瓶頸。4.相關法律制度的進一步規(guī)范社區(qū)居民自治的正常運轉首先在于工作有序,按章辦事,法治是社區(qū)民主建設的內在要求,也是實現(xiàn)社區(qū)居民自治的根本保障。應根據(jù)現(xiàn)階段社區(qū)居民自治的實際情況,逐步健全系統(tǒng)的、配套的法律法規(guī)體系,使社區(qū)居民自治步入法制化軌道,從根本上改變當前無法可依和有法不依的局面。我認為，首先,要制定《居民群眾自治法》,作為群眾自治的基本法,通過居民自治章程把居民民主管理制度固定下來。其次,應盡快修改《城市居民委員會組織法》,填補舊法中的缺漏,例如應當增加關于設立全國統(tǒng)一居民委員會選舉日等方面的規(guī)定,提高人們對居委會選舉的重視程度,以適應當前形勢的需要。再次,要填補社區(qū)居民自治的法律空白地帶,制定《社區(qū)成員代表大會制度》、《社區(qū)區(qū)務公開制度》、《社區(qū)服務法》、《社區(qū)保障法》,以及對行政部門的監(jiān)督制度等,以此來保證社區(qū)自治,推進基層民主政治建設[13]。最后,廣大基層干部要注意掌握法律知識,依法開展工作,按法律程序辦事,用制度管人管事,注意講究工作方法,堅決克服官僚主義、形式主義,避免挫傷社區(qū)居民自治的積極性。四、一些國家和地區(qū)推進城市社區(qū)建設,值得我國借鑒1.美國的城市社區(qū)建設在美國社會舞臺上,主要有三大角色,即政府、營利部門(企業(yè)公司)和非營利部門。其中非營利部門又稱為非政府組織或者社會中介組織。營利部門主要致力于經濟的發(fā)展,非政府組織主要致力于社會服務和管理,政府則在這兩者之間,站在更高層次上通過政策調節(jié)、制定法律和財政扶持來實施宏觀調控和宏觀管理。非政府組織在美國社區(qū)建設和發(fā)展中有著舉足輕重的作用。這種組織是一種群眾性的自治組織,與政府沒有隸屬關系,其領導人的產生也是民主選舉的結果,它的基本宗旨就是滿足社區(qū)居民的需要。在美國的社區(qū)中,政府管理處于一種相對超脫的狀態(tài),它主要制定社區(qū)發(fā)展的政策和運作法規(guī),采取財政支持的舉措,并對非政府組織進行管理和考核。大量的、具體的社會服務內容和項目的開展都由非政府組織承擔和組織實施。實行這種“小政府,大社會”的管理模式,既能克服政府直接去操辦社區(qū)服務具體事務中的官僚弊端、低效率和服務不到位,又能通過政策的調控和獎勵來增強非政府組織的責任感和使命感。同時,由于非政府組織既是居民生活區(qū)的代理者,又是政府管理社區(qū)的合作者,因此,它可以起到政府和居民之間的橋梁作用;又因為非政府組織受到居民與政府的制約,所以它的工作一般總是兢兢業(yè)業(yè)的。美國城市社區(qū)建設所需的資金是龐大的,其中70%左右是政府財政投入,30%左右是通過服務和社區(qū)捐贈所得。社區(qū)自治組織的建立及其功能的適當履行,再加上充足的資金保障,使得美國城市社區(qū)建設得以蓬勃發(fā)展,為社區(qū)持續(xù)穩(wěn)定起到了十分積極的作用。2.新加坡的城市社區(qū)建設新加坡的社區(qū)建設強調“以人為本”,突出“家庭”和“鄰里”,具有濃厚的東方色彩。在每個居住密集區(qū)設點建立“鄰里中心”這種基層社區(qū)組織,每個鄰里中心都集各種文化、娛樂、商業(yè)網點和便民服務于一體,為社區(qū)居民提供日常生活中想得到的所有服務。“鄰里中心”的一個重要特征是把社區(qū)服務和商業(yè)功能集于一身,吸引眾多企業(yè)按市場原則進行投資和運用,拓寬了城市社區(qū)建設的資金來源渠道,帶來了城市現(xiàn)代化的變革。3.澳門地區(qū)的城市社區(qū)建設澳門也有類似我國內地城鎮(zhèn)的“居委會”———“街坊會”,他是一個致力于民間服務的社會團體,和內地居委會受街道辦事處的“領導”不同,“街坊會”沒有什么上級領導單位,純粹是一個自發(fā)民間組織。早在20世紀五六十年代,澳門一些熱心“街坊”便自發(fā)成立“街坊會”,為居民排憂解難、救災濟貧,并在此基礎上逐步開展了醫(yī)療、保健等社會福利工作及體育、康樂活動。隨著時間的推移,“街坊會”的網絡越來越大,直至覆蓋了全澳地區(qū)?！敖址粫笔种匾暣龠M居民與政府的溝通和聯(lián)系,經常與政府有關部門就社會政策、社會服務設施以及許多關系居民切身利益的問題交換看法,提出積極建議,并長期與政府合作開展社會福利服務和救災賑災工作,積極推動居民參與社會事務和公益事業(yè),其資金來源大多靠社會捐贈及政府財政支持。上述城市社區(qū)建設都是較為成功的。其原因在于他們能從各自的國情、區(qū)情出發(fā),正確處理社區(qū)、政府、市場之間的關系。他們都有基層群眾性自治組織。社區(qū)組織應履行的功能亦較為明確。同時由于各自情況不同