論我國境外直接投資中國有資產(chǎn)管理制度的改革

論我國境外直接投資中國有資產(chǎn)管理制度的改革

從宏觀角度而言，國家外部管理制度的不完善是我國境外直接投資國有資產(chǎn)流失的最根本原因。為促使境外直接投資國有資產(chǎn)保值、增值，亟須在理順政府、境內(nèi)投資國有企業(yè)、境外企業(yè)三者間法律關系的基礎上明確管理思路，修改對相關國有資產(chǎn)過于死板的管理規(guī)定，并注重其事后實質(zhì)性監(jiān)管。

境外直接投資；國有資產(chǎn)流失；國有資產(chǎn)管理；改革

一、國有企業(yè)境外直接投資成為國有資產(chǎn)流失之新渠道

商務部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布的《2004年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》顯示：我國境外直接投資主體以國有企業(yè)為主，占35%。對于這些在境外直接投資中流轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)，國家設定的目標是：安全、完整、保值、增值。然而，相當一部分國有企業(yè)的境外直接投資存在不同程度的違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象，投資效益也不盡人意，致使國有資產(chǎn)流失嚴重。伴隨我國境外直接投資的高速增長態(tài)勢，國有企業(yè)境外直接投資已經(jīng)成為國有資產(chǎn)流失的新渠道。

1.國有企業(yè)境外違規(guī)經(jīng)營是國有資產(chǎn)流失的直接原因。目前，國有企業(yè)境外直接投資中的違規(guī)現(xiàn)象主要包括：一是違反國家境外投資審批規(guī)定，未經(jīng)外匯和商務部門的批準，擅自在境外投資，所需資金以進口的名義匯出或截留境外出口貸款。二是違反國家境外投資外匯管理規(guī)定，將大部分利潤留存境外，匯回利潤較少。三是“返投資”現(xiàn)象較多。所謂“返投資”，是指我國的境外企業(yè)利用其所得利潤或本金再返回到我國國內(nèi)來投資，舉辦三資企業(yè)，以獲取國家優(yōu)惠待遇。它實際上是一種為牟取“私”利而欺騙國家的行為，違反了國家境外投資利潤和外匯管理的規(guī)定。此外，還有通過境外投資洗黑錢的情況。例如，部分不法分子侵吞國有資產(chǎn)或從事走私、詐騙、偷漏稅等活動獲取巨額財富后，在國家加大金融監(jiān)管和反腐力度的背景下，為了轉(zhuǎn)移非法財富而通過名義上的國有企業(yè)境外投資活動將黑錢洗“白”。以上種種違規(guī)甚至違法行為給國家造成了直接的經(jīng)濟損失，導致我國國有資產(chǎn)大量流失，甚至損害了我國境外企業(yè)乃至國家的整體形象。

2.國有企業(yè)境外投資虧損是國有資產(chǎn)流失的間接原因。我國國有企業(yè)境外投資的經(jīng)濟效益很難令人滿意。據(jù)抽樣調(diào)查，虧損的投資項目有1/3左右。導致境外投資效益不好的主要原因：一是投資具有一定盲目性。非理性的“頭腦發(fā)熱型”境外投資在國內(nèi)一些國有大企業(yè)身上時有體現(xiàn)。它們往往追求所謂的“國際化經(jīng)營”，好大喜功，僅憑一股沖勁與熱情就冒冒失失地涉足境外直接投資；實際情況是根本缺乏國際戰(zhàn)略考慮，前期工作做得不充分，對商業(yè)風險、政治風險也估計不足，投資的失敗結(jié)果就可想而知了。二是投資缺乏業(yè)內(nèi)的協(xié)調(diào)。中央和地方國有企業(yè)大多是孤軍奮戰(zhàn)，各個境外項目的投資互相獨立甚至相互競爭，缺乏戰(zhàn)略性的聯(lián)合和協(xié)作，致使境外直接投資形成不了“聯(lián)合艦隊”式的戰(zhàn)斗力，無法產(chǎn)生規(guī)模優(yōu)勢和效應。三是境外企業(yè)經(jīng)營管理水平不高。我國境外企業(yè)的管理模式大多是將國內(nèi)國有企業(yè)管理模式略加改良而成。有的企業(yè)甚至完全是國內(nèi)國有企業(yè)管理模式的翻版，未轉(zhuǎn)軌成現(xiàn)代企業(yè)管理制度，弊病很多，如管理體制混亂、財務管理不規(guī)范、缺乏制約與監(jiān)督機制、缺乏風險控制機制等。這些都為經(jīng)營虧損埋下了伏筆。既然國有企業(yè)境外投資很難盈利，甚至難保持平，其國有資產(chǎn)也就難以保值、增值，這應視為國有資產(chǎn)的間接流失。

二、境外直接投資國有資產(chǎn)流失之本源：相關管理制度的不完善

出現(xiàn)境外直接投資國有資產(chǎn)流失的原因：一是企業(yè)內(nèi)部缺乏完善的現(xiàn)代管理系統(tǒng)；二是外部的管理制度不科學、不規(guī)范。筆者認為，從宏觀的角度而言，后者是最根本的原因。具體表現(xiàn)為：

1.境內(nèi)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰，國家對其以國有資產(chǎn)進行境外直接投資的管理缺乏明確的思路。長期以來，境內(nèi)國有企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)歸屬模糊，出資人代表不明晰，導致政府社會管理者職能和所有者職能、所有者職能和經(jīng)營者職能難以有效分開。即使在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立之后，這種產(chǎn)權(quán)關系不順的狀況仍然沒有得到根本改善。因此，國有企業(yè)在進行境外直接投資時，政府與境內(nèi)投資國有企業(yè)、境外企業(yè)三者之間的法律關系混亂不清。由于國家對國有資產(chǎn)境外直接投資的管理實則是政府代為行使，在政府的相關權(quán)責尚未明確化、法定化的背景下，國家的管理思路也是模糊的：時而強調(diào)政府管理者職能，對境內(nèi)投資國有企業(yè)、境外企業(yè)進行直接干預和監(jiān)管；時而又放棄政府所有者職能，對境外投資后的境內(nèi)國有企業(yè)和境外企業(yè)不聞不問，放任自流。致使一方面，境內(nèi)投資國有企業(yè)、境外企業(yè)的經(jīng)營創(chuàng)造性和發(fā)展主動性受到限制，國有資產(chǎn)運營效率低下；另一方面，境內(nèi)投資國有企業(yè)、境外企業(yè)有時又處于無序狀態(tài)，其投資及經(jīng)營缺乏國家的適當調(diào)控，國有資產(chǎn)受到嚴重侵害。

2.國家對境外直接投資實行多元化管理，相關企業(yè)反而無視管理，導致國有資產(chǎn)流失。目前，我國沒有設立一個專門的機構(gòu)來管理境外直接投資，采取的是綜合性歸口管理、專業(yè)性管理和行業(yè)性管理相結(jié)合，中央管理和地方管理相結(jié)合，境內(nèi)機構(gòu)管理和境外機構(gòu)管理相結(jié)合的多元化管理體制。就境內(nèi)中央管理而言，商務部、國家發(fā)展和改革委員會、國家外匯管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部、國家稅務總局、外交部、各行業(yè)部委等依據(jù)各自職責各管一塊，權(quán)力是重疊和缺乏協(xié)調(diào)的，在實踐中很難操作。譬如，在國有資產(chǎn)以個人名義對外投資時，有關管理規(guī)章就有原國有資產(chǎn)管理局頒布的《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》及實施細則，財政部頒布的《境外投資財務管理暫行辦法》和國家外匯管理局頒布的《境外投資外匯管理辦法》及實施細則等多項。在這些規(guī)定之下，其審批和登記程序相當繁雜，耗時過長。為避免貽誤境外直接投資的良機，境內(nèi)某些國有企業(yè)就索性規(guī)避政府審批，私自以個人名義用國有資產(chǎn)對外投資，且未及時辦理具有當?shù)胤尚ЯΦ漠a(chǎn)權(quán)歸屬手續(xù)，這為國有資產(chǎn)的流失埋下了隱患。

3.國家對國有企業(yè)境外直接投資更注重事前審批和產(chǎn)權(quán)登記工作，事后的實質(zhì)監(jiān)管乏力。我國對境外國有資產(chǎn)的管理主要是投資事前階段的資產(chǎn)評估、審批、產(chǎn)權(quán)登記等程序性措施，對投資后國有資產(chǎn)的運營狀況——是否保值、增值等方面的實質(zhì)性監(jiān)管較少(如《境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法》只涉及一些績效報告等程序上的規(guī)定)，即使是對虧損的境外企業(yè)，也較少適用有力的懲治措施。在這種管理模式之下，國有企業(yè)一般重點關注能否進行境外直接投資，對投資后出效益所做的努力不夠，還普遍存在一種“堤外損失堤內(nèi)補”的想法，不積極隨國際市場的變化更新傳統(tǒng)的經(jīng)營管理策略，對境外企業(yè)基本上放任不管，加劇了國有資產(chǎn)的虧損、流失狀況。

4.國家對相關國有資產(chǎn)的管理在內(nèi)容上過于死板，導致某些國有企業(yè)不敢、不愿境外直接投資，境外企業(yè)也往往繞過國家管理而違規(guī)投資、經(jīng)營。我國目前的境外投資國有資產(chǎn)管理制度以管制為主要內(nèi)容(包括嚴格的資產(chǎn)評估登記、審批、外匯匯出和匯回、融資限制等制度)，鼓勵與保護性規(guī)定不足：鼓勵性規(guī)定僅包括有限的外匯留成制度，小范圍的稅收減免、抵免制度，不完全的投資國別、產(chǎn)業(yè)指導目錄制度，少許的海外直接投資信息服務和資金扶持規(guī)定等；保護性規(guī)定除了雙邊條約和多邊條約的有關內(nèi)容外，在國內(nèi)法層面更只有零星的內(nèi)容(如國別投資障礙報告制度)，最能體現(xiàn)保護功能的海外直接投資保險制度在我國立法上還是空