多邊規(guī)則安全例外給中國企業(yè)國際化運(yùn)營帶來的啟示、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

面對“國家安全”概念蔓延至非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的“泛國家安全化”國際趨勢，企業(yè)如何認(rèn)識、防范與應(yīng)對“泛國家安全化”對跨國經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)已成為不容忽視的問題。在持續(xù)升溫的地緣政治沖突背景下，各國之間對“國家安全”的界定存在較大差異。與此同時(shí)，世界貿(mào)易組織（“WTO”）多邊貿(mào)易體制下援引安全例外抗辯的貿(mào)易糾紛也頻頻發(fā)生，且涉及多國出臺的貿(mào)易限制措施。WTO作為國際貿(mào)易相關(guān)的核心國際組織，既是貿(mào)易協(xié)定談判與貿(mào)易政策審查平臺，又通過貿(mào)易爭端解決機(jī)制在個(gè)案中進(jìn)一步闡釋條文意義。因此，WTO框架下對于“國家安全”意涵的討論，對于企業(yè)理解和利用新國際經(jīng)貿(mào)視角下的“國家安全”衍生規(guī)則、有效防范和應(yīng)對國際產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局中潛在“國家安全”法律風(fēng)險(xiǎn)，具有不容小覷的重要價(jià)值。一、多邊貿(mào)易協(xié)定中的“安全例外”條款安全例外條款是WTO各成員談判調(diào)和的產(chǎn)物，是國家政治安全利益和貿(mào)易利益權(quán)衡之下的平衡機(jī)制。安全例外條款允許各成員因保障其正當(dāng)安全利益而違背其在多邊貿(mào)易規(guī)則下所承擔(dān)的義務(wù)，因此兼具貿(mào)易屬性和政治屬性。換言之，在滿足安全例外條款規(guī)定的情況下，即使一國政府對他國企業(yè)的經(jīng)貿(mào)行為采取了不符合WTO規(guī)則的貿(mào)易歧視性、限制性措施，該措施也不會被最終認(rèn)定違法。WTO框架下存在三個(gè)主要的貿(mào)易協(xié)定，即《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1994）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）及《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS），分別涵蓋關(guān)于貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及與貿(mào)易相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)則。上述協(xié)定中均規(guī)定了內(nèi)容基本一致的安全例外條款：從上述條款內(nèi)容可知，安全例外的適用總體包括三種情況，其一是信息安全，即允許各成員保護(hù)涉及其根本安全利益的信息；其二是必要行動，即允許各成員采取保護(hù)根本安全利益所必需的特定行動；其三是遵循《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，履行維護(hù)國際和平安全的義務(wù)。就第二項(xiàng)，條文進(jìn)一步明確了允許采取相關(guān)行動的類型，即：（1）與核物質(zhì)相關(guān)的行動；（2）與武器、彈藥及作戰(zhàn)物資的貿(mào)易、運(yùn)輸有關(guān)的行動；（3）在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動。各成員在上述情況下采取的相關(guān)措施不被視為違反WTO多邊貿(mào)易規(guī)則。因此，由于安全例外條款涉及的事項(xiàng)均需滿足嚴(yán)重性要求，涉及安全例外抗辯的貿(mào)易措施對所涉國家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)通常會產(chǎn)生整體性和決定性影響。在條款所列情況中，核物質(zhì)、作戰(zhàn)物資的概念均較為明確，且與國土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全觀念相符。因此，各國通常不會援引這兩項(xiàng)規(guī)定來對其貿(mào)易限制措施進(jìn)行抗辯。相比之下，第（b）（iii）項(xiàng)下“國際關(guān)系中的其他緊急情況”這一概念為相關(guān)成員方將經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、科技安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域引入WTO框架下留有一定的空間。其中，圍繞GATT第21條（b）款的序言條款中規(guī)定的“其認(rèn)為”一詞是否可以修飾該款中各項(xiàng)具體情形，以及由此引發(fā)的針對安全例外條款是否具有“自判”性質(zhì)等問題成為了近年頻發(fā)的爭議焦點(diǎn)之二、涉及“國家安全”的WTO爭端解決典型案例及對企業(yè)影響長期以來，在多邊貿(mào)易體制歷史上，各成員對安全例外的援引普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，多以談判、磋商等方式最終解決爭端，避免在多邊貿(mào)易機(jī)制場合觸碰安全議題，這使得與安全例外相關(guān)的案件寥寥可數(shù)。直至2019年的“俄羅斯過境限制案”（DS512），WTO爭端解決機(jī)構(gòu)才首次對安全例外條款進(jìn)行了系統(tǒng)性的解讀和闡述。自此，爭端解決機(jī)制下出現(xiàn)一系列涉及安全例外條款的爭端案件，包括“沙特知識產(chǎn)權(quán)案”（DS567），“美國鋼鋁措施案”（DS544）及“美國產(chǎn)地來源標(biāo)記案”（DS597）。上述案件中涉及當(dāng)事方的各項(xiàng)貿(mào)易限制措施，包括貨物運(yùn)輸限制、邊境檢查、原產(chǎn)地標(biāo)記要求、對進(jìn)口產(chǎn)品的附加關(guān)稅等。被訴方均援引相關(guān)協(xié)定的第（b）（iii）項(xiàng)進(jìn)行抗辯，即主張其貿(mào)易限制措施系“在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動”。具體而言，“沙特知識產(chǎn)權(quán)案”涉及TRIPS協(xié)定第73（b）（iii）條，其余三案涉及GATT1994第XXI（b）（iii）條。就部分案件，專家組認(rèn)定被訴方違反了其國際義務(wù)，且未能舉證證明其滿足了安全例外的適用標(biāo)準(zhǔn)。這表明在WTO語境下，安全例外并不當(dāng)然成為歧視性貿(mào)易限制措施的“擋箭牌”，相關(guān)措施有可能受到國際層面的司法審查，從而進(jìn)一步被認(rèn)定違法。而在另一部分案件中，專家組認(rèn)定被訴方成功援引了安全例外抗辯，因此其貿(mào)易限制措施具有正當(dāng)性。因此，雖然安全例外條款具有較高的適用標(biāo)準(zhǔn)，但在特殊情況下仍有可能作為國家對其經(jīng)貿(mào)措施的合法辯護(hù)，進(jìn)而對企業(yè)的全球供應(yīng)鏈布局帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。在“國家安全”概念呈泛化趨勢的當(dāng)下，上述案件對各國政府和企業(yè)理解相關(guān)概念，認(rèn)識WTO框架下對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的處理態(tài)度具有重要的指導(dǎo)作用。1.“俄羅斯過境限制案”（DS512）：在俄羅斯過境限制案中，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)首次系統(tǒng)性地對安全例外條款的前提要件和適用情形等進(jìn)行了一定的分析闡述。該案涉及俄烏沖突背景下，俄羅斯對烏克蘭實(shí)行的貨物運(yùn)輸限制措施。專家組最終認(rèn)定，俄羅斯成功地援引了安全例外條款，使得其貨物運(yùn)輸限制措施得以繼續(xù)合法實(shí)施。該案發(fā)生在克里米亞事件及相關(guān)俄烏沖突的大背景下。2011年10月，烏克蘭成為獨(dú)立國家聯(lián)合體成員，并與俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦等國之間簽署了《獨(dú)聯(lián)體自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》（CIS-FTA）。然而，烏克蘭2013年11月的“廣場革命”導(dǎo)致政權(quán)更迭。隨后，新任政府退出了與俄羅斯的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，轉(zhuǎn)而與歐盟于2014年3月達(dá)成了“歐盟—烏克蘭聯(lián)合協(xié)議”。在此期間，俄羅斯于2014年2月占領(lǐng)了克里米亞，并與歐洲各國互相采取了一系列制裁與反制裁措施。過程中，俄羅斯對烏克蘭實(shí)行了多項(xiàng)貨物運(yùn)輸限制。2016年9月14日，烏克蘭就上述措施向俄羅斯提出磋商請求。磋商未果后，烏克蘭將俄羅斯起訴至WTO，認(rèn)為其違反了包括過境自由、禁止數(shù)量限制等多項(xiàng)根本義務(wù)。（2）涉案措施及對企業(yè)的影響烏克蘭主張，俄羅斯實(shí)行的下述措施構(gòu)成了本案的涉案措施：2016年白俄羅斯過境要求：2016年1月1日起，依據(jù)聯(lián)邦第1號總統(tǒng)令和政府第1號決議，要求所有從烏克蘭通過公路和鐵路過境前往哈薩克斯坦或吉爾吉斯的國際貨物僅從白俄羅斯運(yùn)出。同時(shí)，在白俄羅斯-俄羅斯邊境和俄羅斯-哈薩克斯坦邊境的具體檢查站施加了過境的附加限制性條件，包括使用具有衛(wèi)星定位識別功能的封條及駕駛員注冊卡等。2016年關(guān)于非零關(guān)稅和第778號決議商品的過境禁令：禁止從烏克蘭通過公路和鐵路運(yùn)輸下列商品：（i）根據(jù)歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟共同關(guān)稅稅率征收關(guān)稅的非零進(jìn)口關(guān)稅商品；（ii）屬于第778號決議規(guī)定的進(jìn)口禁令范圍內(nèi)、運(yùn)往哈薩克斯坦或吉爾吉斯的商品。上述該等商品的過境僅可根據(jù)哈薩克斯坦或吉爾吉斯政府的要求，并經(jīng)俄羅斯政府授權(quán)進(jìn)行。同時(shí)，其過境應(yīng)遵守上述2016年白俄羅斯過境要求。2014年關(guān)于第778號決議商品的白俄羅斯-俄羅斯邊境過境禁令：禁止特定屬于第778號決議規(guī)定的進(jìn)口禁令范圍內(nèi)貨物從烏克蘭經(jīng)白俄羅斯檢查站過境俄羅斯。俄羅斯對烏克蘭產(chǎn)品施加的上述過境運(yùn)輸限制措施對烏克蘭相關(guān)出口產(chǎn)品造成嚴(yán)重影響。2015年12月30日，烏克蘭經(jīng)貿(mào)部發(fā)布預(yù)警，認(rèn)為烏克蘭貨物經(jīng)俄羅斯中轉(zhuǎn)至包括中國在內(nèi)的第三國，均可能面臨問題。[1]烏克蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易部長亦在采訪中表示，俄羅斯的過境限制措施使得烏克蘭出口產(chǎn)品的運(yùn)輸成本大幅提升。對于原本應(yīng)經(jīng)由俄羅斯運(yùn)往亞洲地區(qū)的貨物，其運(yùn)輸距離增加了約500公里，導(dǎo)致運(yùn)輸成本上漲約23-50%。[2]事實(shí)上，在上述涉案措施生效前，俄羅斯與烏克蘭之間的緊張局勢升級已經(jīng)導(dǎo)致了烏克蘭對外貿(mào)易額的下降。[3]（3）專家組裁判及理由俄羅斯主張，涉案運(yùn)輸限制措施為維護(hù)其國家安全所必需，且“國家安全”屬于其內(nèi)政范圍，不應(yīng)受WTO爭端解決機(jī)構(gòu)管轄。專家組首先否定了此種觀點(diǎn)，建立了其對案件的管轄權(quán)。具體而言，專家組不認(rèn)可俄羅斯、美國等成員提出的“完全自判性”主張。專家組認(rèn)為，安全例外條款并非為完全由援引方自行判斷（self-judging）的條款，因此，被訴方援引安全例外并不必然意味著其行為不受司法審查[4]。專家組指出，《爭端解決諒解》（DSU）明確了爭端解決機(jī)構(gòu)具有“固有管轄權(quán)”，其范圍涵蓋所有多邊貿(mào)易協(xié)定，且安全例外條款并未被排除至爭端解決程序的管轄事項(xiàng)之外[5]。GATT第21條（b）款的序言條款中雖然有“其認(rèn)為”一詞，但其不修飾該款中的各項(xiàng)具體情形。因此，專家組有權(quán)對涉案事實(shí)是否滿足該款中各項(xiàng)中描述的具體情形作出客觀審查[6]。若認(rèn)為安全例外條款具有完全的自判斷性，將使得一成員可憑借其單方面意愿決定其在WTO體制下的義務(wù)，從而破壞多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性與可預(yù)見性。其次，專家組對第21條（b）款中的“根本安全利益”概念進(jìn)行了解讀。圍繞這一概念的爭議問題有二：其一，抗辯方是否能自主決定“根本安全利益”的范圍；其二，措施相對于保障涉案安全利益的必要性應(yīng)由誰來衡量?？傮w而言，專家組認(rèn)為基于國情和發(fā)展情況不同，各成員對其“根本安全利益”的界定和相關(guān)措施的必要性具有一定的自主判斷權(quán)，但是，此種權(quán)利應(yīng)善意行使且受多邊體制監(jiān)督，以免各國以安全之名行保護(hù)主義之專家組指出，“根本安全利益”通常被理解為“與一國基本國家職能相關(guān)的利益”，且會根據(jù)各國情況不同而變化。正是基于這一原因，各成員才得以保有自主決定其“根本安全利益”范圍的自由。如果存在任意一項(xiàng)所描述的情形，則WTO成員可以自主決定在該場景下的“根本安全利益”，但此種自主決定權(quán)應(yīng)受制于國際法中的“善意原則”，即成員不得將安全例外作為規(guī)避其WTO義務(wù)的手段。一國如主張其貿(mào)易限制措施是為保護(hù)其“根本安全利益”所采取，則其有義務(wù)充分闡述其所提出的利益構(gòu)成該條所述的“基本安全利益”，以表明其真實(shí)性[7]。同時(shí)，相關(guān)涉案措施必須符合最低限度合理性要求。換言之，被訴方所采取的貿(mào)易限制措施不能與其聲稱保護(hù)的根本安全利益相距甚遠(yuǎn)或毫無關(guān)系[8]。具體就俄羅斯的運(yùn)輸限制措施而言，專家組認(rèn)定其確系在“國際關(guān)系中的緊急情況”下采取的行動。專家組指出，“國際關(guān)系中的緊急情況”通常指武裝沖突局勢、潛在的武裝沖突局勢、高度緊張或危機(jī)的局勢，以及國家的總體不穩(wěn)定局勢。這些局勢會引起所涉成員在國防、軍事，或維持法律和公共秩序方面的利益考量[9]?；诙砹_斯提交的證據(jù)，專家組認(rèn)為俄羅斯武力占領(lǐng)克里米亞后，與歐洲各國一直處于緊張態(tài)勢下，且其與烏克蘭之間的關(guān)系愈加惡化。同時(shí)，俄烏關(guān)系已經(jīng)引起了國際社會的關(guān)切，且已被聯(lián)合國大會認(rèn)為構(gòu)成“武裝沖突”。此外，部分國家自2014年起已對俄羅斯施加了制裁措施[10]。基于以上，俄羅斯闡述的“根本安全利益”并非是模糊或不確定的[11]。同時(shí)，涉案措施系俄羅斯為應(yīng)對其他成員施加的經(jīng)濟(jì)制裁措施而出臺，因此與上述情形并非完全無關(guān)[12]。因此，俄羅斯已滿足援引安全例外條款的相關(guān)要求。2.“美國鋼鋁措施案”（DS544）本爭議涉及美國根據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》及其修訂版第232條對進(jìn)口鋼鐵和鋁征收的關(guān)稅及相關(guān)措施，具體包括向鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收額外進(jìn)口關(guān)稅、針對特定國家免除關(guān)稅和相關(guān)配額，以及這對特定產(chǎn)品的具體排除適用流程。專家組最終駁回美國援引WTO安全例外條款進(jìn)行的抗辯，否定了其過度泛化“國家安全”概念、將經(jīng)貿(mào)問題政治化的相關(guān)行為。專家組的這一裁決有利于將WTO框架下的“國家安全”概念精準(zhǔn)化，對特定國家濫用安全例外條款實(shí)施歧視性貿(mào)易政策具有一定的抑制作用。（1）案件背景及涉案措施該案系由中美貿(mào)易摩擦背景下，美國依據(jù)《美國貿(mào)易法》第232節(jié)對鋼鐵和鋁加征關(guān)稅措施而引發(fā)。根據(jù)該節(jié)，美國商務(wù)部及美國總統(tǒng)享有較為寬泛的決定權(quán)，可以對特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國國家安全進(jìn)行立案調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)構(gòu)采取附加關(guān)稅或配額等貿(mào)易限制措施，或其任何其認(rèn)為必要的其他措施來調(diào)整進(jìn)口、消除安全威2017年4月19日，美國商務(wù)部就進(jìn)口鋼鐵對國家安全的影響發(fā)起232調(diào)查；幾天后的4月26日，美國商務(wù)部再次就進(jìn)口鋁制品啟動232調(diào)查。2018年1月，美國商務(wù)部分別就鋼鐵和鋁產(chǎn)品進(jìn)口向總統(tǒng)提交報(bào)告，認(rèn)為鋼鐵和鋁對美國的國家安全至關(guān)重要，且目前的進(jìn)口數(shù)量對美國本土鋼鐵業(yè)和鋁業(yè)造成了不利影響。美國商務(wù)部指出，鋼鐵和鋁的大量進(jìn)口替代國內(nèi)產(chǎn)品，嚴(yán)重削弱了美國經(jīng)濟(jì)，且全球鋼鐵和鋁產(chǎn)能過剩是導(dǎo)致國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)疲軟的原因之一。因此，該報(bào)告建議總統(tǒng)立即通過配額或關(guān)稅限制進(jìn)口措施以消除國家安全威脅[13]。2018年3月8日，美國總統(tǒng)正式宣布自3月23日起，對鋼鐵征收25%的關(guān)稅，對鋁產(chǎn)品征收10%的關(guān)稅。自1995年WTO成立后，美國啟動“232調(diào)查”的次數(shù)屈指可數(shù)，包括1999年針對石油產(chǎn)品及2001年針對鐵礦石和半成品鋼產(chǎn)品，但兩次調(diào)查中美國總統(tǒng)均最終決定不采取相關(guān)措施。然而此次時(shí)隔多年再次啟動調(diào)查，美國總統(tǒng)卻最終決定采取高額關(guān)稅措施。此舉引發(fā)關(guān)注，并被有貿(mào)易保護(hù)主義之嫌[14]。在美國正式宣布采取措施后，我國明確表示反對，認(rèn)為美國濫用了國家安全例外條款，其行為將對正常的國際貿(mào)易秩序造成嚴(yán)重沖擊[15]。事實(shí)上，美國總統(tǒng)特朗普于2016年底當(dāng)選后，美國對華不斷采取激進(jìn)的進(jìn)攻型經(jīng)貿(mào)政策：2017年4月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《301特別報(bào)告》，指控中國竊取美國商業(yè)秘密；2017年12月，美國政府發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略》，提及中國正在挑戰(zhàn)美國勢力、影響和利益，試圖侵蝕美國的安全和繁榮，使得經(jīng)濟(jì)更加不自由和不公平；2018年起，美國更是對中國進(jìn)口產(chǎn)品展開多輪的附加關(guān)稅征收。2018年4月5日，中國在WTO框架下就上述關(guān)稅措施向美國提出磋商請求。在磋商未能達(dá)成結(jié)果后，中國將美國的上述措施訴諸WTO爭端解決機(jī)制。中國認(rèn)為，從美國上述措施的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上來看，其應(yīng)為“保障措施”，即一國在進(jìn)口激增并對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)所采取的進(jìn)口限制措施，并因此受制于根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》的規(guī)定。美國的相關(guān)做法違反了《保障措施協(xié)定》及GATT1994的多項(xiàng)義務(wù)。同時(shí)，美國的涉案措施還在成員之間造成了歧視。具體而言，美國選擇性地對原產(chǎn)于不同成員的某些鋼鋁產(chǎn)品征收額外進(jìn)口關(guān)稅，包括選擇性地提供豁免或采用替代方式。具體而言，美國對與其簽訂了貿(mào)易協(xié)定的多個(gè)成員方通過談判達(dá)成了豁免安排，包括歐盟、加拿大、韓國、澳大利亞等國，其中不乏美國的貿(mào)易盟友國。然而，美國對來自中國的進(jìn)口產(chǎn)品卻一直維持此種關(guān)稅措施。因此，美國未能立即、無條件地向原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品提供相關(guān)待遇，違反了WTO的核心規(guī)則，即“最惠國待遇”。（2）涉案措施對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響美國的上述附加關(guān)稅造成了美國鋼鐵和鋁進(jìn)口量的大幅下降，在對美鋼鋁出口國之間引發(fā)了強(qiáng)烈反應(yīng)。據(jù)美國國際貿(mào)易委員會統(tǒng)計(jì)，232條款關(guān)稅導(dǎo)致自2018年至2021年美國鋼鐵產(chǎn)品的年平均進(jìn)口量減少24%，鋁產(chǎn)品的年平均進(jìn)口量減少31%。[16]在措施出臺前，加拿大、墨西哥、歐盟對美出口價(jià)值230億美元，占美國進(jìn)口總值的一半以上，[17]因此將受到明顯影響。據(jù)加拿大鋼鐵生產(chǎn)者協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，加拿大對美出口的鋼鐵量占該國總產(chǎn)量約45%；墨西哥全國鋼鐵工業(yè)協(xié)會則表示，美國鋼鋁關(guān)稅措施將沖擊墨西哥鋼鐵行業(yè)每年20億美元的對美出口額。[18]對歐盟而言，其2019年對美鋼鐵出口量為568萬噸，較2017年下降約455萬噸[19]。同時(shí)，美國此舉也引起了美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的抵制。美國供應(yīng)管理協(xié)會、美國國際汽車經(jīng)銷商協(xié)會、美國石油協(xié)會等行業(yè)協(xié)會紛紛發(fā)表聲明稱，關(guān)稅措施會給制造業(yè)帶來高昂成本。具體而言，汽車、石油等相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)制造活動均依賴進(jìn)口鋼鋁，因此，對進(jìn)口產(chǎn)品征稅將大幅推高相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格。[20]（3）專家組裁判及理由專家組認(rèn)定，被訴方美國未能成功援引安全例外條款作為抗辯。首先，專家組處理了各方在管轄權(quán)層面上的解釋性分歧，即安全例外條款在多大程度上允許專家組對一成員援引安全例外條款進(jìn)行審查。盡管在以往案件中，專家組已經(jīng)否定了關(guān)于條款完全自判性的主張，美國在該案中仍然堅(jiān)持其一貫立場，即安全例外條款具有“自判”性質(zhì)，因此，相關(guān)爭議具有“不可審理性”。美國認(rèn)為，條款中的“其認(rèn)為”一詞意味著援引一方具有自主判斷根本安全利益的權(quán)利，而其僅需要考慮涉案措施是否為保護(hù)其根本安全利益所必須。進(jìn)一步地，一旦援引方表明其已經(jīng)確定該條（b）款中所列情形存在，則就已經(jīng)能夠滿足必要性要求。通過條約解釋，專家組否定了上述主張，認(rèn)為該條款并非如美國所主張的具有完全的自判性[21]。專家組認(rèn)為，安全例外條款雖未明確規(guī)定或詳細(xì)說明專家組是否可以對其援引進(jìn)行審查，但這一事實(shí)本身并不排除專家組的管轄權(quán)。專家組對案件的審查權(quán)利系來源于《爭端解決諒解》的相關(guān)規(guī)定，其中承認(rèn)WTO爭端解決機(jī)制在為多邊貿(mào)易體系提供安全性和可預(yù)測性方面的作用。因此，若爭端當(dāng)事方在程序中援引安全例外條款，專家組就有權(quán)根據(jù)該條規(guī)定作出客觀審查。而后，專家組駁回了美國關(guān)于“國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)”的解讀，認(rèn)為美國提出的證據(jù)不足以證明出現(xiàn)了安全例外條款的適用情形。美國主張，《影響報(bào)告》中充分闡述了有關(guān)鋼鐵和鋁進(jìn)口對國家安全的威脅損害的調(diào)查結(jié)果，相關(guān)認(rèn)定足以支撐其認(rèn)為存在“國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)”的主張。報(bào)告指出，鋼鐵和鋁的產(chǎn)能過剩造成了全球性的嚴(yán)重局面，但全球?qū)用娴呐Υ嬖诰窒扌?。在此情況下，若美國不立即采取行動，其國內(nèi)鋼鐵行業(yè)將會遭受難以逆轉(zhuǎn)的損害，使其無法維持或增加產(chǎn)量來應(yīng)對國家緊急情況。美國認(rèn)為，上述情況涉及國家之間政治或經(jīng)濟(jì)往來相關(guān)的危險(xiǎn)、沖突局勢，且此種局勢是出乎意料并需要緊急關(guān)注的。[22]然而，專家組認(rèn)為“國際關(guān)系中的緊急情況”系指具有一定嚴(yán)重性的局勢，以及在對國際關(guān)系的進(jìn)行產(chǎn)生影響方面具有關(guān)鍵性或嚴(yán)重性的國際緊張局勢，其影響程度至少應(yīng)與“戰(zhàn)爭”相當(dāng)。因此，該款下的相關(guān)緊急情況與純粹國內(nèi)或國家層面的事務(wù)是有所區(qū)別的[23]。專家組注意到，美國提出的相關(guān)證據(jù)主要為232調(diào)查報(bào)告中的認(rèn)定，但鑒于其與安全例外條款的法律適用標(biāo)準(zhǔn)并不相同，其認(rèn)定結(jié)論不能直接被移植到爭端解決程序中，以支撐美國的主張。具體而言，美國提出三項(xiàng)因素以支持其觀點(diǎn)，包括進(jìn)口增加對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的替代效應(yīng)、進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的負(fù)面影響，以及全球產(chǎn)能的過剩問題，但前兩項(xiàng)因素主要涉及美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。就第三項(xiàng)因素，雖然美國提交的證據(jù)表明國際社會對茶能過剩問題感到關(guān)切，但這一情況對國際關(guān)系的影響并不具有足夠的嚴(yán)重性，從而不足以構(gòu)成“緊急情況”[24]。3.“沙特知識產(chǎn)權(quán)案”（DS567）及“美國產(chǎn)地在沙特知識產(chǎn)權(quán)案及美國產(chǎn)地來源標(biāo)記案中，專家組也基本遵循了上述案件的分析框架，并對條款的自判性問題表達(dá)了相同意見。針對個(gè)案情況，專家組進(jìn)一步對案件中是否涉及“根本安全利益”及是否存在“國際關(guān)系中的緊急情況”進(jìn)行了闡述。在沙特知識產(chǎn)權(quán)案中，專家組認(rèn)為恐怖主義和極端主義帶來的危險(xiǎn)足以構(gòu)成“根本安全利益”。在專家組看來，此種利益與主權(quán)國家的基本職能，即保護(hù)其領(lǐng)土和人口不受外部侵犯、維護(hù)公共秩序，具有明顯的關(guān)聯(lián)性[25]。同時(shí)，涉案措施是在國際關(guān)系中的緊急情況下實(shí)施的：自2017年6月以來，爭端雙方中斷了一切外交及經(jīng)濟(jì)關(guān)系，且沙特一再聲稱卡塔爾拒絕接受與地區(qū)安全、穩(wěn)定問題的相關(guān)條約，支持恐怖主義和極端主義，并干涉他國內(nèi)政。專家組認(rèn)為，上述事實(shí)反映了雙方關(guān)系惡化和破裂的嚴(yán)重性，證明爭端雙方之間出現(xiàn)了高度緊張或危機(jī)的局勢[26]。在美國產(chǎn)地來源標(biāo)記案中，專家組指出，盡管美國提出的證據(jù)表明，美國和其他成員高度關(guān)切中國香港的人權(quán)狀況，但該狀況并未升級到構(gòu)成國際關(guān)系中的緊急情況的程度。事實(shí)上，相關(guān)證據(jù)表明，美國和中國香港的國際關(guān)系涉及到多個(gè)政策領(lǐng)域的合作，而涉案措施僅針對特定領(lǐng)域；同時(shí)，雙方之間的貿(mào)易關(guān)系基本與以前一樣。此外，本案情況與此前與安全例外條款相關(guān)的案件中的情形（例如戰(zhàn)爭等）不具有相似性，進(jìn)一步證明了本案中不存在“緊急情況”[27]。三、各國在WTO對“國家安全”邊界的相關(guān)討論及做法在爭端解決案件之外，WTO成員方也對“國家安全”概念的邊界進(jìn)行了廣泛討論，其中較為典型的場景為貿(mào)易政策審議過程。在針對美國的多次貿(mào)易政策審議中，各成員方指出美國232調(diào)查、國家安全審查等貿(mào)易措施對國際貿(mào)易的負(fù)面影響，并指出美國對“國家安全”概念的泛化問題。例如在2017年3月的美國第13次貿(mào)易政策審議中，世貿(mào)成員注意到，美國出于對國家安全的保護(hù)，有采取進(jìn)口限制的傾向。成員方認(rèn)為，美國的國家安全審查、232調(diào)查等貿(mào)易限制措施應(yīng)當(dāng)與其國家安全風(fēng)險(xiǎn)成比例，不必要的限制措施所帶來的負(fù)面影響和相關(guān)合規(guī)成本最終會轉(zhuǎn)嫁至相關(guān)產(chǎn)業(yè)和終端消費(fèi)者。[28]中國指出，美國資安全審查過程中對“國家安全”的定義也相當(dāng)模糊，審查過程既缺乏透明性，也未向被審查方提供拒絕交易的任何合理解釋，且此前兩例由總統(tǒng)直接否決的并購交易中均牽涉中國企業(yè)[29]。其他成員也指出，相關(guān)措施加劇了貿(mào)易的不確定性和波動性，使得全球經(jīng)濟(jì)增長的前景趨于黯淡[30]。就美國依賴安全例外條款的做法，有成員認(rèn)為美國相關(guān)措施并非出于安全例外條款所列的任何目的。若美國繼續(xù)利用安全例外來限制貿(mào)易，其他國家可能效仿美國，利用國家安全豁免來限制合法貿(mào)易。[31]此后，在2018年12月的審議會上，中國提出美國通過232調(diào)查限制鋼鐵和鋁貿(mào)易，在“國家安全”的名義下行使貿(mào)易保護(hù)主義[32]。在美國第15次貿(mào)易政策審議中，世貿(mào)成員再次表達(dá)了對美國泛化國家安全問題的重點(diǎn)關(guān)注。中方在其發(fā)言中指出，美國對外國投資的國家安全審查越來越武斷、嚴(yán)格，且毫無事實(shí)根據(jù)。美國濫用“國家安全”概念，背離多邊貿(mào)易體制，嚴(yán)重影響了全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性[33]。其他成員也指出，美國似乎正打著“國家安全”旗號實(shí)行單邊的貿(mào)易限制措施，而WTO項(xiàng)下的安全例外條款僅為真正對保護(hù)安全利益所必要的措施提供有限的例外，而不允許成員出于商業(yè)或政治目的強(qiáng)加貿(mào)易壁壘[34]。與此同時(shí)，面對他國的貿(mào)易保護(hù)主義行為，部分國家也在多邊框架之外采取了相應(yīng)的合法反制措施，捍衛(wèi)相關(guān)企業(yè)的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。例如，美國《赫爾姆斯—伯頓法》通過禁止或限制第三國企業(yè)與制裁目標(biāo)的業(yè)務(wù)往來，迫使第三國企業(yè)配合其政策目標(biāo)。為對沖此種單邊制裁，歐盟于1996年出臺了《阻斷法令》，禁止歐盟實(shí)體遵守外國有關(guān)域外制裁的相關(guān)法律規(guī)定。加拿大也在同年修改了《外國域外措施法》，允許加拿大公司通過國內(nèi)訴訟程序追索因違反《赫爾姆斯—伯頓法》而承擔(dān)的損害賠償[35]。又如，面對美國232調(diào)查，我國根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，對美國相應(yīng)價(jià)值的輸華產(chǎn)品中止了關(guān)稅減讓義務(wù)，并加征關(guān)稅，以平衡美國措施對我國利益造成的損失。2018年3月23日，我國商務(wù)部發(fā)布了擬定的中止減讓產(chǎn)品清單，其中包括水果、肉類、葡萄酒、無縫鋼管、回收鋁等7類、128個(gè)稅項(xiàng)產(chǎn)品，涉及美國對華價(jià)值約30億美元的出口[36]。4月2日，我國正式根據(jù)清單開始實(shí)施中止關(guān)稅減讓[37]。四、面向中國企業(yè)國際化運(yùn)營的重要總結(jié)和啟示通過WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在上述一系列案件中對安全例外條款的解讀分析，國際貿(mào)易多邊規(guī)則中“國家安全”概念的內(nèi)涵得到了進(jìn)一步明晰。在一些關(guān)鍵問題上，各案專家組已形成基本一致的意見，但就安全例外條款中的特定核心概念及相關(guān)司法審查標(biāo)準(zhǔn)，其界定仍不十分明晰。首先，各案專家組對安全例外條款的有限自裁決性已經(jīng)形成共識。具體而言，爭端解決機(jī)構(gòu)并不必然因被訴方援引安全例外條款而失去對該問題的審理和管轄權(quán)。雖然援引安全例外的成員可自行決定何為其“根本安全利益”，以及為保護(hù)此種利益采取相關(guān)措施的“必要性”，但這種自主權(quán)須受制于客觀審查，且須以善意為原則。換言之，成員方不能過分寬泛、隨意地界定何為“國家安全”利益，且負(fù)有充分闡述說明的義務(wù)。同時(shí)，其采取的相關(guān)措施也應(yīng)與保護(hù)國家安全的目標(biāo)相關(guān)聯(lián)、相適應(yīng)。其次，專家組就國家間經(jīng)濟(jì)摩擦是否構(gòu)成“國際關(guān)系中的緊急情況”也進(jìn)行了闡述：在俄羅斯過境限制案中，專家組指出，國家之間的政治經(jīng)濟(jì)分歧本身則不應(yīng)視為一種緊急狀況[38]。專家組進(jìn)一步指出，在世貿(mào)成員的以往相關(guān)實(shí)踐中，成員對援引該條持審慎態(tài)度，并努力將軍事、安全相關(guān)的沖突與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易相關(guān)的糾紛作出區(qū)分[39]。結(jié)合專家組對美國232措施的否定態(tài)度，單純由國家間產(chǎn)業(yè)競爭所引發(fā)的貿(mào)易限制措施可能難以落入安全例外的適用范圍內(nèi)。然而，由于相關(guān)案件仍十分有限，且WTO爭端解決機(jī)構(gòu)僅圍繞個(gè)案事實(shí)進(jìn)行分析，安全例外條款的具體司法標(biāo)準(zhǔn)仍存在模糊之處。例如，專家組并未對其提出的“最低限度合理性”、“善意原則”等標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步界定，使得相關(guān)成員在未來案件中仍有一定的抗辯空間。WTO的現(xiàn)有規(guī)則和實(shí)踐對政府和企業(yè)均具有重要的指導(dǎo)意義。從政府角度而言，WTO規(guī)則中的安全例外條款作為多邊層面上的標(biāo)志性文本，可能構(gòu)成各國締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊經(jīng)貿(mào)條約時(shí)參照的范本。例如，《中國-新加坡自貿(mào)協(xié)定》第一百零六條對安全例外的規(guī)定就與WTO規(guī)則基本一致。因此，各國政府在對外談判和國內(nèi)立法時(shí)，可能會將WTO框架下已形成的標(biāo)準(zhǔn)納入考量范圍內(nèi)。同時(shí)，上述WTO爭端解決案例也為各國提供了參照，使得其可積極運(yùn)用WTO規(guī)則，質(zhì)疑挑戰(zhàn)其他成員方不合理的所謂維護(hù)國家安全措施。從企業(yè)層面來看，了解并跟進(jìn)WTO框架下對安全例外條款的解讀情況，有助于企業(yè)加強(qiáng)對外國歧視性貿(mào)易審查、合規(guī)要求的應(yīng)對能力，進(jìn)而捍衛(wèi)其在海外經(jīng)營方面的合法權(quán)益。首先，在遭遇以國家安全為理由的不正當(dāng)、不合理貿(mào)易限制措施時(shí)，企業(yè)可積極尋求維權(quán)。根據(jù)WTO《爭端解決諒解》的相關(guān)規(guī)定，利用爭端解決機(jī)制提起訴訟的主體限于WTO各成員政府。雖然“走出去”的中國企業(yè)自身無法直接對抗相關(guān)國家的歧視性政策，企業(yè)可將自己在國際貿(mào)易經(jīng)營中面臨的問題和困境及時(shí)向行業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會進(jìn)行反映，聯(lián)合其力量向政府尋求支持和幫助，推動政府與相關(guān)成員進(jìn)行交涉和磋商。除爭端解決以外，企業(yè)也應(yīng)抓住通過其他渠道及場合發(fā)表意見的機(jī)會。例如，在WTO對美國、歐