論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督

PAGE2PAGE5論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督(原創(chuàng)發(fā)表)摘要]人類社會(huì)對(duì)權(quán)力制約的探索，存在權(quán)力分立與制衡以及獨(dú)立設(shè)置監(jiān)督權(quán)的兩種路徑。中國(guó)法律監(jiān)督制度正是后者的一種現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，其誕生的歷史背景和理論基礎(chǔ)都呈現(xiàn)出制約權(quán)力的基本特征。從制度淵源看，中國(guó)古代言諫制度和御史制度、前蘇聯(lián)和現(xiàn)今俄羅斯法律監(jiān)督制度、西方議會(huì)監(jiān)察專員制度都與之息息相關(guān)。我國(guó)承擔(dān)法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)法律監(jiān)督的本來(lái)含義，采取檢察建議、行政公益訴訟和查辦職務(wù)犯罪的形式，嘗試對(duì)抽象行政行為、具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督。[關(guān)鍵詞]權(quán)力制約檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督行政權(quán)和自然界存在眾多普適性規(guī)律相反，人類社會(huì)發(fā)展很少有放之四海而皆準(zhǔn)的真理，一致被共同認(rèn)可的法治原則在每一個(gè)國(guó)家也有不同的表現(xiàn)形態(tài)。[①]立足于權(quán)力，摸索控制權(quán)力的不同模式，分析法律監(jiān)督的理性價(jià)值和固有意涵，以及在中國(guó)語(yǔ)境下對(duì)行政權(quán)開(kāi)展法律監(jiān)督的正當(dāng)性和必要性，追溯法律監(jiān)督制度淵源，研究人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)開(kāi)展監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。一、控制權(quán)力是法律監(jiān)督之原始意涵按照德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（MarxWeber）的定義，權(quán)力的概念就是一個(gè)行為者擁有的、置他人的反對(duì)于不顧、把自己的意愿強(qiáng)加于人的可能性。因此，權(quán)力是在某種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部決定行為者可以把自己的意志強(qiáng)加于另一個(gè)人的這一不平等現(xiàn)象的力量。顯然，只要是權(quán)力或者權(quán)利，都包含迫使相對(duì)人不得不聽(tīng)從有權(quán)者的旨意的可能性。權(quán)力本性如此，權(quán)力必然要受到監(jiān)督，并且也是可以制約和監(jiān)督的，這已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展的共同認(rèn)知。自人們開(kāi)始設(shè)想制約權(quán)力以來(lái)，一直存在著種種不同的權(quán)力制約思路，社會(huì)權(quán)力對(duì)公共權(quán)力制約、公共權(quán)力與公共權(quán)力之間的制約、公共權(quán)力自我制約等路徑相繼提出。公民自治、政府自我規(guī)制、輿論媒體和選舉制度完善等社會(huì)權(quán)利對(duì)公共權(quán)力約束顯然是低成本而且高效益的選擇。但是，社會(huì)權(quán)利的張揚(yáng)并非朝夕之間的巨變性生成，它更多源于社會(huì)自我孕育和內(nèi)生變量的自然積淀。于是人們把目光更多地投向公共權(quán)力對(duì)公共權(quán)力的約束和控制的路徑上。在此路徑下，分權(quán)與制衡始終是西方世界乃至全世界推崇的一種限制權(quán)力異化的方案，但是，如若承認(rèn)權(quán)力制約的模式形態(tài)各異，拋開(kāi)三權(quán)分立制約模式的大一統(tǒng)局面，控制權(quán)力的思潮和實(shí)踐中，始終存在著在人民主權(quán)之下，單獨(dú)設(shè)置法律監(jiān)督力量來(lái)控制權(quán)力的另外一種探索。法律是國(guó)家意志的制度化，法律監(jiān)督是為了監(jiān)督法律的制定和實(shí)施，其最終目的在于通過(guò)控制權(quán)力的異化而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的意志，法律監(jiān)督就是為了控制行政權(quán)和審判權(quán)而生，法律監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力需要監(jiān)督的自然產(chǎn)物，是國(guó)家權(quán)力分配的一種必然結(jié)果。在人民主權(quán)之下，法律監(jiān)督與行政權(quán)、司法權(quán)相平行而成為國(guó)家基本權(quán)力的一種，并對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，則是基于人類社會(huì)對(duì)權(quán)力本質(zhì)強(qiáng)制性的認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在社會(huì)制度自然變遷而走向成熟。即使承認(rèn)法律監(jiān)督權(quán)是一種現(xiàn)實(shí)而又合理的權(quán)力監(jiān)督模式，但對(duì)法律監(jiān)督內(nèi)涵的理解和把握，也始終存在著本質(zhì)性的差異。廣義監(jiān)督論者認(rèn)為，法律監(jiān)督是指為保障憲法和法律統(tǒng)一正確的實(shí)施而進(jìn)行察看并督促的活動(dòng)[1](P124)。法律監(jiān)督的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，所有的主體對(duì)立法、執(zhí)法和守法的監(jiān)督活動(dòng)均屬法律監(jiān)督的范疇。專門監(jiān)督論者認(rèn)為，法律監(jiān)督是法定的機(jī)關(guān)對(duì)遵守和執(zhí)行的情況實(shí)行的國(guó)家監(jiān)督[2](P237)，監(jiān)督的客體僅限于守法和執(zhí)法。也有人認(rèn)為法律監(jiān)督在我國(guó)特指人民檢察院通過(guò)運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和法律使用中的違法行為來(lái)保障國(guó)家法律在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作[3]。其主體僅限于人民檢察院。折衷者則認(rèn)為法律監(jiān)督有廣義與狹義之分，廣義上是指擁有法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人作為監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)進(jìn)行合憲性、合法性、合理性的評(píng)價(jià)，并對(duì)違法行為加以糾正的行為。狹義上是指專司法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)立法活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)、司法活動(dòng)的監(jiān)督[4](P4)。正確理解法律監(jiān)督，關(guān)鍵在于選擇憲政視角觀察還是僅僅從刑事訴訟視角出發(fā)。如若從權(quán)力和憲政層面剖析法律監(jiān)督，則能夠看到法律監(jiān)督為制約權(quán)力而生，是公共權(quán)力制約公共權(quán)力模式的一種實(shí)現(xiàn)形式。事實(shí)上，法律監(jiān)督并不以哪個(gè)機(jī)關(guān)或官員為對(duì)象，而是以權(quán)力或權(quán)力的運(yùn)用為對(duì)象，這才是理解法律監(jiān)督含義的關(guān)鍵所在。為制約權(quán)力而生的法律監(jiān)督是法律的守護(hù)神，其主要的精力在于維護(hù)行政權(quán)在規(guī)范和制度中運(yùn)行。而中國(guó)檢察機(jī)關(guān)在制度設(shè)計(jì)上則更加突出了其法律監(jiān)督功能，其法律地位更加獨(dú)立，可以說(shuō)是全面而又專門監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)。這里所說(shuō)的“全面”，是指無(wú)論權(quán)力性質(zhì)，對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)等都要開(kāi)展監(jiān)督，也指權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的全面監(jiān)督?！皩ｉT”是指由專門的機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督，而不是監(jiān)督范圍的限制。[②]狹義上把法律監(jiān)督等同于刑事公訴的部分刑事訴訟法學(xué)者，始終擺脫不了法律監(jiān)督到底屬于司法權(quán)或者行政權(quán)的權(quán)屬之辨，原因就在于僅僅站在刑事訴訟的平臺(tái)上，把法律監(jiān)督者限制在刑事訴訟主體的范圍內(nèi)，自然沒(méi)有國(guó)家權(quán)力觀這種廣闊的視野衡量法律監(jiān)督權(quán)存在的正當(dāng)性和必然性。僅僅把法律監(jiān)督圉于刑事訴訟法學(xué)的研究領(lǐng)域，是對(duì)中國(guó)人民代表大會(huì)制度之下法律監(jiān)督具有控制權(quán)力本性的錯(cuò)誤理解，這種理解并不是因?yàn)榉杀O(jiān)督思想和制度設(shè)計(jì)的先天缺陷，而與論者本人對(duì)中國(guó)當(dāng)前憲政結(jié)構(gòu)了解程度有關(guān)，也與法律監(jiān)督者行為水平以及由此形成的制度慣性不無(wú)關(guān)系。專門監(jiān)督論者從刑事法律條文規(guī)定和現(xiàn)行人民檢察院職權(quán)范圍出發(fā)，把法律監(jiān)督限制于人民檢察院的訴訟監(jiān)督，局限于刑事訴訟監(jiān)督，甚至連刑事訴訟監(jiān)督都要放棄，僅僅從事刑事公訴，不但不能全面概括我國(guó)的法治實(shí)踐，而且也會(huì)對(duì)認(rèn)真理解法律監(jiān)督的真正含義筑起樊籬。當(dāng)然，過(guò)于泛化的監(jiān)督論并不足取。廣義法律監(jiān)督論者把法律監(jiān)督過(guò)于泛化，泛化的必然結(jié)果是權(quán)力的虛化，現(xiàn)代社會(huì)的政黨監(jiān)督、新聞監(jiān)督、公眾監(jiān)督等監(jiān)督形式屬于社會(huì)權(quán)利制約公共權(quán)力的力量，與法律監(jiān)督屬于并行不悖的范疇，各自以自己的形式的發(fā)揮著監(jiān)督作用，沒(méi)有理由把前者納入法律監(jiān)督的范圍。二、對(duì)行政權(quán)開(kāi)展法律監(jiān)督的制度淵源站在國(guó)家權(quán)力分立和制約角度理解法律監(jiān)督，我們會(huì)注意到，無(wú)論是中國(guó)本土資源，還是西方政治制度，都有這種獨(dú)立法律監(jiān)督制度存在的身影，在制度設(shè)計(jì)方面自覺(jué)體現(xiàn)著法律監(jiān)督權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制的思想。按照權(quán)力的分立和制衡的基本思路設(shè)計(jì)的西方政治制度，權(quán)力的監(jiān)督主要通過(guò)權(quán)力的相互制約和均衡。然而，在權(quán)力的所有者和代表者相分離，個(gè)人利益和公共利益相分離的情況下，權(quán)力的制衡不能覆蓋權(quán)力的所有運(yùn)行角落，監(jiān)督的空白觸手可及，加上沒(méi)有特定的權(quán)力作后盾，權(quán)力的濫用走向必然。西方的議會(huì)監(jiān)督專員制度誕生在這樣的背景之下。1809年瑞典議會(huì)通過(guò)憲法規(guī)定了設(shè)置由議會(huì)選舉并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)政監(jiān)察專員（Ombadsmanforcivilaffairs），其職責(zé)是以議會(huì)代表的身份監(jiān)督所有行政官員和法官對(duì)法律、法令的遵守。瑞典議會(huì)監(jiān)察專員公署，由議會(huì)根據(jù)憲法和法律選舉產(chǎn)生，設(shè)立于政府系統(tǒng)之外。起初，專員的主要職責(zé)是對(duì)行政和司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，在當(dāng)代則側(cè)重于監(jiān)視法律法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行及受理公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員在公權(quán)力行使過(guò)程中所出現(xiàn)的不合法、不公平行政行為的申訴案件，并有權(quán)展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查。根據(jù)瑞典1974年的憲法規(guī)定，監(jiān)察專員監(jiān)督政府、法院所有公務(wù)人員是否切實(shí)執(zhí)行法律，但不得直接控制公務(wù)人員的行為，亦不得發(fā)布命令或更改其認(rèn)為不適當(dāng)?shù)男姓胧粚T對(duì)公務(wù)人員的違法失職行為可向有關(guān)機(jī)關(guān)提出補(bǔ)救性或懲戒性的建議；專員為行使職權(quán)可以調(diào)閱政府檔案或記錄，調(diào)查公民提出的申訴案件。西方的議會(huì)監(jiān)察專員是代表議會(huì)監(jiān)督行政職權(quán)的運(yùn)行，監(jiān)察范圍一般涉及政府首腦、部長(zhǎng)、大法官、議會(huì)議員以外的一切公共權(quán)力機(jī)關(guān)及行使公共權(quán)力的人員。任何公民如果認(rèn)為“由于弊政而受到不公正的待遇”，都可以向行政專員提出控告。行政專員可受理控告，依據(jù)法律行使監(jiān)督權(quán)限。其監(jiān)督權(quán)限是監(jiān)督法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行，保證行政當(dāng)局公平、合法地行事。二戰(zhàn)前后，西方國(guó)家逐漸修正了政府只是充當(dāng)“守夜人”角色的理論，行政權(quán)對(duì)社會(huì)的干預(yù)逐漸增多，在積極主動(dòng)調(diào)控社會(huì)的過(guò)程中，行政權(quán)越界干預(yù)私權(quán)力的現(xiàn)象也有增加。此時(shí)，西方國(guó)家逐漸注意到，控制行政權(quán)的具體運(yùn)作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是權(quán)力制衡所能達(dá)到的。瑞典和北歐國(guó)家單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察專員制度對(duì)行政權(quán)獨(dú)特的監(jiān)督功效，在二戰(zhàn)后遍及西歐，英聯(lián)邦各國(guó)、美國(guó)的若干州，甚至非英語(yǔ)國(guó)家，如日本也相繼仿行?！癘mbadsman”（監(jiān)察專員）現(xiàn)已成為國(guó)際性名詞。這種獨(dú)立監(jiān)督力量在三權(quán)分立制度之中擴(kuò)展的大趨勢(shì)，一是適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)“行政國(guó)”的出現(xiàn)，能夠補(bǔ)救議會(huì)對(duì)行政事務(wù)的日趨復(fù)雜化和專門化監(jiān)督控制不足的困境。二是適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)立法專門性和技術(shù)性愈來(lái)愈強(qiáng)，議會(huì)和議員擺脫具體的監(jiān)督事務(wù)，專心立法的需要。三是符合為行政權(quán)日益擴(kuò)張背景下公民合法權(quán)益遭到損害提供一條便捷、經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)渠道的需要。雖然每一個(gè)實(shí)行行政監(jiān)察專員制度的國(guó)家對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的方式和范圍有所不同，但是，在三權(quán)分立之外，強(qiáng)化一種獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)是一種發(fā)展的趨勢(shì)，并且這種制度的設(shè)立為法律的統(tǒng)一實(shí)施和約束控制行政權(quán)發(fā)揮的顯著的作用，盡管這種發(fā)展的趨勢(shì)曾經(jīng)遭到了行政權(quán)的強(qiáng)烈抵抗。在澳大利亞，聯(lián)邦政府對(duì)于建立監(jiān)察專員制度一直持冷淡甚至反對(duì)態(tài)度。聯(lián)邦政府不愿意將自己的行政權(quán)力置于監(jiān)察專員的監(jiān)控之下。經(jīng)歷了十多年的醞釀之后，1976年《聯(lián)邦監(jiān)察專員法》才得以通過(guò)。當(dāng)監(jiān)察專員設(shè)立后，每年處理有關(guān)行政權(quán)申訴和請(qǐng)?jiān)傅臄?shù)量不斷增加。1978一1979年處理的申訴和請(qǐng)?jiān)?00件；1980一1981年間的工作量猛增為11000多件。在芬蘭，監(jiān)察專員包括司法總監(jiān)和議會(huì)司法代表，二者均被稱為法律的保護(hù)人。由于芬蘭實(shí)行強(qiáng)總統(tǒng)制，作為法律衛(wèi)士的司法總監(jiān)和司法代表對(duì)行政權(quán)力的制約作用就顯得非常必要和明顯。設(shè)立后，這兩位監(jiān)察專員承辦案件的數(shù)量逐年上升。70年代初司法代表年辦案數(shù)約1100件；司法總監(jiān)年辦案數(shù)約1000件。到80年代初，司法代表年辦案數(shù)達(dá)2000余件，而司法總監(jiān)年辦案數(shù)達(dá)4000余件。芬蘭的監(jiān)察專員制度在反腐敗和維護(hù)公民權(quán)益方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。[11]三、中國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)開(kāi)展法律監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)無(wú)論思想還是創(chuàng)建具體制度，強(qiáng)化行政權(quán)的監(jiān)督制約早已為世界各國(guó)和中國(guó)歷朝歷代所重視。進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái)，前蘇聯(lián)首先創(chuàng)建了社會(huì)主義的檢察制度，并將檢察機(jī)關(guān)界定為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專司法律監(jiān)督職責(zé)，俄羅斯把這一種制度繼承了下來(lái)。在法國(guó)，最高檢察長(zhǎng)的主要職責(zé)是：“對(duì)國(guó)家整體執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”[12]，法國(guó)檢察機(jī)關(guān)除行使偵查、起訴、支持公訴等職能外，還行使監(jiān)督司法輔助人員、檢察書(shū)記員、監(jiān)督戶政官員和對(duì)司法救助制度的營(yíng)運(yùn)監(jiān)督、對(duì)私立教育機(jī)構(gòu)監(jiān)督等職責(zé)[13](P70)。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)也具有一定的法律監(jiān)督和保證國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的職能[14]，葡萄牙檢察機(jī)關(guān)也具有比較廣泛的監(jiān)督職能，如“監(jiān)督司法官員的工作；在自身權(quán)限內(nèi)維護(hù)法庭獨(dú)立，并監(jiān)督司法職能依照憲法和法律運(yùn)行”等等。[15]中國(guó)根本政治制度是議行合一的人民代表大會(huì)制度。按照馬克思主義的國(guó)家權(quán)力理論，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中國(guó)并不是將公共權(quán)力劃分為相互平衡的立法、行政、司法三權(quán)，而是以人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，分別行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。人民代表大會(huì)監(jiān)督其他機(jī)關(guān)的工作，強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)位。如果說(shuō)資本主義國(guó)家建立在分權(quán)制衡理論基礎(chǔ)上的三權(quán)分立制對(duì)封建專制是一個(gè)否定的話，那么社會(huì)主義國(guó)家建立在民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會(huì)制度，則是對(duì)三權(quán)分立否定之否定。盡管中西方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不同，但目的都是為了防止權(quán)力遭濫用而危及公民權(quán)利而設(shè)計(jì)了權(quán)力間的監(jiān)督制約機(jī)制。在中國(guó)根本政治制度下，人民代表大會(huì)具有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)授權(quán)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)承擔(dān)起對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。這既是對(duì)中國(guó)本土資源的繼承，也是對(duì)國(guó)外人類政治文明優(yōu)秀成果的吸收；既是中國(guó)當(dāng)前憲政體制的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督本意的回歸。（一）對(duì)抽象行政行為[③]的法律監(jiān)督抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則，是行政權(quán)運(yùn)行的一種主要方式。規(guī)則具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，一旦它們違法或不適當(dāng)，將會(huì)對(duì)公民、有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處于不對(duì)等地位，即行政主體處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對(duì)方的權(quán)益。另外，包括行政規(guī)章制度、行政工作流程在內(nèi)的行政規(guī)范性文件的制定和設(shè)置不當(dāng)，也會(huì)損害公民、組織和公職人員自身利益，更重要的是增加行政腐敗的機(jī)會(huì)，甚至誘使職務(wù)犯罪的發(fā)生。政府的產(chǎn)生源于權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉，人民代表大會(huì)有權(quán)代表人民對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，自然，行政立法、行政規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。依據(jù)憲法關(guān)于人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)授權(quán)的專門法律機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表人民對(duì)抽象行政行為開(kāi)展監(jiān)督。但從監(jiān)督的總體格局看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是社會(huì)各界力量對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的一支力量。[④]其監(jiān)督的內(nèi)容和形式有：1．對(duì)行政立法合憲性和合法性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)，也可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的控告申請(qǐng)啟動(dòng)這種監(jiān)督。從監(jiān)督的內(nèi)容上看，主要審查一是行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動(dòng)。二是是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。三是是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。四是內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無(wú)效。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容也必須在憲法和上位法的規(guī)定范圍之內(nèi)。這是行政立法制定過(guò)程中最易出現(xiàn)問(wèn)題的地方，特別是地方政府在立法過(guò)程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無(wú)效。五是是否存在行政立法之間的沖突。在我國(guó)，地方行政所立之法不得與國(guó)務(wù)院所立之法相抵觸，否則無(wú)效。通過(guò)書(shū)面審查，抑或必要的調(diào)查，如果行政立法的內(nèi)容違憲或者立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容違法或者行政立法之間存在法律沖突，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)檢察建議的形式建議制定部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法，如果建議得不到回應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)，要求權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違憲和違法的行政立法進(jìn)行審查。這種非剛性、程序型的監(jiān)督模式能夠保障行政權(quán)的獨(dú)立，也保障了違憲審查的最終決定權(quán)仍然保留在權(quán)力機(jī)關(guān)手中，同時(shí)，監(jiān)督也易于為被監(jiān)督對(duì)象所接受。2．對(duì)行政規(guī)范性文件的合憲性和合法性監(jiān)督行政規(guī)范性文件是指各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。在行政實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件的數(shù)量大大超過(guò)行政法規(guī)和行政規(guī)章，更多的行政行為是依據(jù)行政抽象性文件進(jìn)行；規(guī)范性文件對(duì)于法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章起到有效的執(zhí)行作用，關(guān)于行政行為的程序性規(guī)定的行政工作制度和行政工作流程對(duì)規(guī)范行政行為也起到關(guān)鍵作用。但在浩如煙海的行政規(guī)范性文件中，行政抽象性文件的制定宏觀上越權(quán)情況嚴(yán)重，其內(nèi)容與上一級(jí)規(guī)范性文件不相符合甚至出現(xiàn)抵觸的情況屢見(jiàn)不鮮，從而使得行政法規(guī)、行政規(guī)章在實(shí)施中變形；在制定依據(jù)方面，不以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)；在制定程序上，沒(méi)有遵循必要的程序規(guī)則。直接侵害公民和法人的合法利益，也導(dǎo)致職務(wù)犯罪的發(fā)生。如果說(shuō)行政立法還在法律的監(jiān)督視野之內(nèi)的話，行政規(guī)范性文件的制定則游離于幾乎所有的監(jiān)督力量之外。政府法制部門正在采取行政規(guī)范性文件的備案審查制度，盡管邁開(kāi)了監(jiān)督的步伐，但限于監(jiān)督的力量源于內(nèi)部，其公正性、獨(dú)立性、權(quán)威性還有待觀察。檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類文件的監(jiān)督，主要目的是維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益，同時(shí)，也預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。這種監(jiān)督有四個(gè)介入的途徑，一是依職權(quán)主動(dòng)介入，二是經(jīng)公民、法人和其他組織的控告介入，三是通過(guò)辦理職務(wù)犯罪案件之后介入，對(duì)于存在的規(guī)章制度和工作流程上的問(wèn)題，舉一反三，開(kāi)展對(duì)行政規(guī)范性文件的審查。四是受行政機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)介入。在香港，廉政公署防止貪污處審查行政制度及工作程序的審查研究范圍廣泛，涉及所有公共服務(wù)，包括執(zhí)法、發(fā)牌、采購(gòu)及合約管理。防貪處經(jīng)常與各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的高層管理人員緊密合作，確保所提出的建議得以有效推行。2002年，該組織共完成105宗對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和公營(yíng)組織工作制度和工作流程的審查。[16]檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，一是要審查其內(nèi)容是否合法，看是否存在越權(quán)制定行為和法律沖突的情況，二是要審查其制定是否符合法定程序。三是要審查其是否符合國(guó)家政策。四是看是否符合客觀實(shí)際，是否具有客觀實(shí)在的可行性。當(dāng)然，特別是行政工作制度和行政工作流程文件是否細(xì)致具體，是否全面，是否具有程序的嚴(yán)密性也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是書(shū)面審查和調(diào)查相結(jié)合，對(duì)于審查的結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)文件違法或者不當(dāng)，可以采取檢察建議的形式向制定部門發(fā)出撤銷和補(bǔ)充、修改和完善的建議。建議可以要求回復(fù)，如無(wú)正當(dāng)理由的情況下制定部門沒(méi)有作為，檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)，也可以向其上級(jí)部門建議，督促行政機(jī)關(guān)實(shí)施整改。（二）對(duì)具體行政行為的法律監(jiān)督具體行政行為涉及社會(huì)生活的方方面面，直接和公民、法人和其他組織的切身利益息息相關(guān)，司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題也最為繁多。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督途徑，一是公民可以通過(guò)法院提起行政訴訟，通過(guò)對(duì)具體行政行為的合法性審查開(kāi)展監(jiān)督，二是公民也可以通過(guò)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)監(jiān)督下級(jí)的行政行為。三是違法行政行為構(gòu)成職務(wù)犯罪時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。但是，由于行政訴訟存在訴訟范圍狹窄，訴訟時(shí)間長(zhǎng)，訴訟費(fèi)用高，訴訟過(guò)程受干擾大等弊病，并沒(méi)有成為行政相對(duì)方權(quán)益受到行政主體不法侵害時(shí)的主要救濟(jì)途徑。同樣，行政復(fù)議還是一種內(nèi)部監(jiān)督行為，難以切除“醫(yī)不自治”的流弊。而檢察機(jī)關(guān)通過(guò)查辦職務(wù)犯罪的監(jiān)督僅僅限于構(gòu)成犯罪的具體行為，而大多數(shù)具體行為則失去了監(jiān)督的樊籬。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)切合形勢(shì)的需要，承擔(dān)起對(duì)具體行政行為監(jiān)督的職責(zé)。對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同類型采取不同的監(jiān)督方式和途徑。1．以檢察建議形式審查具體行政行為的合法性和合理性檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為審查的介入方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則，以主動(dòng)介入為例外，這是因?yàn)榫唧w行政行為數(shù)量浩大，難以實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地的全程監(jiān)督，除了公益訴訟和查辦職務(wù)犯罪行為，對(duì)于沒(méi)有侵犯公民合法權(quán)益的行政行為，也無(wú)監(jiān)督的必要。對(duì)具體行政行為合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，主要看具體行政行為主要證據(jù)是否確鑿、充分；適用法律、法規(guī)是否正確；是否符合法定程序；是否超越職權(quán)；是否不履行或拖延履行法定職責(zé)。對(duì)具體行政行為合理性的審查，主要看自由裁量行為是否公平、適當(dāng)，是否符合理性。當(dāng)然，具體的審查時(shí)一要看行為是否違反比例性，適度性和必要性原則?？磳?shí)施裁量時(shí)對(duì)相對(duì)人個(gè)人的損害是否超過(guò)了所保護(hù)的社會(huì)利益，是否選擇最適當(dāng)?shù)姆椒ㄈ?shí)現(xiàn)行政目的，是否選擇了對(duì)相對(duì)人造成損失最小的方法。二要看行政機(jī)關(guān)在自由裁量時(shí)，所使用的手段是否違背了依法授權(quán)的目的。三要看行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的某項(xiàng)行政決定是否考慮了不相關(guān)的因素或者沒(méi)有考慮相關(guān)的因素做出的。四是看自由裁量權(quán)的運(yùn)用是否考慮到不與法律相沖突的客觀規(guī)律、社會(huì)道德、慣例和常理的客觀存在。盡管人民法院受理關(guān)于對(duì)具體行政行為合法性審查的訴訟，但是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)具體行政行為的審查仍然和法院區(qū)別很多，檢察機(jī)關(guān)的審查有自己的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)的審查范圍可以擴(kuò)寬，不但對(duì)合法性審查，還可以對(duì)合理性進(jìn)行審查；檢察機(jī)關(guān)的審查時(shí)效快，程序簡(jiǎn)便，節(jié)省費(fèi)用；檢察機(jī)關(guān)的審查不具有強(qiáng)制力，只是一種提議行政主體改正的建議；檢察機(jī)關(guān)的審查是一種程序型審查，不是最終決定的結(jié)論。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)審查的結(jié)論有不同意見(jiàn)，仍然可以就原具體行政行為提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。2．對(duì)違法行政行為提起行政公訴行政公訴是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。根據(jù)傳統(tǒng)“訴訟利益”理論，原告起訴只能限于與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系。但是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人可能是受益者，不會(huì)提起訴訟。而且在某一特定問(wèn)題上有直接利害關(guān)系的人，并不一定代表全社會(huì)的利益。所以，為了維護(hù)社會(huì)公共利益，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的組織[⑤]，可以就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)完整立足于公平和正義的機(jī)關(guān)，這也是檢察機(jī)關(guān)在刑事、民事、行政三大訴訟中擁有公訴權(quán)的根據(jù)。公訴權(quán)的本質(zhì)屬性是一種司法請(qǐng)求權(quán)，一般不具有確認(rèn)實(shí)體權(quán)力和義務(wù)的權(quán)能。這一特性明顯區(qū)別于審判權(quán)和行政權(quán)，從而成為檢察機(jī)關(guān)最具特色的職能。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家提請(qǐng)法院追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任、提請(qǐng)法院確認(rèn)某一民事法律關(guān)系的效力、提請(qǐng)法院確認(rèn)某一行政法律關(guān)系的效力，追究違法公民、法人和其他組織的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。這一程序的設(shè)置基礎(chǔ)就是國(guó)家和社會(huì)公共利益。出于兼顧效率和公平的目的，在中國(guó)應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)出于監(jiān)督行政權(quán)的目的，擔(dān)負(fù)起行政公益訴訟的任務(wù)。從本源上看公益訴訟的最初啟動(dòng)仍然在于普通公民，普通公民可以通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)的形式要求提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起公益訴訟。根據(jù)公民的要求，也可以根己主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，其直接目的在于維護(hù)公共利益的需要，但是這一訴訟關(guān)系更顯示了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。[⑥]檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭(zhēng)議。一是行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害社會(huì)公共利益而無(wú)人起訴的行為。二是只有受益人沒(méi)有特定受害人的具體行政行為。如果將這類案件納入公益訴訟案件的范圍，由特定機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，將會(huì)使違法行政得以及時(shí)糾正。三是受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。行政公訴的受案范圍，其本質(zhì)是在限制行政權(quán)和保障行政權(quán)有效行使之間找到一種均衡。例如具體可以包括以下案件：造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政行為和不作為，破壞自然資源的違法行為和不作為，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行政行為和不作為（行政壟斷）等。（三）對(duì)公務(wù)人員職務(wù)犯罪的法律監(jiān)督職務(wù)犯罪[⑦]是一種嚴(yán)重破壞國(guó)家的正常管理活動(dòng)和職務(wù)的廉潔性、正當(dāng)性的行為，是濫用行政權(quán)的一種極端形態(tài)。法律監(jiān)督的目標(biāo)，是將權(quán)力置于法律規(guī)則的控制之下，國(guó)家通過(guò)加大對(duì)于國(guó)家公職人員貪污、賄賂、挪用、豪賭等腐敗行為的懲治力度，并使刑法責(zé)任成為腐敗行為所支付的最大成本。這種控制和懲罰，主要來(lái)自于外部的外力，它猶如一種動(dòng)力，能夠推動(dòng)政府及其官員的行為合法正當(dāng)，但它更多的是一種威懾力，如同懸在頭上的一把利劍，時(shí)刻警示著企圖越軌者。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)法律監(jiān)督體現(xiàn)在職務(wù)犯罪的偵查，符合法律監(jiān)督剛性的需要，也是設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督權(quán)的需要，更有利于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、約束和控制。查辦職務(wù)犯罪，由于使用國(guó)家暴力對(duì)職務(wù)犯罪人員的財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命予以剝奪，因而是對(duì)行政權(quán)非規(guī)范運(yùn)用的最為粗暴的監(jiān)督方法，當(dāng)然也是一種亡羊補(bǔ)牢式的事后補(bǔ)救方法。但是，由于對(duì)職務(wù)犯罪的嚴(yán)厲懲治，起到了特殊預(yù)防的作用，也是最為有效的、最為直觀的監(jiān)督方法。參考文獻(xiàn)：[1]張文顯.法的一般理論[M].沈陽(yáng):遼寧大學(xué)出版社,1988年.[2]王桂五.中華人民共和國(guó)檢察制度研究[M].北京:法律出版社,1991.[3]張智輝.法律監(jiān)督辨析[J].人民檢察,2000,(5).[4]湯唯,孫季萍.法律監(jiān)督論綱[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001年.[5]彭勃,龔飛.中國(guó)監(jiān)察制度史[M].北京:中國(guó)方正出版社,1997年.[6]喬叢啟.孫中山法律思想體系研究[M].北京:法律出版社,1992年.[7]張晉藩.中國(guó)法制史[M].北京:法律出版社,1995年.[8]陳衛(wèi)東.我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析[J].法學(xué)研究,2002,(2).[9]列寧.列寧全集第43卷[M].北京:人民出版社,1987.[10]周志放.俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法[J].中國(guó)刑事法雜志,2002,（6）.[11]杜剛建.人權(quán)與憲政的衛(wèi)士制度——國(guó)外行政監(jiān)察官制度系列報(bào)道[EB/OL]./zyw/n6/ca12165.htm.2006-03-09.[12]中國(guó)檢察考察團(tuán).法國(guó)的檢察制度[J].人民檢察,1994,(12).[13]王然冀.當(dāng)代中國(guó)檢察學(xué)[M].北京:法律出版社,1989年.[14]中國(guó)檢察考察團(tuán).德國(guó)的檢察制度[J].人民檢察,1999,(11).[15]中國(guó)檢察考察團(tuán).葡萄牙檢察署組織法簡(jiǎn)介[J].人民檢察,1996,(4).[16]香港廉政公署.防止貪污處職責(zé)與組織[EB/OL]..hk/big5/prev/prev_dept_2.html2004-12-21.[①]聯(lián)合國(guó)教科文組織編寫(xiě)的《內(nèi)源發(fā)展戰(zhàn)略》中指出：每個(gè)社會(huì)應(yīng)該根據(jù)自己的文化特征，根據(jù)本身的思想和行動(dòng)結(jié)構(gòu)，找出自己的發(fā)展類型和方式。有多少社會(huì)，就會(huì)有多少發(fā)展藍(lán)圖和發(fā)展模式。共同適用的統(tǒng)一模式是不存在的，任何真正的發(fā)展都應(yīng)當(dāng)是內(nèi)源發(fā)展，以一個(gè)民族的文化為基礎(chǔ)，以文明方案為目標(biāo)和以人類本身為中心。參見(jiàn)王俊民：《對(duì)司法體制的和諧的追求和理論反思》，載張智輝、謝鵬程主編：《中國(guó)檢察》第三卷，中國(guó)檢察出版社2003年7月版。[②]對(duì)于審判權(quán)監(jiān)督，其監(jiān)督