試論海關通關作業(yè)模式改革的有效途徑

試論海關通關作業(yè)模式改革的有效途徑【內容提要】本文擬借助辯證唯物主義的哲學思想和經濟學的基本原理，從現(xiàn)階段海關通關作業(yè)模式與發(fā)展趨勢之間不相適應的矛盾著手，分析兩者之間存在的矛盾；同時闡述進行海關業(yè)務改革與整合過程中“流程再造”的必要性，嘗試針對現(xiàn)階段存在的矛盾提出一些解決辦法?！娟P鍵詞】通關作業(yè)模式流程再造發(fā)展趨勢改革整合【作者簡介】鄭波男杭州關區(qū)嘉興海關主任科員自1998年以來，海關總署黨組做出了《關于建立現(xiàn)代海關制度的決定》，勾勒出現(xiàn)代海關制度的基本框架，提出了建立現(xiàn)代海關制度兩步走發(fā)展戰(zhàn)略。隨著《2004-2010現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的出臺，以通關作業(yè)改革為突破口的第一步發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標已基本實現(xiàn)，中國特色社會主義現(xiàn)代海關制度初具規(guī)模，并取得明顯的經濟效益和社會效益，但建立在H2000業(yè)務系統(tǒng)基礎上的通關基本模式與當前海關工作發(fā)展趨勢不相適應的矛盾尚未得到根本解決，海關業(yè)務改革與整合勢在必行。一、現(xiàn)有海關通關作業(yè)模式與未來發(fā)展趨勢不相適應這對矛盾的產生，存在合理性與必然性（一）通關作業(yè)模式與發(fā)展趨勢不相適應的歷史背景改革開放二十多年來，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡已基本完成，建設有中國特色社會主義初見成效，人民生活水平大幅度提高，綜合國力不斷增強，國際地位日益提升。但是,由于特殊的歷史背景與政治經濟體制，在改革不斷深入的今天，原有的體制和模式已顯露出種種弊端，并不同程度的影響著行政機構、經濟主體和法制形式，作為國家機器的海關系統(tǒng)也不例外。(二)矛盾存在的合理性與必然性“矛盾是普遍的、絕對的，存在于事物發(fā)展的一切過程中，又貫穿于一切過程的始終”。正是由于發(fā)展過程中產生了各種矛盾，我們才能通過發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并給予解決這個過程取得不斷的進步，以實現(xiàn)不斷的調整生產關系來適應不斷發(fā)展進步的生產力，達到一個相對穩(wěn)定、平衡的狀態(tài)。根據(jù)自組織理論，發(fā)展就是系統(tǒng)進化，從舊的穩(wěn)定狀態(tài)躍遷到新的穩(wěn)定狀態(tài)。而這個相對穩(wěn)定、平衡的狀態(tài)又會被新的矛盾和不平衡來打破，形成一個由若干個非線性、相互關聯(lián)、開放型環(huán)狀結構小系統(tǒng)組成的，保持螺旋向上的開放型循環(huán)系統(tǒng)。海關系統(tǒng)自2001年進行通關作業(yè)改革以來，僅審單中心的職能就經歷兩次調整，主要針對其面向海關發(fā)展趨勢不相適應的方面，通過對不相適應的方面解析以進行改革方向的不斷修正，來推動海關業(yè)務改革的進程。2000年開始，海關總署陸續(xù)修訂了《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國進出口關稅條例》、《海關估價和質疑程序操作辦法》、《中華人民共和國海關進出口貨物商品歸類管理規(guī)定》、《中華人民共和國海關進口貨物直接退運管理辦法》、《中華人民共和國海關暫時進出境貨物管理辦法》等多部文件，整合原有內容相同、相近的大量文件、規(guī)定，走在了海關第二步發(fā)展戰(zhàn)略的最前列。這些措施促進了海關通關作業(yè)模式的改革步伐，推動了海關第二步發(fā)展戰(zhàn)略的進程。二、現(xiàn)階段海關通關模式與發(fā)展趨勢不相適應的表現(xiàn)方式（一）海關現(xiàn)有通關作業(yè)模式與風險管理理念不相適應作為現(xiàn)代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略的中心部分，風險管理模式的應用在海關系統(tǒng)中得到了大力提倡，風險管理在海關工作中的重要作用得到了進一步增強，風險管理的理念也不斷深入人心，運用風險管理的理念來處理和解決海關面臨的問題已經成為當今海關人的共識。這也符合今后海關業(yè)務發(fā)展的需要。但是，由于海關風險管理理念引入較晚，發(fā)展還不盡完善，存在著對風險管理理念的理解存在偏差，海關通關作業(yè)模式與風險管理理H2000系統(tǒng)中的查詢系統(tǒng)（DSS）、執(zhí)法評估系統(tǒng)、業(yè)務統(tǒng)計系統(tǒng)、海關貿易統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量檢控系統(tǒng)（TSD）、報關單數(shù)據(jù)質量檢控分析系統(tǒng)（CSD）、進出口預警監(jiān)測系統(tǒng)、通關監(jiān)管職能管理系統(tǒng)、海關歸類查詢系統(tǒng)以及中國海關化驗信息管理系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)和平臺之間互有交叉，分別在業(yè)務網和辦公網兩種載體上進行使用，數(shù)據(jù)截取字段各異，數(shù)據(jù)多重篩選，缺少唯一、完全、最具權威的數(shù)據(jù)支持，各系統(tǒng)之間互不相容。在實際操作過程中，取樣化驗1票貨物，需要在“中國海關化驗信息管理系統(tǒng)”和“現(xiàn)場選擇查驗/放行管理系統(tǒng)”中重復進行數(shù)據(jù)錄入。“中國海關化驗信息管理系統(tǒng)”獨立于H2000業(yè)務系統(tǒng)，需要在辦公網通過建立局域網連接登陸，數(shù)據(jù)用于交付化驗中心進行化驗相關程序；而“現(xiàn)場選擇查驗/放行管理系統(tǒng)”為H2000業(yè)務系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一，用于查驗布控的具體操作。兩個系統(tǒng)彼此獨立進行，而且在化驗中心的應用操作和實施查驗過程中互相不能代替。這些數(shù)據(jù)處理平臺在獨自應用都可以取得一定成效，但在業(yè)務現(xiàn)場綜合使用時，針對同一問題卻得出不同結論。就像一個人同時戴了幾塊手表一樣，多重結果使現(xiàn)場不知究竟應該以哪個作為依據(jù)，反而增加了基層海關業(yè)務現(xiàn)場的工作壓力。這種在資源開發(fā)和利用過程中的紊亂，影響了海關業(yè)務流程的順暢，也制約了生產力的發(fā)展。（四）海關現(xiàn)有通關作業(yè)模式與通關監(jiān)管區(qū)域化發(fā)展不相適應我國地域遼闊，關境范圍廣博，地方經濟發(fā)展的不均衡也影響著海關的業(yè)務工作，關區(qū)發(fā)展水平差距顯著。一方面，海關通關工作要求解決“嚴密監(jiān)管”與“高效運作”之間存在的矛盾；另一方面，國際貿易行業(yè)要求在通關過程中實現(xiàn)一次申報、一次放行，以降低企業(yè)的運作成本，這兩點都要求海關做到行政執(zhí)法統(tǒng)一。目前，海關通關監(jiān)管工作具有較為明顯的區(qū)域性發(fā)展趨勢。作為海關近階段的發(fā)展目標，“大通關”過程中的“屬地申報，口岸報關”和“快速轉關”這兩種現(xiàn)有的區(qū)域通關措施的作用也得到了日益凸現(xiàn)。在這種發(fā)展格局下，不可避免的會因為關區(qū)發(fā)展水平不一致而產生溝通不暢、執(zhí)法標準不盡統(tǒng)一以及相互銜接障礙等問題，表露出一些關區(qū)發(fā)展水平的不平衡；同時，由于各行政區(qū)劃的地方保護、各關區(qū)本位主義以及盲目追求達到稅收考核目的而產生的搶拉稅源問題，影響了貨物的通關速度，人為延長了社會必要勞動時間，在增加企業(yè)運營成本、降低商品價值的同時也增加了海關的行政成本，危害了海關的執(zhí)法形象，導致海關現(xiàn)有通關作業(yè)模式與區(qū)域化發(fā)展的錯位。三、結合流程再造理論，改革海關通關作業(yè)模式“流程再造”理論（BPR，即businessprocessreengineering）是由1993年，美國麻省理工學院邁克·哈默（MichaelHammer）教授和CSC管理顧問公司的董事長詹姆斯·錢皮（JamesChampy）首先提出的，是當代管理科學領域的重要成果。《改造企業(yè)——再生策略的藍本》一書中對“流程再造”作了這樣的定義：流程再造就是對企業(yè)的業(yè)務流程進行根本性的再思考和徹底的再設計，從而獲得可以用諸如成本、質量、服務和速度等方面的業(yè)績來衡量的戲劇性的成就?！傲鞒淘僭臁崩碚摰暮诵脑瓌t包括：以流程為主替代以職能為主；以人為本的團隊式管理替代以工作順序為基礎的部門式管理；以風險為導向替代以行政結果為導向。具體的說，流程再造的目的就是通過對工作流程、組織結構進行反思和重新設計，借助信息技術，突破傳統(tǒng)的按職能部門分工的指導思想，強調以流程導向代替職能導向，將進行流程再造的主體由以職能為中心的傳統(tǒng)形態(tài)向以流程為中心的新型流程導向型轉變，實現(xiàn)企業(yè)經營方式和管理方式的根本轉變，以提高生產效率，實現(xiàn)企業(yè)績效的飛躍。出于同樣適應生產力發(fā)展的根本原因，當前海關業(yè)務改革與整合的基本目的與流程再造的目的不謀而合，因此可以嘗試將“流程再造”理論應用于海關通關作業(yè)模式改革中。1.樹立整體意識和全局觀念，實現(xiàn)業(yè)務流程全局優(yōu)化和整體優(yōu)化。一提到改革，特別是業(yè)務改革，有些人會持保守意見：認為沒有什么好改革的，現(xiàn)有情況還不錯，能繼續(xù)保證正常工作就可以了；或者是認為越改革越后退，越改革越為現(xiàn)有工作增加負擔。我們必須要摒除這種不變通的思想，否則就會發(fā)生“你改你的革、我做我的事”的情況。這種各自為政、單兵步進，不能協(xié)調統(tǒng)一、共同發(fā)展的錯誤路線必然影響整個通關作業(yè)模式改革的進展，危害海關業(yè)務的正常進行。所以需要強調樹立整體意識和全局觀念，加強對通關作業(yè)模式改革的正確認識，保證海關通關作業(yè)模式改革的正常進行。同時按照“流程再造”的要求：強化整體過程意識，按照整體最優(yōu)化的目標設計業(yè)務流程，注重實現(xiàn)全局最優(yōu)而不是局部最優(yōu)。針對前面提出擔保過程中產生的風險，我們可以將保證金審批和繳納手續(xù)前置于接單審核環(huán)節(jié)之前，按照《中華人民共和國海關進出口貨物申報管理規(guī)定》，超出10日未繳納保證金的，可以視為未辦理交單審核，刪單后重新申報并且對刪單產生的滯報金不予減免。此種嘗試可以避免異常數(shù)據(jù)的產生，也縮短了貨物的通關時間，在一定程度上化解緩稅以及滯報、滯納風險，通過樹立整體意識和全局觀念，最終實現(xiàn)業(yè)務流程的全局優(yōu)化和整體優(yōu)化。2.樹立正確的政績觀念和科學的考評標準，保證績效考評的客觀性和公正性。樹立正確的政績觀念是科學、公正進行績效考評的前提，在這一基礎之上，為避免錯誤政績觀念帶來的一系列誤導和不良影響，必須建立科學、客觀、公正的績效考評機制。建立科學量化的考核機制，實現(xiàn)對稅收征管績效的公平公正是海關通關作業(yè)模式改革的重要途徑。在聚焦業(yè)務流程的前提下，要求相應的績效評估體系也應是面向整個流程的，要與整個流程的評估相關，要從全局的角度去考慮和進行績效考評。否則就會形成不客觀的考核標準，導致“考評什么干什么”的錯誤方向。在績效考評的同時，要從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，綜合行政成本、資源消耗、社會反響以及具體崗位的質、量、能耗等多方位進行，從動態(tài)的、實現(xiàn)海關通關作業(yè)模式改革最終目標的角度去考慮和設立考評指標，針對流程的不同環(huán)節(jié)各有側重。這就要求我們在完善考評體系的同時，必須放眼大局、著重整體，跳出具體環(huán)節(jié)的局限，著眼于整個通關作業(yè)模式改革的最終目標，確?？冃гu估發(fā)揮“控制”與“激勵”的效果，這是建立科學有效的評估體系的意義所在。因此，應根據(jù)再造后的流程設計考核辦法，選優(yōu)考核指標，改進考核手段，建立新的考核體系，實現(xiàn)由職能部門考核向流程考核轉變，并將共性化考核與個性化考核相結合、定性考核與定量考核相結合。３.整合現(xiàn)有的多種資源，確保通關作業(yè)模式改革節(jié)約化和完整化。海關開發(fā)使用的H2000通關系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了全國海關通關數(shù)據(jù)的聯(lián)網，為區(qū)域經濟一體化中實現(xiàn)貨物通關作業(yè)模式的統(tǒng)一奠定了基礎。但面對目前海關通關作業(yè)模式改革的迫切要求，還需要更加廣泛和深入的整合現(xiàn)有的多種資源；加強原有職能部門難以涉及的結合部工作；保證風險管理理念滲透到通關流程的前期備案、現(xiàn)場操作和后續(xù)稽查逐個環(huán)節(jié)中，實現(xiàn)監(jiān)管嚴密、到位；確保海關通關作業(yè)模式的改革能夠打破職能管理的藩籬，在經濟、節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展的前提下，形成完整、連貫的通關流程。其中既包括整合海關系統(tǒng)內各區(qū)域中的資源，也包括整合海關系統(tǒng)內各區(qū)域之間的資源，甚至包括整合海關系統(tǒng)內部和口岸其他相關系統(tǒng)甚至國際資源，將地方政府發(fā)展地方經濟的目標同海關行政執(zhí)法之間存在的矛盾消除到最低，保障區(qū)域經濟體系的建立與實施，為區(qū)域經濟的健康、快速發(fā)展提供有利的空間和環(huán)境條件，形成完善多種社會生產關系，發(fā)展社會生產力的合力。４.調整海關區(qū)域通關作業(yè)模式，實行海關法治尺度統(tǒng)一化和標準化。我國海關機構設置較多，加上海關系統(tǒng)內部直屬海關下設隸屬海關的結構特性，在面對不同區(qū)域經濟主體的同時不可避免地會產生梗阻。由于海關和企業(yè)的雙重要求，現(xiàn)有“屬地報關、口岸驗放”