國(guó)有企業(yè)監(jiān)督與管理問題分析

國(guó)有企業(yè)監(jiān)督與管理問題分析改革開放以來(lái)，隨著國(guó)資國(guó)企改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)得到了快速進(jìn)展，國(guó)有企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)，數(shù)量已經(jīng)居于世界前?？傮w來(lái)看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中低效率現(xiàn)象已經(jīng)有了顯著改善，國(guó)有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力在漸漸增加。但無(wú)論從治理上還是運(yùn)營(yíng)效率上與世界一流企業(yè)還有很大的差距，一系列比擬突出的問題仍舊存在，如局部國(guó)有企業(yè)仍存在大量冗員、效率低下、創(chuàng)新力缺乏、治理水平不高，各種形式的國(guó)有資產(chǎn)流失仍舊比擬嚴(yán)峻，國(guó)企高管腐敗問題突出。究其緣由，國(guó)有企業(yè)監(jiān)視和治理頂層設(shè)計(jì)尚不完善，未形成科學(xué)有效的監(jiān)管方式。國(guó)資國(guó)企改革是高度簡(jiǎn)單、高度挑戰(zhàn)性的一個(gè)世界性難題，不同歷史時(shí)期，國(guó)有企業(yè)應(yīng)發(fā)揮的功能作用不盡一樣，國(guó)企改革目標(biāo)不同。我國(guó)曾對(duì)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)展過(guò)不斷的探究與嘗試，積存了珍貴閱歷，當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。有效的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管模式能夠有效的鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)完成預(yù)期目標(biāo)，討論國(guó)有企業(yè)改革的前提是要仔細(xì)分析國(guó)內(nèi)形狀勢(shì)，分析當(dāng)前形勢(shì)下國(guó)有企業(yè)所應(yīng)發(fā)揮的功能作用，為發(fā)揮功能作用而有針對(duì)性的建立起科學(xué)完備的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體制。

二、討論框架和思路

討論國(guó)有企業(yè)監(jiān)視與治理的有效方式，首先要清楚國(guó)有企業(yè)監(jiān)視及治理的目標(biāo)，其目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的功能，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的作用。國(guó)有企業(yè)的功能及作用在不同歷史階段、不同國(guó)內(nèi)外背景下是不同的，因此，討論國(guó)有企業(yè)監(jiān)視與治理離不開對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的精確推斷和分析，國(guó)有企業(yè)的功能及作用也是我國(guó)進(jìn)展戰(zhàn)略的重要組成局部，要在我國(guó)進(jìn)展戰(zhàn)略的總體框架內(nèi)進(jìn)展。

國(guó)有企業(yè)監(jiān)視和治理就是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)展鼓勵(lì)引導(dǎo)的手段，要進(jìn)展有效鼓勵(lì)，實(shí)行多種鼓勵(lì)方式，既要進(jìn)展正向鼓勵(lì)，又要進(jìn)展負(fù)面鼓勵(lì)，建立科學(xué)合理的鼓勵(lì)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)的安康進(jìn)展需要全社會(huì)的監(jiān)視和治理，包括出資人監(jiān)視(代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的部門和其他股東)、公共治理部門監(jiān)視(主要是政府職責(zé)部門在各自業(yè)務(wù)權(quán)限內(nèi)的監(jiān)視)、企業(yè)內(nèi)部工作人員監(jiān)視舉報(bào)和社會(huì)媒體監(jiān)視。其中最為重要的是出資人監(jiān)視和治理，是最為主動(dòng)的、也是最常態(tài)化監(jiān)視治理方式，有利于企業(yè)治理水平不斷提高。直接打算國(guó)有企業(yè)行為的是公司決策層的決策和決策的落實(shí)，決策層決策是否科學(xué)、決策是否能有效落實(shí)的關(guān)鍵是科學(xué)決策機(jī)制和有效鼓勵(lì)手段的建立。

三、國(guó)有企業(yè)的功能

1.討論國(guó)有企業(yè)功能的意義

國(guó)有企業(yè)功能通俗來(lái)講是指從國(guó)家層面考慮，需要國(guó)有企業(yè)做什么、發(fā)揮何種作用的問題。在解決這一問題的根底上，才能進(jìn)一步討論國(guó)有資本投入力度、國(guó)有資本在各產(chǎn)業(yè)如何布局、哪些行業(yè)必需由國(guó)有掌握，以及在各集團(tuán)公司的持股比例，如何建立有效的鼓勵(lì)機(jī)制，以便最大化、最有效率的運(yùn)用國(guó)有資本。因此，討論國(guó)有企業(yè)功能是討論國(guó)有企業(yè)監(jiān)視和治理一切問題的根底。

2.國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)及我國(guó)進(jìn)展戰(zhàn)略

當(dāng)今世界，科技進(jìn)步與進(jìn)展使全球化趨勢(shì)愈加明顯，美國(guó)經(jīng)濟(jì)和軍事等方面實(shí)力仍處于世界領(lǐng)先地位，世界各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作正在加劇。改革開放三十多年，我國(guó)進(jìn)展勢(shì)頭迅猛，綜合實(shí)力顯著增加，我國(guó)正作為新興大國(guó)快速崛起，但必需糊涂的熟悉到，同美國(guó)等興旺國(guó)家相比，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、軍事和科技等很多方面仍存在著很大的差距，仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，局部興旺國(guó)家千方百計(jì)想抑制中國(guó)的進(jìn)展，如美國(guó)同中國(guó)周邊國(guó)家搞軍事同盟，同日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭包括東盟國(guó)家形成一個(gè)反華的包圍圈，使我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面安全受到嚴(yán)峻威逼，必需時(shí)刻保持警覺。現(xiàn)階段，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化等各方面都存在比擬突出問題，堅(jiān)持進(jìn)展是解決我國(guó)全部問題的關(guān)鍵，目前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革的勝利與失敗，將打算我國(guó)進(jìn)展速度的快慢。穩(wěn)定和平的內(nèi)外部環(huán)境是全面深化改革的保障性前提，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。

3.國(guó)有企業(yè)應(yīng)發(fā)揮的功能作用

首先要弄清企業(yè)的本質(zhì)。企業(yè)是一個(gè)組織，通常由一個(gè)團(tuán)隊(duì)從事勞動(dòng)，該團(tuán)隊(duì)運(yùn)用肯定的資源(資金、設(shè)備、技術(shù)等)生產(chǎn)出社會(huì)所需要產(chǎn)品或效勞(也可能是中間產(chǎn)品)。這些產(chǎn)品或效勞既可滿意國(guó)民物質(zhì)需求(如衣食住行、消遣、金融效勞等)和精神需求(如文化產(chǎn)品包括影視、音樂等)，既可滿意國(guó)家政府的需要(如軍事武器、航天設(shè)備等)。企業(yè)是市場(chǎng)中最活潑的因素，德國(guó)治理學(xué)家赫爾曼認(rèn)為歷史上幾乎全部的重大革新都是在公司，而不是在國(guó)家層面產(chǎn)生的。企業(yè)進(jìn)展的動(dòng)力源于企業(yè)家謀取經(jīng)濟(jì)利益的本性。在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，使企業(yè)家不斷改良產(chǎn)品，以更好的滿意人們的需求，也推動(dòng)了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)展。因此，可以說(shuō)，從企業(yè)目標(biāo)來(lái)看，是為企業(yè)家個(gè)人謀取經(jīng)濟(jì)利益，而實(shí)際效果來(lái)看卻是起到了推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的功能作用。

國(guó)有企業(yè)指占有全部、多數(shù)全部權(quán)或重要的少數(shù)全部權(quán)由國(guó)家把握掌握權(quán)的企業(yè)，其與一般企業(yè)的區(qū)分在于國(guó)家對(duì)企業(yè)具有實(shí)際掌握力量。國(guó)有企業(yè)的出資人是全體人民，具有公共屬性，因此，其功能是為整個(gè)社會(huì)、為全體人民所效勞，國(guó)有企業(yè)的行為應(yīng)表達(dá)全體人民的意志。在我們現(xiàn)階段所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)及我國(guó)進(jìn)展戰(zhàn)略來(lái)看，國(guó)有企業(yè)至少應(yīng)具備以下幾個(gè)方面的根本功能一是生產(chǎn)產(chǎn)品效勞要保障國(guó)民生活根本需求，并促使人民生活水平逐步提高。如在能源、水電氣熱、糧食以及肉禽蛋奶等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的生活必需品的保障方面:在公共交通、郵政、金融效勞等保持社會(huì)穩(wěn)定方面:醫(yī)療、教育、文化等關(guān)系人們整體安康水平、總體素養(yǎng)、意識(shí)形態(tài)等精神需求層面，在這些領(lǐng)域，因我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展并不充分，市場(chǎng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)程度仍舊不夠，在此狀況下，在積極引入私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，仍需國(guó)有企業(yè)發(fā)揮肯定作用。比方在SARS疫病流行期間，由于武漢市醫(yī)藥產(chǎn)品的流通渠道根本上把握在私營(yíng)經(jīng)濟(jì)手中，不少商人乘機(jī)哄抬防疫藥品價(jià)格，影響了疫病的準(zhǔn)時(shí)有效掌握。二是關(guān)系國(guó)家軍事力氣、高新技術(shù)、能源、科技、文化、教育、醫(yī)療技術(shù)等國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，要通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)重點(diǎn)進(jìn)展。這些關(guān)系國(guó)家整體利益和國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力需要重點(diǎn)進(jìn)展的行業(yè)。一方面由于這些行業(yè)所需投入資金較大、回報(bào)率低，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸引力有限，另一方面這些行業(yè)(如一些軍事方面的關(guān)鍵技術(shù))也不適合由私營(yíng)經(jīng)濟(jì)掌控。三是要為公共財(cái)政供應(yīng)大量資金。在與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在公正的市場(chǎng)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)的前提下，國(guó)有企業(yè)制造大量的利潤(rùn)，作為國(guó)有資本收益金成為除國(guó)家稅入收入以外的另一大財(cái)政來(lái)源，以補(bǔ)充國(guó)庫(kù)所需。

四、國(guó)有企業(yè)監(jiān)視和治理的頂層設(shè)計(jì)

1.影響國(guó)有企業(yè)功能作用得以實(shí)現(xiàn)的因素

一是保持良好的政治、經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境。穩(wěn)定的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)是經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的根本保障。營(yíng)造市場(chǎng)中公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境需要公共治理職能部門能夠公正對(duì)待私營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體和國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體。在公共治理職能部門的眼中不應(yīng)當(dāng)區(qū)分國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體，而是關(guān)注各經(jīng)濟(jì)主體是否符合各個(gè)公共治理權(quán)限的業(yè)務(wù)要求，比方消防部門只看企業(yè)治理是否符合消防標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量治理部門只看企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量是否到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)因企業(yè)出資主體性質(zhì)不同而區(qū)分對(duì)待。公共治理職能部門偏向任何經(jīng)濟(jì)主體，都造成行業(yè)的不公正，影響整個(gè)行業(yè)的鍵康進(jìn)展。

二是科學(xué)合理的投入資金。資金的企業(yè)的血脈，也是企業(yè)進(jìn)展的重要支撐力，企業(yè)購(gòu)置設(shè)備、引進(jìn)技術(shù)和人才都離不開資金的支持。更多的資金意味的更多的資源，投入越多資金，企業(yè)的功能作用實(shí)現(xiàn)的可能性越大，如在某一時(shí)期需要大力進(jìn)展某一行業(yè)，就要加大對(duì)該行業(yè)的資金支持力度。即使對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，資金總量雖大，但也是有限的，因此就需要通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)等手段，科學(xué)合理掌握對(duì)企業(yè)投入的資金，調(diào)整國(guó)有資本在各行業(yè)的比例，以求到達(dá)最正確效果。

三是決策層對(duì)企業(yè)的治理。治理是企業(yè)永恒的主題，治理對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)講就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的功能的過(guò)程。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為是由決策層發(fā)出的決策指令和相關(guān)單位或人員執(zhí)行指令組成的，指令是否正確、落實(shí)是否到位打算著企業(yè)的功能作用是否得以實(shí)現(xiàn)。因此，要建立科學(xué)的決策機(jī)制和治理機(jī)制。

2.建立科學(xué)的決策機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題

這里的決策機(jī)制包括全部對(duì)企業(yè)有影響力的決策，包括股東決策、董事會(huì)決策：

第一，切實(shí)做到政資分開。具備公共治理職能的部門不履行出資人的職責(zé)，履行出資人職責(zé)的部門不履行公共治理職能。公共治理職能部門及履行出資人職責(zé)的部門都不能直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。但為了充分表達(dá)出資人的意志，提升企業(yè)的治理水平，履行出資人職能的部門要通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)等法定形式履行出資人職責(zé)。

其次，精確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，建立差異化的決策機(jī)制。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的功能是國(guó)有資本的增值，而非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)有其特定功能，如某軍工企業(yè)功能是為國(guó)家研發(fā)生產(chǎn)技術(shù)精良的武器裝備，其客戶為國(guó)家軍隊(duì)，決策機(jī)制的不同將產(chǎn)生不同的鼓勵(lì)效果，因此，要精確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，依據(jù)功能建立差異化的決策機(jī)制。

第三，創(chuàng)新股東構(gòu)造，考慮引入積極股東。代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的部門從機(jī)制上看無(wú)法扮演一個(gè)積極股東的角色，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的與該部門或部門中個(gè)人都沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，此外，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管形式過(guò)于粗放，多為事前審批，缺少事中事后的監(jiān)視追責(zé)。引入專業(yè)股權(quán)投資者作為積極股東，可有效解決股東缺位的問題。

第四，對(duì)國(guó)有企業(yè)功能實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)展客觀評(píng)價(jià)。代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的部門，要建立一支熟識(shí)企業(yè)、了解企業(yè)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、功能的實(shí)現(xiàn)狀況能夠做出客觀公正的評(píng)價(jià)，才能客觀的評(píng)價(jià)出企業(yè)治理的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，提出經(jīng)營(yíng)治理改良的意見，更好的實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)功能。

第五，企業(yè)治理人才的配備。一方面選擇具備力量的人到?jīng)Q策層的位置履行職責(zé)，科學(xué)評(píng)價(jià)治理職位所需的技能，建立人才儲(chǔ)藏庫(kù)，對(duì)其所具備的力量進(jìn)展客觀評(píng)價(jià)。另一方面將決策層與國(guó)有企業(yè)功能實(shí)現(xiàn)進(jìn)展利益捆綁，建立有效的鼓勵(lì)機(jī)制。

3.國(guó)資監(jiān)管工作的改革。當(dāng)前，國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)視與治理普遍存在越位、錯(cuò)位、不到位現(xiàn)象，主要表達(dá)于仍擔(dān)當(dāng)局部超出出資人職責(zé)范圍的權(quán)力，以行政命令的形式對(duì)國(guó)有企業(yè)行為進(jìn)展干預(yù)，限制了國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中積極參加競(jìng)爭(zhēng)的行為。同時(shí)，又存在國(guó)有企業(yè)功能界定不準(zhǔn)，國(guó)有企業(yè)功能實(shí)現(xiàn)狀況評(píng)價(jià)不客觀，決策機(jī)制不科學(xué)，對(duì)經(jīng)理層的鼓勵(lì)機(jī)未有效建立等方面問題。因此，要對(duì)國(guó)資監(jiān)管工作進(jìn)展大刀闊斧的改革。

第一，國(guó)資監(jiān)管部門在法定范圍內(nèi)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。國(guó)資監(jiān)管工作事項(xiàng)系建立清單制度，屬社會(huì)公共治理職能的工作事項(xiàng)全部予以剔除。公共治理職能部門向國(guó)有企業(yè)行使公共治理職能時(shí)，不需通過(guò)國(guó)資監(jiān)管部門，如有需出資人知曉的事項(xiàng)，由企業(yè)報(bào)告國(guó)資監(jiān)管部門。

其次，增加必要的國(guó)資監(jiān)管部門職能。為履行好出資人職責(zé)，在原有職能的根底上，增加必要的職能。比方，國(guó)有企業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略規(guī)劃由審核方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)國(guó)有企業(yè)功能編制進(jìn)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，由國(guó)資監(jiān)管部門和企業(yè)進(jìn)展編制，同時(shí)借助進(jìn)展改革部門等政府部門專業(yè)力氣。再如，增加國(guó)資監(jiān)管部門要有國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)的職能，