淺談我國公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)

淺談我國公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)摘要我國現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度基本排除了司法救濟(jì)，這種做法既不利于保障公務(wù)員的基本權(quán)利，也不符合司法最終救濟(jì)原則。針對這一問題，本文首先介紹了我國現(xiàn)行的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度及產(chǎn)生的原因，其次分析公務(wù)員權(quán)利保障引入司法救濟(jì)的必要性和可能性，最后提出了構(gòu)建具有中國特色的公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)制度。關(guān)鍵詞:公務(wù)員；權(quán)利；內(nèi)部行政行為；司法救濟(jì)一、我國現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的現(xiàn)狀公務(wù)員因其職務(wù)而以特定身份承擔(dān)政府職能并履行各種義務(wù),應(yīng)當(dāng)有基本的身份和職務(wù)保障,享有其基本權(quán)利,以確保有效執(zhí)行公務(wù)。要使其基本權(quán)利獲得有效的實(shí)現(xiàn),離不開完善、有效的權(quán)利救濟(jì)制度。在我國，公務(wù)員的救濟(jì)制度主要是申訴控告制度，具體體現(xiàn)在《公務(wù)員法》第十五章，此外，《公務(wù)員法》十六章第100條對聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)發(fā)生的爭議解決方法做出了規(guī)定。但我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：......（三）行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”。這里的“等”字意味著不窮盡列舉，從《行政訴訟法》的立法精神來看，這里排除的應(yīng)該是所有行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人事管理行為，包括工資的升降、福利待遇、住房分配等。為了正確理解上述規(guī)定，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第4條指出，行政訴訟法第十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定的“對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。根據(jù)上述實(shí)證法的規(guī)定，除了聘任制公務(wù)員依據(jù)聘任合同享有部分司法救濟(jì)權(quán)利外，行政機(jī)關(guān)對其他公務(wù)員所做的內(nèi)部管理行為是被排除在行政訴訟范圍之外，公務(wù)員的權(quán)利得不到司法救濟(jì)。而當(dāng)初之所以排除公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)，筆者認(rèn)為既有理論上的原因，也有基于實(shí)踐的考量。理論上受源于德國的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。這一理論的主要內(nèi)容是從立法與行政對立與抗?fàn)幍脑搭^出發(fā),肯定了公務(wù)員與其所服務(wù)的主體(君主亦或國家)之間的關(guān)系屬于國家內(nèi)部關(guān)系,是行政保留的范疇而排除立法干預(yù),從而以行政的命令、服從關(guān)系排除了法律的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。林雅：《行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年，第74期。雖然在我國的行政法學(xué)理論中,并沒有明確提出特別權(quán)力關(guān)系理論,但所用“內(nèi)部行政行為”明顯有特別權(quán)力關(guān)系理論之烙印。所謂內(nèi)部行政行為是指行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對內(nèi)部相對人而實(shí)施的行政行為。之前理論界認(rèn)為這種內(nèi)部行政行為涉及行政政策、行政內(nèi)部紀(jì)律和內(nèi)部制度問題，不便于法院處理，行政機(jī)關(guān)自行處理這類爭議有利于保證行政管理的效率。此外，內(nèi)部人事管理行為對政府機(jī)關(guān)外部的公民、法人或其組織不存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于機(jī)關(guān)自身建設(shè)問題。人民法院不宜對行政機(jī)關(guān)的組織建設(shè)事務(wù)通過審判程序加以干預(yù)。林雅：《行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年，第74期。實(shí)踐中的原因在于當(dāng)時(shí)我國的行政訴訟剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)不足，行政訴訟解決行政糾紛的重點(diǎn)應(yīng)放在屬于外部行政法律關(guān)系的爭議上。此外，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、任免數(shù)量多，涉及面廣而且我國有關(guān)公務(wù)員管理的一系列制度目前還不健全，法院審查有一定困難。二、我國建立公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)制度的必要性（一）現(xiàn)行的申訴控告制度不能對公務(wù)員的權(quán)利進(jìn)行有效救濟(jì)當(dāng)公務(wù)員的職務(wù)保障權(quán)受到侵害時(shí),包括原行政機(jī)關(guān)或上一級行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核或受理申訴、控告在內(nèi)的行政救濟(jì),雖不失為對其所受侵害進(jìn)行救濟(jì)的途徑和手段,但畢竟存在著自身所難以克服的內(nèi)在局限性:首先，原行政機(jī)關(guān)正是做出對公務(wù)員不利處分決定的行為者,由其對權(quán)益受損的公務(wù)員實(shí)施救濟(jì),這樣難以擺脫“自己做自己法官”的困境,公正性難以得到保障。其次，上級行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)客觀上與原行政機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系,更何況人情、金錢等關(guān)系滲入,會形成一種無形的干擾力量。再次，行政救濟(jì)由于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，其運(yùn)作離不開行政首長或其他集團(tuán)強(qiáng)有力的影響,容易使公務(wù)員的申訴控告流于形式,嚴(yán)重影響救濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。最后，現(xiàn)有的行政救濟(jì)手段,透明度、公開性不夠,而且很難做到對所訴行政行為的徹底審查,救濟(jì)力度有限。（二）司法救濟(jì)具有有效保障公務(wù)員權(quán)利的優(yōu)越性司法救濟(jì)相對于行政救濟(jì)具有如下優(yōu)越性：1、司法機(jī)關(guān)以其地位的獨(dú)立和超然,有利于避免裁決者的個(gè)人偏見和排除法外因素的干擾,從而做出公正的判決;2、司法機(jī)關(guān)能提供比行政機(jī)關(guān)更為公開透明也更合理的裁決程序,增加公務(wù)員對裁決公正性的信任程度;3、司法具有一系列嚴(yán)謹(jǐn)、合理、專門化的運(yùn)作過程和設(shè)計(jì),并且以國家強(qiáng)制力保證其判決的效力和權(quán)威,可以為權(quán)利救濟(jì)提供堅(jiān)實(shí)的制度保證;4、司法救濟(jì)直接表現(xiàn)為權(quán)力對權(quán)力的制衡,使其成為監(jiān)督行政權(quán)的非法專橫的首選。此外，正如政治家韋伯斯特所言:“人類社會最好的結(jié)局就是司法審判?！盵美]龐德：《普通法的精神》，唐前宏譯，法律出版社2000.年版，第76頁。[美]龐德：《普通法的精神》，唐前宏譯，法律出版社2000.年版，第76頁。（三）國外已將不少所謂”內(nèi)部行政行為”納入到司法審查范圍內(nèi)正如前文所說，我國理論界受“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，認(rèn)為內(nèi)部行政行為不可訴。其實(shí)內(nèi)部行政行為并非嚴(yán)格意義上的法律概念，而是一個(gè)學(xué)理概念。既然是學(xué)理概念，其內(nèi)涵和外延就很難明確和統(tǒng)一。在實(shí)踐中，很多情況下，行履行法定職責(zé)等?？傊?“有權(quán)利必有救濟(jì)”，無論從法治發(fā)展進(jìn)程去看,還是從公務(wù)員人事管理趨勢而言,亦或從權(quán)利保障與權(quán)力控制的平衡角度來講,公