試析農(nóng)民工社會(huì)保障狀況和存在問(wèn)題的主要原因

試析農(nóng)民工社會(huì)保障狀況和存在問(wèn)題的主要原因

黨的十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)，明確指出要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問(wèn)題”。進(jìn)城務(wù)工人員就是人們以往通常所說(shuō)的農(nóng)民工(為行文方便，本文仍將進(jìn)城務(wù)工人員稱(chēng)為農(nóng)民工)。要認(rèn)真解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，就要對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的基本現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的原因作些分析，以更好地有針對(duì)性地提出解決農(nóng)民工社會(huì)保障的措施和辦法。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障基本現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以來(lái)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模涌向城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，從此就有了農(nóng)民工這一稱(chēng)謂。目前，全國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。截止2005年5月，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的規(guī)模約為1.2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億，跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬(wàn)。農(nóng)民工最顯著的特點(diǎn)是流動(dòng)性大，不僅往返流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動(dòng)工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動(dòng)，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，加快了城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的財(cái)富和稅收，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。盡管黨和政府對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題予以重視，也解決了一些問(wèn)題，但是，這樣一個(gè)規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體卻在現(xiàn)行體制框架的排斥下，成了一個(gè)社會(huì)身份特殊、流動(dòng)性強(qiáng)、地位和處境尷尬的“邊緣”群體。農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀如何呢？《瞭望東方周刊》近期曾作過(guò)報(bào)道，其中有一句比喻：“起得比雞還早，睡得比貓還晚，干得比驢還累，吃得比豬還差”，盡管這個(gè)比喻可能有些偏激，但卻能從相當(dāng)程度上概括出農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀和社會(huì)保障的現(xiàn)狀。農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況大體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)盡管為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造了一些環(huán)境，但就業(yè)環(huán)境不寬松和就業(yè)狀況不穩(wěn)定，農(nóng)民工參加社會(huì)保障存在許多困難。

農(nóng)民工是城市中的弱勢(shì)群體，在城市建設(shè)中扮演著不可替代的角色，為城市的發(fā)展做出了特殊的貢獻(xiàn)，理應(yīng)受到全社會(huì)的關(guān)注和重視。然而，在一些地方，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)仍然受到一些不合理的限制，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，就業(yè)環(huán)境亟待改善。

一是對(duì)待農(nóng)民工不平等。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，就要打破二元經(jīng)濟(jì)時(shí)代附加在農(nóng)民身上的不平等待遇。然而，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工仍存在行政審批、工種限制、戶口限制、工種要求、技術(shù)資格等限制，不能和城鎮(zhèn)職工一視同仁。用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂合同，農(nóng)民工不能享受《勞動(dòng)法》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。用人單位沒(méi)有按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞動(dòng)保護(hù)條件及職業(yè)病防治措施，以防止重大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。在農(nóng)民工集中、工傷和職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)程度高的建筑、礦山等重點(diǎn)行業(yè)，缺少農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)。同時(shí)，用人單位對(duì)改善農(nóng)民工的衛(wèi)生健康、住房安全等生活條件也很少過(guò)問(wèn)。

二是農(nóng)民工的培訓(xùn)不到位。盡管?chē)?guó)家6個(gè)部委已聯(lián)合制定下發(fā)了《2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，也稱(chēng)“陽(yáng)光規(guī)則”，但不少政府和有關(guān)部門(mén)沒(méi)有把農(nóng)民工的培訓(xùn)工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)力度不大。各類(lèi)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工提供形式多樣的培訓(xùn)不多，九年制義務(wù)教育素質(zhì)教育與職業(yè)教育相銜接的工作不夠，新生的農(nóng)村勞動(dòng)力不能夠很快適應(yīng)新的就業(yè)環(huán)境。流出地政府在組織勞動(dòng)輸出時(shí)，未組織好農(nóng)民工外出前的基本權(quán)益保護(hù)知識(shí)、法律知識(shí)、城市生活常識(shí)等方面的培訓(xùn)。使用農(nóng)民工的單位和農(nóng)民工居住地的社區(qū)組織，很少對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行遵紀(jì)守法教育，農(nóng)民工遵守法律法規(guī)和依法維護(hù)權(quán)益的意識(shí)較薄弱，未能最大限度地預(yù)防和減少農(nóng)民工的違法犯罪行為。

三是為農(nóng)民工提供服務(wù)不多。現(xiàn)有公共就業(yè)服務(wù)體系在有組織地開(kāi)展勞務(wù)輸出、開(kāi)放城市公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、免費(fèi)向農(nóng)民工提供就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)方面做得不夠。農(nóng)民外出務(wù)工的后顧之憂主要是子女教育、土地承包、計(jì)劃生育等方面的問(wèn)題未能有效解決。流入地政府在接收農(nóng)民工子女就學(xué)的入學(xué)條件等方面不能與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。流出地政府對(duì)農(nóng)民留守子女的教育問(wèn)題關(guān)心不多。

四是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益不力。當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的事件時(shí)有發(fā)生，特別是拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題嚴(yán)重。勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)對(duì)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的監(jiān)察執(zhí)法力度還不大，農(nóng)民工勞動(dòng)合同管理制度、最低工資制度的落實(shí)還不到位，查處拖欠克扣工資、隨意延長(zhǎng)工時(shí)、使用童工和勞動(dòng)環(huán)境惡劣損害人身健康等問(wèn)題的查處力度還不大。

五是社會(huì)關(guān)心農(nóng)民工不夠。各級(jí)政府和全社會(huì)還未盡到改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的責(zé)任。各有關(guān)部門(mén)如何各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，在全社會(huì)形成重視和關(guān)心農(nóng)民工的氛圍不濃，共同為農(nóng)民工營(yíng)造一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境還需作很大努力。

由于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境不好等原因，一方面大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有穩(wěn)定工作。收入低，也就繳不起社保方面的經(jīng)費(fèi)；另一方面，信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要，農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移，增加了管理難度。同時(shí)，高流動(dòng)性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動(dòng)保障部門(mén)繳費(fèi)基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來(lái)困難。

(二)盡管為農(nóng)民工的社會(huì)保障作了努力，但許多工作沒(méi)有跟上，農(nóng)民工參保率普遍偏低。

對(duì)于農(nóng)民工參加社會(huì)保障問(wèn)題，雖然國(guó)家尚未為其建立專(zhuān)門(mén)的制度，但在《勞動(dòng)法》實(shí)施后，進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工原則上也同樣適用該法，應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)。許多地方采取了不少措施，但是現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)民參保率很低。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20％左右。即使是參保的農(nóng)民工也有顧慮，甚至出現(xiàn)退保的情況。據(jù)調(diào)查，浙江省從2000年開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行擴(kuò)面，今年6月1日起更是明確規(guī)定，地稅部門(mén)在對(duì)企業(yè)征稅時(shí)要將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)按企業(yè)的工資總額一并征收，使外來(lái)務(wù)工人員能全部在企業(yè)參保。紹興市為了讓更多的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取“低取、低出”的政策。但即便這樣，農(nóng)民投保的積極性也不大。他們普遍的反映是，一來(lái)“怕走的時(shí)候拿不到錢(qián)”，二來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移困難，退保手續(xù)麻煩。農(nóng)民工退保的高潮一般是在每年年底。外來(lái)民工回家過(guò)年，第二年也不一定再進(jìn)同一家企業(yè)。按時(shí)繳納了幾年或幾個(gè)月的養(yǎng)老保險(xiǎn)金對(duì)他們來(lái)說(shuō)不是一筆小錢(qián)(每個(gè)月上繳的養(yǎng)老金占工資的8％)，能夠揣著現(xiàn)金回家比其他一切都實(shí)際。截至目前，浙江省累計(jì)約有3萬(wàn)多農(nóng)民工退保。針對(duì)退?，F(xiàn)象，盡管有法學(xué)家建議國(guó)家應(yīng)制定統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法，但政府還沒(méi)有多少實(shí)際動(dòng)作。

在失業(yè)保險(xiǎn)方面。國(guó)務(wù)院在1999年頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工必須參加失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)的情況未見(jiàn)到單獨(dú)統(tǒng)民工參與社會(huì)保障體系、分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任和積極性，最終建立一個(gè)符合國(guó)情的資金來(lái)源多樣化、費(fèi)用分擔(dān)合理化、執(zhí)行成本和社會(huì)成本最小化的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

有一些人感到，政府以往并未承諾過(guò)解決農(nóng)民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題，農(nóng)民工仍然是農(nóng)民身份，因而可以不予考慮。然而，現(xiàn)代社會(huì)保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善濟(jì)貧事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)的“合同式”保險(xiǎn)保障，而是出于對(duì)市場(chǎng)體制的補(bǔ)充和維護(hù)的考慮，從而建立在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，基于人們對(duì)平等、幸福、安全、和諧生活追求和保障全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展成果的正義舉措。因此負(fù)責(zé)任的政府不能將本國(guó)公民的社會(huì)保障義務(wù)視為“包袱”，保障國(guó)民包括農(nóng)民工的生活是現(xiàn)代政府的當(dāng)然責(zé)任，也是現(xiàn)代政府賴(lài)以存在的基礎(chǔ)。

還有一些人覺(jué)得，農(nóng)民雖然在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)民職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，仍擁有自己承包的土地。因此，如果他們?cè)诔鞘欣餆o(wú)法生活，還可以回農(nóng)村去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其承包的土地發(fā)揮著最基本的生活保障功能。而現(xiàn)實(shí)的情況是農(nóng)村土地日益減少，人均可耕地面積很少，失地農(nóng)民的數(shù)量日益增長(zhǎng)，土地的社會(huì)保障功能在逐步弱化，而且農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農(nóng)民隊(duì)伍中去，尤其是年輕的農(nóng)民工更是從思想到技能均離農(nóng)民的職業(yè)很遠(yuǎn)。

當(dāng)然，農(nóng)民工社會(huì)保障方面存