財(cái)政法的地位與功能淺論

財(cái)政法的地位與功能淺論一、財(cái)政法的地位

自國(guó)家和財(cái)政產(chǎn)生以來(lái),也就同時(shí)產(chǎn)生了以法律手段調(diào)整財(cái)政關(guān)系的客觀需要。然而,在中國(guó)和外國(guó)的古代法上,雖有大量的調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范,但主要由于當(dāng)時(shí)的財(cái)政所依附的國(guó)家的專(zhuān)制性質(zhì),以及法律體系自身演化的歷史局限性,諸法合體的古代法上不可能有財(cái)政法的獨(dú)立地位。

近代的資產(chǎn)階級(jí)革命掀開(kāi)了財(cái)政關(guān)系變革的新篇章。資產(chǎn)階級(jí)革命的結(jié)果,是新型的資本主義式的財(cái)政關(guān)系的確立。然而,在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)代,財(cái)政活動(dòng)的范圍被嚴(yán)格限制在“夜警國(guó)家”所要求的狹小區(qū)域,財(cái)政對(duì)行政的附屬作用難以突破,所以,確立這種新型財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門(mén)法的定位來(lái)看,這一時(shí)期的財(cái)政法主要屬于行政法的范疇。

進(jìn)入壟斷資本主義階段以后,隨著國(guó)家職能的擴(kuò)張,財(cái)政的活動(dòng)范圍也越來(lái)越廣,財(cái)政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)整方面的作用也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。由于財(cái)政對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響日益增強(qiáng),財(cái)政逐漸擺脫對(duì)行政的依附,開(kāi)始具備自己獨(dú)立的品格,財(cái)政的權(quán)力性由此凸現(xiàn)。[1]調(diào)整財(cái)政關(guān)系的財(cái)政法的性質(zhì)和職能上也隨之而發(fā)生變化,財(cái)政法的行政法色彩逐漸淡化,而經(jīng)濟(jì)法的色彩逐漸增強(qiáng)。

關(guān)于財(cái)政法地位的理解,前蘇聯(lián)的情況較為特殊。由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)集中程度非常之高,所有的貨幣資金往來(lái)關(guān)系基本上都被納入財(cái)政管轄的范圍。除了財(cái)政部本身的活動(dòng)外,經(jīng)濟(jì)單位、銀行和保險(xiǎn)機(jī)關(guān)之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)也具有國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)的性質(zhì)。針對(duì)這種情況,有些學(xué)者認(rèn)為,社會(huì)主義財(cái)政關(guān)系與資本主義時(shí)期相比已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的飛躍,財(cái)政法應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén),以調(diào)整統(tǒng)一的資金貨幣往來(lái)關(guān)系。也有的學(xué)者認(rèn)為財(cái)政法是“相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)法”、“行政法的一部分”或者“綜合部門(mén)法”的觀點(diǎn)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn),主要集中于財(cái)政法與行政法的關(guān)系、法律體系的結(jié)構(gòu)中是否包括綜合部門(mén)法等問(wèn)題上。從發(fā)展過(guò)程來(lái)看,蘇聯(lián)在列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定的第一部憲法的第五章就是預(yù)算法,從那時(shí)起就開(kāi)始了社會(huì)主義國(guó)家預(yù)算法的研究;1926年,庫(kù)特利亞列夫斯基教授的《財(cái)政法》一書(shū)問(wèn)世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政財(cái)政法》一書(shū)出版,認(rèn)為財(cái)政法是行政法的一部分;經(jīng)1938-1940年的大討論,蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所公布了《蘇聯(lián)社會(huì)主義法制體系研究提綱》,指出應(yīng)按所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)劃分不同法律部門(mén),財(cái)政法作為一個(gè)獨(dú)立部門(mén)法的地位得以確立。[2]

中國(guó)建國(guó)之后,財(cái)政法學(xué)研究未能得到充分發(fā)展,有關(guān)我國(guó)法律體系的結(jié)構(gòu)以及財(cái)政法在法律體系中的地位問(wèn)題,尚未得到認(rèn)真的討論。改革開(kāi)放以后,在我國(guó)學(xué)者自行編撰的第一部《中國(guó)大百科全書(shū)》法學(xué)卷之中,專(zhuān)列了比較詳盡的“財(cái)政法”詞條,并且在體例編排上獨(dú)立于行政法和經(jīng)濟(jì)法,[3]反映了當(dāng)時(shí)我國(guó)法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn),依然還受著前蘇聯(lián)法學(xué)界的影響。然而,隨著經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展和日益成熟,自20世紀(jì)80年代中期以來(lái),在幾乎所有的經(jīng)濟(jì)法學(xué)教科書(shū)中,財(cái)政法都被列為專(zhuān)門(mén)的一章;專(zhuān)門(mén)的財(cái)稅法教材也主動(dòng)將自己歸入經(jīng)濟(jì)法體系之下;[4]可見(jiàn),把財(cái)政法作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)體系中的組成部分,是于財(cái)政關(guān)系總是以財(cái)政法律關(guān)系的形式而存在,因此,財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與財(cái)政法的實(shí)施過(guò)程在很多方面會(huì)出現(xiàn)重合。

在一定程度上,財(cái)政法是財(cái)政活動(dòng)的一種外在形式,因此,財(cái)政法應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同歷史條件下財(cái)政活動(dòng)的內(nèi)在需要。由此可以推知,在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下,由于財(cái)政活動(dòng)的歷史基礎(chǔ)不同,財(cái)政法的功能也是不一樣的。

在奴隸制和封建制社會(huì)中,財(cái)政的主要職能是獲取財(cái)政收入,滿(mǎn)足以君王為首的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部基本的分配需要。受當(dāng)時(shí)歷史條件的限制,財(cái)政純粹成為君主專(zhuān)制的工具,很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財(cái)政權(quán)被定性為源自君權(quán),因此,財(cái)政法的功能也就表現(xiàn)為通過(guò)強(qiáng)制手段,保障君權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域的順利實(shí)施。進(jìn)入資本主義社會(huì)后,財(cái)政的收入支出職能雖然依舊存在,但財(cái)政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財(cái)政權(quán)力來(lái)源于人民,因此,財(cái)政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財(cái)政權(quán)力,損害人民的利益。財(cái)政民主主義、財(cái)政法定主義、財(cái)政健全主義、財(cái)政平等主義等,都是人民通過(guò)法律對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)提出的要求。盡管在資本決定一切的社會(huì)中,“人民”的范圍實(shí)質(zhì)上不可能擴(kuò)展到一般的平民階層,但是這一時(shí)期的財(cái)政法無(wú)論在形式上還是在理念上,對(duì)中國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)都具有很好的借鑒意義。

中國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷真正的資本主義時(shí)期,在新中國(guó)建立之前,財(cái)政法也從未發(fā)揮過(guò)依民主機(jī)制規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力的作用。新中國(guó)建立之后,雖然在經(jīng)濟(jì)上消滅了私有制,奠定了社會(huì)主義公有制基礎(chǔ),但在上層建筑方面,對(duì)如何保障人民行使政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利重視不夠。財(cái)政法理論上是人民當(dāng)家作主的法律保障,但實(shí)際上,由于缺乏正常的民主參與和監(jiān)督機(jī)制,保障政府財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作仍然是首當(dāng)其沖的。改革開(kāi)放以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的深入人心,民主和法治成為時(shí)代的主旋律,財(cái)政法的內(nèi)容和形式也發(fā)生了很大變化?？傮w來(lái)說(shuō),財(cái)政法的功能應(yīng)當(dāng)從絕對(duì)服務(wù)于財(cái)政職能,轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)政權(quán)力施加控制,具體表現(xiàn)在如下三個(gè)方面:轉(zhuǎn)1.財(cái)政權(quán)力授予功能

在公共領(lǐng)域,任何權(quán)力的存在都會(huì)導(dǎo)致支配性的效果,影響到人民的切身利益,因此必須從權(quán)力的來(lái)源上證明其合法性。根據(jù)我國(guó)憲法,一切權(quán)力來(lái)源于人民,任何公共權(quán)力的存在必須經(jīng)過(guò)人民的授權(quán)?！笆跈?quán)”不是簡(jiǎn)單的政治口號(hào),而應(yīng)該是精致的法律程序。從根本上說(shuō),由于立法機(jī)關(guān)是由人民或人民選舉的代表組成,法律的制定過(guò)程在理論上應(yīng)當(dāng)是人民意志和利益的體現(xiàn),因此,當(dāng)法律賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)一定的財(cái)政權(quán)力時(shí),應(yīng)當(dāng)視為已取得人民的授權(quán)。

財(cái)政法的授權(quán)功能在財(cái)政組織法中可以得到明顯佐證。財(cái)政組織法的存在,不僅僅限于規(guī)范相關(guān)財(cái)政主體的組織機(jī)構(gòu),更重要的在于依法授予該主體相應(yīng)的職權(quán)。只有具備財(cái)政組織法上的依據(jù),財(cái)政機(jī)關(guān)才能合法擁有財(cái)政權(quán)力?？梢哉f(shuō),現(xiàn)代法治社會(huì)中,財(cái)政法的授權(quán)功能是財(cái)政活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。如果沒(méi)有財(cái)政權(quán)力的存在作為前提,財(cái)政法的權(quán)力規(guī)范功能和監(jiān)督功能都將失去意義。

財(cái)政法的授權(quán)功能最初表現(xiàn)為就具體事項(xiàng)所作的具體授權(quán),這種消極行政的模式與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家觀是相適應(yīng)的。財(cái)政機(jī)關(guān)只能在具體授權(quán)的范圍內(nèi)活動(dòng),不能越雷池半步。然而時(shí)至今日,隨著財(cái)政職能的日益擴(kuò)張,財(cái)政所面臨的社會(huì)關(guān)系也越來(lái)越復(fù)雜,財(cái)政法的授權(quán)方式也不得不有所調(diào)整。如針對(duì)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)整職能,財(cái)政法不可能預(yù)見(jiàn)到未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有情況,具體授權(quán)難以有效發(fā)揮作用,一般性授權(quán)才逐漸被立法機(jī)關(guān)所承認(rèn)和接受。

2.財(cái)政權(quán)力規(guī)范功能

財(cái)政權(quán)力一旦產(chǎn)生,就必須按照法治社會(huì)的要求進(jìn)行規(guī)范。財(cái)政法的規(guī)范功能主要通過(guò)財(cái)政行為法、財(cái)政程序法及財(cái)政責(zé)任法表現(xiàn)出來(lái)。財(cái)政行為法一般規(guī)定各種財(cái)政行為的前置條件、實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序要求及法律后果,財(cái)政程序法則專(zhuān)門(mén)規(guī)定財(cái)政活動(dòng)的具體程序。至于財(cái)政責(zé)任法,它是通過(guò)負(fù)面的法律責(zé)任督促財(cái)政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),因而也能起到一種間接的規(guī)范作用。

除了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、負(fù)擔(dān)責(zé)任之外,財(cái)政法還可以通過(guò)為權(quán)力劃定邊界而起到規(guī)范作用。例如,盡管一般性授權(quán)在財(cái)政法中越來(lái)越普遍,但并不意味著財(cái)政法對(duì)此完全放任不管。最起碼的要求是,財(cái)政法應(yīng)當(dāng)為這種概括性權(quán)力設(shè)置上限。如果權(quán)力本身也是一種職責(zé),那么下限的存在也必不可少。否則,權(quán)力就會(huì)真正成為不受約束的“利維旦”,對(duì)人民的基本權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的威脅。

當(dāng)然,受認(rèn)識(shí)水平的限制,規(guī)范只能是一個(gè)逐步完善的過(guò)程。在某個(gè)既定的時(shí)點(diǎn)上,權(quán)力邊界的科學(xué)性總是相對(duì)而言的。然而,問(wèn)題的關(guān)鍵不在于找到終極真理,而在于確認(rèn)一種不斷追尋真理的機(jī)制。只要財(cái)政法切實(shí)發(fā)揮自己規(guī)范財(cái)政權(quán)力的功能,財(cái)政法治的目標(biāo)就會(huì)一步一步接近。

3.財(cái)政權(quán)力監(jiān)督功能

財(cái)政法的規(guī)范功能和監(jiān)督功能在目標(biāo)上是完全一致的,都是為了防止財(cái)政權(quán)力的濫用和失范。但在具體方式上,前者主要通過(guò)制定行為準(zhǔn)則而實(shí)現(xiàn),后者則有意設(shè)置一種外在的強(qiáng)制,督促財(cái)政機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)。

以財(cái)政監(jiān)督法為例,其制定和實(shí)施的目的就在于監(jiān)督財(cái)政權(quán)力的合法有效運(yùn)行。按照財(cái)政監(jiān)督法的要求,財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依