淺談我國食品安全法律體系的不足和完善

淺談我國食品安全法律體系的不足和完善摘要

食品安全是一個遍及全球性的公共衛(wèi)生問題。它不僅關(guān)系到人類的健康生存，還嚴重影響經(jīng)濟社會的穩(wěn)步快速發(fā)展。不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，食品安全問題都是備受社會各界關(guān)注的焦點。當前中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，食品領(lǐng)域不斷拓寬，但是食品監(jiān)管的能力還相對薄弱。由于食品安全法律體系的不健全和不嚴密，許多食品問題和食品法律、法律與標準之間的矛盾無法調(diào)和和平衡，食品安全問題仍在不間斷發(fā)生。建立的完善以《食品安全法》為核心的食品法律體系，以法律調(diào)整的手段達到食品相對安全已是當務(wù)之急。

一、我國食品安全法律體系現(xiàn)狀

食品安全法律體系是由食品生產(chǎn)、流通的安全質(zhì)量標準、安全質(zhì)量檢測標準及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機體系，是保證食品衛(wèi)生質(zhì)量和保護人民身體健康的安全屏障。

1995年10月30日，八屆全國人大常委會第16次會議審議正式通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，這部《食品衛(wèi)生法》相對以上的法律法規(guī)，技術(shù)性強，表現(xiàn)出直接授予強制性較強的行政權(quán)，明確了各級政府衛(wèi)生行政機關(guān)是食品衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體，強化了行政機關(guān)的執(zhí)法責(zé)任。這部法律在當時實施后，一是對食品衛(wèi)生準入實施較為全面的安全監(jiān)控。規(guī)定凡是在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的，都必須遵守《食品衛(wèi)生法》，包括外國獨資企業(yè)、中外合資企業(yè)和國內(nèi)所有從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個人。明確了調(diào)整（監(jiān)控）對象和食品的基本衛(wèi)生要求，從源頭上把好食品衛(wèi)生安全質(zhì)量關(guān)就有了根本的依據(jù)和可靠的保證；二是食品安全效應(yīng)實施全過程監(jiān)督制度。規(guī)定食品衛(wèi)生監(jiān)督是政府依法對食品安全衛(wèi)生實行的一種行政監(jiān)督，具有權(quán)威性的強制性。食品衛(wèi)生監(jiān)督制度主要包括經(jīng)常性食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，預(yù)防性食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，食品衛(wèi)生監(jiān)督量化管理制度，食品衛(wèi)生許可制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營的采購、經(jīng)營索證制度，進出口食品審驗制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營人員健康檢查制度，食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定制度，食品廣告管理制度，食品衛(wèi)生監(jiān)督員制度等，以上監(jiān)督制度形成了比較健全和規(guī)范的食品衛(wèi)生行政監(jiān)督體系，為食品安全提供了有力的保障。

這樣，我國就基本形成了由《食品衛(wèi)生法》、食品衛(wèi)生法規(guī)和規(guī)章、食品衛(wèi)生標準和技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范以及與食品衛(wèi)生有關(guān)的其它法律規(guī)范所組成的食品衛(wèi)生法律體系。

二、我國食品安全法律體系中存在的主要問題

1995年《食品衛(wèi)生法》有效實施后，我國食品安全形勢趨于好轉(zhuǎn)，一度維護了廣大消費者的合法權(quán)益，保護了人民群眾的健康和生命安全。但是隨著食品工業(yè)快速發(fā)展，食品領(lǐng)域不斷擴展，食品安全事件又開始頻發(fā)，食品安全形勢越來越趨嚴峻，食品安全監(jiān)管能力受到前所未有的挑戰(zhàn)，食品安全法律體系和標準體系諸多弊端和問題凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）食品安全法律法規(guī)調(diào)整范圍狹窄，協(xié)調(diào)性差食品安全管理應(yīng)該是一個"從農(nóng)田到餐桌"的全過程監(jiān)管。包括食品（食物）的種植養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等的監(jiān)管。但是，在我國因分段立法，到目前為止，還沒有形成一部覆蓋"從農(nóng)田到餐桌"整個食品鏈的食品安全基本法。現(xiàn)行法律法規(guī)主要側(cè)重于食品生產(chǎn)、制造環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督和管理，如《食品衛(wèi)生法》調(diào)整的范圍僅限于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的，和一切食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具、設(shè)備，食品的生產(chǎn)經(jīng)營場所、設(shè)施和有關(guān)環(huán)境。對食品的來源、源頭及食品的流通環(huán)節(jié)未進行系統(tǒng)性規(guī)范，調(diào)整范圍過于狹窄，內(nèi)容單薄且協(xié)調(diào)性差，難免從源頭上就出現(xiàn)漏洞，產(chǎn)生連鎖性的食品安全問題。而且由于我國食品安全的新法和老法，地方法與國家法之間存在著微妙的差異，有時經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致大多數(shù)不法分子冒著有利可圖的風(fēng)險，在食品安全法律體系中有"機"可乘。

（二）《食品衛(wèi)生法》滯后于時代發(fā)展進程和臨時調(diào)整法規(guī)

我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)的制定大部分集中在二十世紀八十年代到九十年代中期，由于出臺早，受立法宜粗不宜細思想的影響，造成可操作性差，如有些法律法規(guī)條文或因過于籠統(tǒng)難以執(zhí)行，或因標準欠缺難以執(zhí)行。95年實施以來，雖然取得了監(jiān)控和監(jiān)管效果，但仍存在相關(guān)條款注釋不明且滯后修改的新內(nèi)容，導(dǎo)致了食品監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中出現(xiàn)無法可依的情況。例如，關(guān)于保健食品這方面，我國雖依據(jù)《食品衛(wèi)生法》從1996年開始對保健食品實行審批制度，但是尚無一部完整的保健食品審批法規(guī)；如2004年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門分別負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。但是《食品衛(wèi)生法》卻沒有作相應(yīng)的修訂。除此，我國的《食品衛(wèi)生法》還存在重要制度欠缺，導(dǎo)致體系出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性漏洞，如無食品安全風(fēng)險評價制度、食品溯源、召回制度及食品安全重大事故歸責(zé)原則等等。隨著時代的進步，社會的發(fā)展，食品生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域的拓寬，九十年代修訂的《食品衛(wèi)生法》沒有考慮到和想到的空白越來越多，許多條款和罰責(zé)都已不適應(yīng)現(xiàn)狀。

（三）食品安全標準法規(guī)體系不健全，交叉、矛盾、缺失和不規(guī)范等問題凸顯

我國食品安全標準法規(guī)體系還不完善，突出主要表現(xiàn)在：一是食品衛(wèi)生安全標準數(shù)量嚴重不足，且低于國際標準。二是食品衛(wèi)生安全標準相互矛盾。食品衛(wèi)生安全標準通常由各有關(guān)部門自行制定，由于缺乏有效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，造成一些標準相互矛盾。三是食品衛(wèi)生

為適應(yīng)市場經(jīng)濟主體公平競爭，一些舊的食品法律法規(guī)都應(yīng)加以完善，特別是我國的《食品衛(wèi)生法》已經(jīng)不能適應(yīng)行政執(zhí)法體系改革的需要，現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》也不足以約束各種食品違法行為，并遠遠滯后于時代發(fā)展進程。應(yīng)該修訂更高層面有很強約束力的《食品衛(wèi)生法》，讓違規(guī)的成本提高，讓違規(guī)的代價增大。把《食品衛(wèi)生法》修改上升至《食品安全法》，加大處罰力度，加強責(zé)任追究，在處罰額度、定性問題等方面都作出明確而較強操作性的修改，以摒棄現(xiàn)行部分食品法律中責(zé)罰不明，執(zhí)行不徹底的弊端。

（三）完善食品安全標準法規(guī)體系，增強執(zhí)法效力

應(yīng)完善以外的相關(guān)法律法規(guī)，加快食品安全法律體系建設(shè)。包括完善重大食品安全事件應(yīng)急體系，食品安全標準體系，食品檢驗檢測體系等，并建立健全食品安全相關(guān)基本制度。目前，我國食品相關(guān)標準由國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準4個等級構(gòu)成。但由于他們之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，食品衛(wèi)生和安全標準普遍存在著交叉、重復(fù)和空白的問題。這不僅給不法分子生產(chǎn)加工劣質(zhì)食品以可乘之機，也給市場監(jiān)管工作帶來極大的困難。這就需要政府有關(guān)部門借鑒國外發(fā)達國家在這方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，分析國際食品安全質(zhì)量標準體系，加緊研究和制定適合我國的食品安全質(zhì)量標準體系，包括食品本身的標準，加工操作規(guī)程等各項標準，以及標準體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立科學(xué)、統(tǒng)一、易于實際操作的食品安全質(zhì)量標準體系。通過立法程序來完善上述有關(guān)法律體系，從而消除標準之間的交叉、重復(fù)、矛盾、缺失和不規(guī)范，改變標準實施狀況不理想，監(jiān)測體系不完整和公正性難以保證的現(xiàn)狀。

（四）理順食品安全監(jiān)管體制，明確監(jiān)管職責(zé)，解決多頭執(zhí)法

建立和健全完善、科學(xué)、有效、集中統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系。實現(xiàn)部門分工協(xié)作、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、各負其責(zé)，承擔責(zé)任，使食品衛(wèi)生法律執(zhí)行效力的真正獲取。建議在政府食品安全委員會建立高效運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，進一步整合監(jiān)管資源、明確監(jiān)管職責(zé)、加大食品綜合監(jiān)管力度，推進綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法，使各部門既各負其責(zé)又加強協(xié)作，解決各自為政，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題。實行垂直管理體制，采取食品安全強制認證、行政許可、監(jiān)督檢查、監(jiān)督抽驗、行政處罰等措施規(guī)范食品市場，行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督三管齊下，徹底解決目前多個部門分散行使食品安全監(jiān)管職責(zé)時出現(xiàn)的各種漏洞和不足的問題。使食品安全監(jiān)管工作更加高效，確保食品真正安全。

（五）加快制定新的《食品安全法》，完善食品法律責(zé)任體系

當前，我國現(xiàn)行食品安全法律體系不夠完整，食品安全法律的一些重要制度內(nèi)容存在缺陷，食品安全責(zé)任體系內(nèi)容不全。應(yīng)加快出臺《食品安全法》，對食品安全的方針、原則、政策、措施及監(jiān)管體制、主體、法律責(zé)任等從法律上予以規(guī)定。在法律責(zé)任上，應(yīng)加大處罰力度，增設(shè)連帶責(zé)任，規(guī)定懲罰性賠償制度，同時健全食品安全預(yù)警監(jiān)控制度、獎勵舉報制度和食品安全教育體系。制定食品安全法將為建立科學(xué)有力的食品安全責(zé)任體系、統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管體制、統(tǒng)一完善的食品安全標準體系、與國際接軌的高標準國家食品安全檢測監(jiān)測體系提供法律保障。

（六）要立足國情，與國際標準接軌，創(chuàng)建中國特色的食品安全監(jiān)管體系

面對加入WTO，我國的食品行業(yè)面臨著在質(zhì)量管理和安全衛(wèi)生控制方面與國際慣例和進口國法規(guī)要求接軌的迫切形勢，推行HACCP控制、加強食品安全衛(wèi)生體系的管理已成了食品企業(yè)尤其是出口食品企業(yè)迎接WTO挑戰(zhàn)、打破進口國技術(shù)壁壘、實現(xiàn)食品安全控制技術(shù)進步的當務(wù)之急。對此，我們應(yīng)該立足中國國情，與國際標準接軌相結(jié)合，用國際標準統(tǒng)引國內(nèi)立法的思想。歐盟和美國的經(jīng)驗表明：食品安全標準和食品安全法規(guī)范，必須符合國際標準，并在可能與必要的情況下，高于國際標準。目前，國際食品標準主要有ISO和CAC。ISO的食品標準較少，集中表現(xiàn)為ISOTC34，CAC食品法典內(nèi)容廣泛，以統(tǒng)一的形式提出并匯集了國際上已采行的全部食品標準8000種左右。WTO/SPS協(xié)議」明確要求各國在制定國內(nèi)措施時應(yīng)以國際標準為依據(jù)。所以，我們必須確立國際標準優(yōu)位的思想。只有如此，食品安全法才會成為食品進出口貿(mào)易與管制的法律基礎(chǔ)，為中國小康社會的建設(shè)提供食品安全的法制保障。當然，對于中國所特有的沒有國際標準的食品，則要根據(jù)實際情況進行。參考文獻1張虎成,俞穆清,徐寧;我國安全食品戰(zhàn)略體系及其存在問題的對策研究[J];吉林農(nóng)業(yè)大報;2002年04期2余浩然,周德翼;食品安全中政府·生產(chǎn)商和零售商的博弈分析[J];安徽農(nóng)業(yè)科學(xué);2005年