2024城市化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)狀和對(duì)策研究

第頁(yè)城市化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)狀和對(duì)策研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是關(guān)系黨和國(guó)家全局的根本問(wèn)題。黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收高度重視，十分關(guān)注。在黨的方針政策指引下，當(dāng)前“三農(nóng)”工作總體上呈現(xiàn)出良好局面。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，被征地農(nóng)民群體迅速擴(kuò)大，已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的一個(gè)突出問(wèn)題。就蘇州而言，戶(hù)籍人口的城市化率正處于加速發(fā)展階段，從1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增長(zhǎng)4個(gè)百分點(diǎn)，并且隨著政府一系列政策措施的強(qiáng)勁推動(dòng)，今后五年年均上升幅度有可能超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)。專(zhuān)家預(yù)計(jì)，到2007年蘇州城鎮(zhèn)人口比重將達(dá)到60%左右。從近鄰的浙江看，城市化也在加速推進(jìn)，近年來(lái)全省被征地農(nóng)民就達(dá)到205萬(wàn)人左右。就全國(guó)而言，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，約有2400多萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民正以一支龐大的隊(duì)伍出現(xiàn)在全國(guó)各地。

在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，土地等生產(chǎn)要素向工業(yè)集聚，經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)以城鎮(zhèn)為中心展開(kāi)，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來(lái)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化。但是在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益調(diào)整的過(guò)程中，如果不能保障好農(nóng)民利益，特別是不能正確處理好被征地農(nóng)民利益，就會(huì)使工業(yè)化難化，城市化難成，社會(huì)穩(wěn)定難保，黨群關(guān)系緊張。因此，妥善解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題，在就業(yè)和勞動(dòng)社會(huì)保障等方面作出制度性安排成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各級(jí)政府施政的重大課題。蘇州在這方面作了許多有益的探索，但仍然存在一些急需加強(qiáng)的問(wèn)題。筆者想從以下幾個(gè)方面對(duì)這個(gè)問(wèn)題作些初步探索。

一、蘇州在安置失地農(nóng)民方面的探索和實(shí)踐

近年來(lái)，XX市在保障城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題上，指導(dǎo)思想比較明確，對(duì)征地農(nóng)民普遍關(guān)注的土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷補(bǔ)償、失地勞動(dòng)力就業(yè)安置、村級(jí)集體資產(chǎn)處置等方面，制定了一些相關(guān)政策、法規(guī)和制度，走在了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的前面。

（一）關(guān)于土地的征用補(bǔ)償

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生活保障的基礎(chǔ)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民權(quán)益最直接、最具體、最實(shí)在的保護(hù)。征用、使用農(nóng)村土地，必須嚴(yán)格依法及時(shí)給農(nóng)民合理補(bǔ)償。XX市各地對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，在上世紀(jì)90年代一般都采取一次性“買(mǎi)斷”方式，結(jié)果是“鈔票用光，集體上訪”的事屢屢發(fā)生。為使農(nóng)民在土地被征用后長(zhǎng)期得益，昆山的做法值得借鑒，具體是：除地面建筑物、附著物和青苗費(fèi)一次性?xún)陡督o農(nóng)民外，根據(jù)農(nóng)戶(hù)被征用的土地?cái)?shù)量，按“三、六、九”政策進(jìn)行補(bǔ)貼：即每年每畝責(zé)任田補(bǔ)300元，自留地補(bǔ)600元，口糧田補(bǔ)900元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每五年調(diào)高一次。昆山在蘇州開(kāi)了由“一次性補(bǔ)償”為“常年補(bǔ)償”的先河。盡管這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是很低的，但畢竟農(nóng)民可以年年從土地上得益。XX市政府為了保護(hù)農(nóng)民利益，規(guī)范征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2000年7月出臺(tái)了《XX市征用土地暫行辦法》，對(duì)征地安置補(bǔ)償定了“三個(gè)統(tǒng)一”：一是提高征地補(bǔ)償水平，統(tǒng)一綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)平均每畝補(bǔ)5萬(wàn)元左右，最高6萬(wàn)元，縣區(qū)每畝3萬(wàn)元左右，最高3.6萬(wàn)元。二是對(duì)安置的農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)一按三個(gè)年齡段劃分為不同對(duì)象，分別給予補(bǔ)償：（1）女16—35周歲、男16—45周歲為剩余勞動(dòng)力，市區(qū)每人補(bǔ)13000元加5000元醫(yī)療門(mén)診費(fèi)，縣區(qū)每人補(bǔ)10000元加5000元醫(yī)療門(mén)診費(fèi)。（2）16周歲以下為被撫養(yǎng)人，市區(qū)每人補(bǔ)6500元，縣區(qū)每人補(bǔ)5000元。剩余勞動(dòng)力和被撫養(yǎng)人的補(bǔ)償費(fèi)，在征地時(shí)一次性?xún)陡督o農(nóng)戶(hù)。（3）男45周歲以上、女35周歲以上為保養(yǎng)人員，人均保養(yǎng)費(fèi)不超過(guò)35000元（含5000元醫(yī)保費(fèi)）。保養(yǎng)費(fèi)在征地時(shí)統(tǒng)一納入社保機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。保養(yǎng)人員長(zhǎng)期受益，每月可領(lǐng)取保養(yǎng)費(fèi)，市區(qū)每人每月170元（全年2040元）、縣區(qū)每人每月160元（全年1920元）。三是統(tǒng)一土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和用途。征地時(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地補(bǔ)償費(fèi)：市區(qū)每畝20000元，縣區(qū)每畝12000元。規(guī)定村集體所得的這筆土地補(bǔ)償費(fèi)，用于發(fā)展生產(chǎn)和安置農(nóng)民生活。這是對(duì)保障農(nóng)民合法權(quán)益的一個(gè)推動(dòng)，較之過(guò)去，農(nóng)民增加了得益。調(diào)查表明，蘇州多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)貫徹落實(shí)得比較好，但也有不少地方還沒(méi)有認(rèn)真貫徹落實(shí)。

（二）關(guān)于農(nóng)房拆遷的安置補(bǔ)償

在成片開(kāi)發(fā)征用土地的同時(shí)，農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償，是能否保障農(nóng)民合法權(quán)益的又一重點(diǎn)，也是農(nóng)民關(guān)切的一個(gè)重要政策問(wèn)題?，F(xiàn)在被拆的農(nóng)房，多半是上世紀(jì)90年代所建的樓房，不少是別墅式農(nóng)居，有許多還兼有家庭手工業(yè)工場(chǎng)和出租房功能，是農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)重要的組成部分。所以，拆遷不僅帶來(lái)農(nóng)民居所的變化，還會(huì)直接減少農(nóng)民的收入。目前，蘇州各級(jí)對(duì)農(nóng)房拆遷的安置補(bǔ)償也是比較重視的。2001年XX市政府以16號(hào)令頒發(fā)了蘇州高XX縣區(qū)《房屋拆遷管理暫行辦法》，對(duì)拆遷程序、拆遷安置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都作了具體規(guī)定，政策公開(kāi)透明，規(guī)范操作，減少了很多弊端和矛盾。具體做法是：農(nóng)戶(hù)動(dòng)遷前，經(jīng)獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定舊房補(bǔ)償價(jià)格；動(dòng)遷時(shí)，將農(nóng)戶(hù)統(tǒng)一安置到動(dòng)遷小區(qū)多層住宅房?jī)?nèi)；安置房面積以人口為依據(jù)，基準(zhǔn)面積每人30平方米。以一個(gè)三口之家為例，安置基準(zhǔn)面積為90平方米，如獨(dú)生子女可以照顧30平方米，一家即可住120平方米?；鶞?zhǔn)房?jī)r(jià)每平方米480元，購(gòu)房總價(jià)為57600元。如果農(nóng)戶(hù)要求再增大面積，允許按商品房成本價(jià)每平方米1500元左右限購(gòu)30平方米，計(jì)39000元。這樣，一戶(hù)農(nóng)民安置達(dá)到150平方米，一般可得到60、90平方米的兩套適用住房。拆房戶(hù)經(jīng)濟(jì)上也能算得來(lái)，舊房補(bǔ)貼抵購(gòu)安置房后，尚可余幾萬(wàn)元，用作新房簡(jiǎn)單裝修。高XX縣區(qū)農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償基本上得到了農(nóng)戶(hù)的認(rèn)可，因此拆遷工作進(jìn)展比較順利，為加快開(kāi)發(fā)建設(shè)創(chuàng)造了條件。但就全市農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償總體情況看，不平衡性較大，有些地方片面考慮降低開(kāi)發(fā)成本，農(nóng)房拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民蒙受的損失較大，不利于社會(huì)安定。

（三）關(guān)于失地農(nóng)民的就業(yè)

從理論上講，由農(nóng)民到市民這一身份的轉(zhuǎn)變，也為農(nóng)民從務(wù)農(nóng)型轉(zhuǎn)向務(wù)工經(jīng)商型的職業(yè)創(chuàng)造了條件，開(kāi)辟了新途。但從現(xiàn)實(shí)情況看，許多農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需跨越一個(gè)艱難的“陣痛期”。我們看到的情況是，在成建制失地、拆遷以后，不僅農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者無(wú)地可種，有待進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)，也使在被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民加入了無(wú)業(yè)者隊(duì)伍。對(duì)此，蘇州各級(jí)政府還是比較重視的，并己采取了一些具體措施：首先，各級(jí)都制定了每年安排剩余勞動(dòng)力就業(yè)的指標(biāo)，分解到責(zé)任單位，并將完成指標(biāo)情況列入市政府對(duì)縣（區(qū)）市政府政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機(jī)制。凡具有就業(yè)愿望和能力，且在國(guó)家法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的本地農(nóng)村富余勞動(dòng)力，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)登記證》，進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)求職。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)全面對(duì)本地農(nóng)民開(kāi)放，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同等就業(yè)、同工同酬。第三，政府出資，興辦面向失地、失房、失業(yè)農(nóng)民就業(yè)的免費(fèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并采取一定的優(yōu)惠政策，安排拆遷勞動(dòng)力到企業(yè)和從事保潔、保綠、保養(yǎng)、保安等公益性服務(wù)行業(yè)就業(yè)。例如，XX縣區(qū)張浦鎮(zhèn)在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先吸納本地農(nóng)村富余勞動(dòng)力，凡達(dá)到一定比例的，在廠房租金等政策上給予一定優(yōu)惠，到目前為止，全鎮(zhèn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)率達(dá)到97％。又如，工業(yè)園區(qū)婁葑鎮(zhèn)近兩年內(nèi)動(dòng)遷1.1萬(wàn)多戶(hù)，需安置勞力1.8萬(wàn)個(gè)，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就業(yè)，園區(qū)下達(dá)該鎮(zhèn)今年年底前必須完成3200個(gè)安置就業(yè)任務(wù)。但據(jù)他們反映：安排就業(yè)比動(dòng)員拆遷還難。就土地征用補(bǔ)償、農(nóng)房拆遷安置、勞動(dòng)力就業(yè)安排這三件大事而言，難度最大、進(jìn)展不快、更須花大力氣予以推動(dòng)、落實(shí)的，便是勞動(dòng)力的就業(yè)安置問(wèn)題。

（四）關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值和增值

正確處置原村（組）集體資產(chǎn)，并使之保值增值，這是關(guān)系農(nóng)民切身利益的一件大事。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，2003年蘇州全市村級(jí)集體所有的凈資產(chǎn)為110億元，當(dāng)年村級(jí)集體可支配收入為21.14億元，村均凈資產(chǎn)465萬(wàn)元，村均可支配收入90.5萬(wàn)元。一些納入XX縣區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)以及各類(lèi)園區(qū)規(guī)劃范圍的村和原來(lái)工業(yè)基礎(chǔ)較好的村，近幾年來(lái)出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)私經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)共存共榮、快速發(fā)展的局面，村級(jí)集體可支配收入每年增長(zhǎng)一般都在20%以上。然而在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，這些村將全部撤村建居，村落形態(tài)也將徹底改變。那末，他們?cè)械募w資產(chǎn)又怎樣得以保護(hù)而不致流失呢。對(duì)此，XX市委、市政府多次在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在鎮(zhèn)村合并、撤村建居過(guò)程中，這些資產(chǎn)必須堅(jiān)持仍歸原村（組）農(nóng)民集體“占有、使用、收益和處置”的規(guī)定，理順鎮(zhèn)（街道）、村和村民之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，不得平調(diào)村級(jí)集體資產(chǎn)，損害農(nóng)民利益，并要求村級(jí)凈資產(chǎn)200萬(wàn)元以上的村，抓緊將集體凈資產(chǎn)量化到人到戶(hù)，創(chuàng)辦社區(qū)股份合作社，讓農(nóng)民“持股進(jìn)城，按股分紅”。XX市委辦公室還以文件形式下發(fā)了社區(qū)股份合作社示范章程。吳中區(qū)是XX市社區(qū)股份合作社的首創(chuàng)者，自2001年該區(qū)在木瀆鎮(zhèn)金星村試驗(yàn)成功，正式誕生了XX市第一家社區(qū)股份合作社以來(lái)，目前已有20個(gè)村效仿跟上，總計(jì)有近3萬(wàn)農(nóng)民成為股份合作社股民，預(yù)計(jì)到今年年底全區(qū)約有45%的農(nóng)民成為社區(qū)股份合作社、土地股份合作社的“股民”，為鎮(zhèn)村合并、撤村建居中原屬集體所有資產(chǎn)的安全和保值增值提供了可靠的組織制度保障。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民在變?yōu)槭忻裰?，若能“持股”成為“股民”，以此將集體資產(chǎn)的所有權(quán)明晰量化，回歸到農(nóng)民，再開(kāi)辟一條財(cái)源，這真是一件保障農(nóng)民權(quán)益的大事。

二、蘇州城郊結(jié)合部失地農(nóng)民安置問(wèn)題的集中反映

蘇州在失地農(nóng)民的社會(huì)保障方面進(jìn)行了不少有益的探索，但各地發(fā)展不夠平衡，特別在城郊結(jié)合部，由于城市化速度加快推進(jìn)，村級(jí)固定資產(chǎn)和農(nóng)房大量拆遷，許多農(nóng)民對(duì)征地一時(shí)難以接受。由于筆者所在單位正是城郊結(jié)合部的街道，親眼目睹了被征地農(nóng)民的屢次上訪，深刻感受到反映征地中各種矛盾的嚴(yán)重性和緊迫性。下面試以友新地區(qū)征地農(nóng)民為例進(jìn)行分析。

友新街道地處蘇州城郊結(jié)合部，是蘇州推進(jìn)城市化和副中心城市建設(shè)的重要區(qū)域，占地面積7.6平方公里，下轄6個(gè)行政村，常住人口6萬(wàn)余人，農(nóng)村人口7731人，其中：農(nóng)業(yè)人口2611人，大集體人員488人，耕地面積1898.561畝。

該街道與XX市XX縣區(qū)的城北街道、XX縣區(qū)的虎丘街道非常相似，都是未來(lái)3至5年內(nèi)蘇州副中心城市建設(shè)的主要區(qū)域。近年來(lái)，隨著蘇州大交通網(wǎng)的建設(shè)，這些地區(qū)征地拆遷速度日趨加快，上述六村已有2萬(wàn)多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向了城市。據(jù)調(diào)查，目前該地區(qū)純農(nóng)業(yè)人員和失地農(nóng)民的生活來(lái)源主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：一是房屋出租收入。以新郭村為例，在900余戶(hù)農(nóng)民家庭中每年的房租收入就達(dá)到2000多萬(wàn)元，每戶(hù)年均房租收入2萬(wàn)元左右，這是城郊農(nóng)民家庭的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源；二是承包農(nóng)田和蔬菜地種植收入，這方面的比重逐年下降；三是征地人員男年滿(mǎn)45周歲、女滿(mǎn)35周歲每月領(lǐng)取的170元（含25元門(mén)診費(fèi)）的生活費(fèi)；四是部分村、居民（主要是年輕農(nóng)民）在企業(yè)打工謀生收入。

筆者通過(guò)對(duì)本地60余戶(hù)征地農(nóng)民發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷以及對(duì)周邊地區(qū)考察的情況綜合分析，城郊結(jié)合部失地農(nóng)民對(duì)征地安置問(wèn)題最為集中的反映在以下五個(gè)方面：

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不夠統(tǒng)一，差距較大

盡管XX市出臺(tái)了統(tǒng)一征地規(guī)定，但少數(shù)地方執(zhí)行得不夠好，比如，公共事業(yè)征地勞動(dòng)力安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于非公共事業(yè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公共事業(yè)征地（市政建設(shè)征地拆遷）勞動(dòng)力安置費(fèi)最高2萬(wàn)元，非公共事業(yè)征地（開(kāi)發(fā)建設(shè)征地拆遷）勞動(dòng)力安置費(fèi)最高4萬(wàn)元。征地政策變化導(dǎo)致安置補(bǔ)償差異過(guò)大，比如，同為友新高架路工程，因去年7月份蘇州調(diào)整區(qū)位價(jià)，同樣面積的農(nóng)房前后相差近30萬(wàn)元，農(nóng)民意見(jiàn)很大。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)“勞動(dòng)力安置費(fèi)劃分階段”反響強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為：一是被征地農(nóng)民年齡劃分檔次安置偏低：16周歲以下人員沒(méi)有保養(yǎng)費(fèi)，只是一次性發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)；男女勞動(dòng)力安置標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異，市區(qū)男女勞動(dòng)力每人13000元，縣市男女勞動(dòng)力每人10000元；男45周歲、女35周歲人員以上進(jìn)入保養(yǎng)，每人每月170元保養(yǎng)費(fèi)，扣除每月25元醫(yī)療門(mén)診費(fèi)，實(shí)領(lǐng)145元，由于政府委托保險(xiǎn)公司發(fā)放，多年來(lái)無(wú)法隨物價(jià)上漲而提高。農(nóng)民認(rèn)為，這種貨幣化安置的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，他們無(wú)法用較低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)，即使進(jìn)入保養(yǎng)，在蘇州消費(fèi)較高的城市，僅靠這些費(fèi)用難以為繼，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康就更難了。

（二）少數(shù)農(nóng)村基層單位補(bǔ)償安置不夠規(guī)范，透明度不高

目前農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)共有四項(xiàng)。土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力補(bǔ)償費(fèi)。筆者發(fā)現(xiàn)，只有勞動(dòng)力安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)給了失地農(nóng)民，其他費(fèi)用多多少少被鎮(zhèn)（街道）和村一級(jí)組織截留使用。征地補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產(chǎn)就有可能成為村干部幾個(gè)人所有。再加上農(nóng)村公積金、公益金被鎮(zhèn)或街道“一平二調(diào)”，失地農(nóng)民確實(shí)分得很少。

（三）隨便改變用地性質(zhì)，土地成為開(kāi)發(fā)商的高額利潤(rùn)

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，本來(lái)是用作公用事業(yè)建設(shè)的，但不少開(kāi)發(fā)商通過(guò)種種關(guān)系，變換土地性質(zhì)，而且以低價(jià)拿進(jìn)，高價(jià)賣(mài)出，一般每畝地凈賺100萬(wàn)元，最少也要賺50—80萬(wàn)元。一城郊地區(qū)的新康花園，原先房?jī)r(jià)一般不超過(guò)2000元，開(kāi)發(fā)公司在改制前就將土地拿下，現(xiàn)在建造的小高層房?jī)r(jià)每平方米已賣(mài)到5000元，地價(jià)上漲超過(guò)120萬(wàn)，是原來(lái)地價(jià)的3倍以上，過(guò)去買(mǎi)地多的開(kāi)發(fā)商，一夜之間暴富。征地農(nóng)民對(duì)此反響極大。

（四）社會(huì)保障措施不夠配套，失地農(nóng)民得不到實(shí)質(zhì)性保障

主要是就業(yè)、生活、醫(yī)療和教育等措施不夠配套。首先，在就業(yè)保障方面，按現(xiàn)行政策規(guī)定，征地拆遷農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后，領(lǐng)取了勞動(dòng)力安置費(fèi)就視同安置就業(yè)，實(shí)際上還有不少失地農(nóng)民領(lǐng)不到待業(yè)證，無(wú)法進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。這部分人員進(jìn)城以后，由于文化、技能等方面的弱勢(shì)，找工作很難，出現(xiàn)了種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)游民”。失地農(nóng)民說(shuō)，“承包地全被征掉了，我們現(xiàn)在是農(nóng)民不像農(nóng)民，居民不像居民，出門(mén)是寬闊的馬路，抬眼是工業(yè)廠房、高樓大廈，但有路可走，無(wú)地生存”。其次，在社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行的政策規(guī)定投保年限必須交費(fèi)滿(mǎn)15年，距離退休時(shí)間不足15年的就不能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌，門(mén)檻過(guò)高。目前農(nóng)村實(shí)行的是最基本的合作醫(yī)療制度和大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)制度，失地農(nóng)民仍存在著看病難、就醫(yī)難和住院難的問(wèn)題。第三，在子女就學(xué)方面，各XX縣區(qū)、縣城中小學(xué)校對(duì)失地農(nóng)民的子女上學(xué)也有限制，必須交納一定的擇校費(fèi)或借讀費(fèi)、贊助費(fèi)方可進(jìn)入學(xué)校。

（五）歷史遺留問(wèn)題解決乏力

一是失地農(nóng)民群體社會(huì)問(wèn)題正在形成而且有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。上世紀(jì)90年代以來(lái)被征地的農(nóng)民，如果當(dāng)年拿到補(bǔ)償費(fèi)的，村級(jí)組織就不再安排工作；如果不拿補(bǔ)償費(fèi)的，大多被安置在村屬集體企業(yè)，目前這些企業(yè)已經(jīng)改制或停產(chǎn)停業(yè)，大部分農(nóng)民下崗失業(yè)。二是失地老人贍養(yǎng)問(wèn)題突出。由于年輕失地農(nóng)民無(wú)正當(dāng)職業(yè)，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年輕人對(duì)老人贍養(yǎng)心有余而力不足，老人僅靠每月145元的生活補(bǔ)助費(fèi)難以維持。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題已成為城郊地區(qū)的社會(huì)問(wèn)題。三是撤組后剩余國(guó)有土地上的拆遷安置問(wèn)題難處理。這部分土地早已被征用，雖然房屋沒(méi)有拆遷，但因種種原因仍沒(méi)有安置，給村委會(huì)管理帶來(lái)了很大難度。如友新地區(qū)的友新路，當(dāng)時(shí)作為市區(qū)政府的重點(diǎn)工程建設(shè)，建成后沒(méi)有及時(shí)安置，現(xiàn)今區(qū)劃調(diào)整，相關(guān)職能部門(mén)撤并，農(nóng)民上訪無(wú)門(mén)，欲哭無(wú)淚，最終把遺留問(wèn)題丟給了街道和村一級(jí)組織。

三、失地農(nóng)民安置難的深層原因分析

當(dāng)前，我國(guó)各地土地征用主要有貨幣安置、招工安置、住房安置、社會(huì)保障安置等基本形式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，目前大多采取以貨幣安置為主的城鎮(zhèn)化模式，失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和基本生活保障等問(wèn)題，則缺乏解決的有效途徑，失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到制度保障。XX市有關(guān)部門(mén)通過(guò)對(duì)市區(qū)8個(gè)用地項(xiàng)目的抽樣調(diào)查顯示，在安置的近4000家農(nóng)戶(hù)中，除25%的農(nóng)民納入養(yǎng)老保障外，其余均為一次性貨幣安置，失地農(nóng)民陷入了“有路可走、無(wú)地生存”的困境，不少失地農(nóng)民無(wú)事可做，整天圍坐在麻將桌邊，既影響了干群關(guān)系，也使城市化的隱患增多，社會(huì)壓力加大。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因，有政府政策導(dǎo)向和農(nóng)村農(nóng)民自身兩個(gè)方面方面，下面試分析剖析之：

（一）現(xiàn)行的征地制度和政府行為方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策預(yù)留空間不足。我國(guó)目前的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，以招工安置和農(nóng)業(yè)安置為主，沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到就業(yè)市場(chǎng)化和保障社會(huì)化的影響，在政策上對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障沒(méi)有作出設(shè)置，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的新要求。同時(shí)，我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體土地等等，按照本章程規(guī)定辦理”。至于何為“國(guó)家需要”，哪一個(gè)具體項(xiàng)目是屬于法律所提及的“經(jīng)濟(jì)”、“文化”、“社會(huì)公共事業(yè)”都沒(méi)有明確界定，以致于征用土地的范圍擴(kuò)大到一切經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而不管是什么項(xiàng)目用地，誰(shuí)都可以假借“國(guó)家需要”向農(nóng)村集體征地，以低價(jià)征來(lái)的土地，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出讓和出租，使其費(fèi)用翻幾番。

2、征地補(bǔ)償分配不規(guī)范，有關(guān)細(xì)則規(guī)定不明確。一方面，我國(guó)農(nóng)村集體土地到底屬于那一級(jí)，雖然土地法規(guī)定，建設(shè)用地需向農(nóng)民征用土地，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體和農(nóng)民所有，但是有這樣幾種持農(nóng)業(yè)戶(hù)口的人員并未作出具體的規(guī)定：一是早年因子女頂替其城市戶(hù)口、戶(hù)口落到農(nóng)村的城市退休職工；二是婚進(jìn)婚出人員；三是20世紀(jì)五六十年代城市下放人員；四是以往因征地被安排到大集體企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工?；鶎痈刹糠从常?yàn)樯鲜鰡?wèn)題，征地分錢(qián)成為基層組織最為頭痛的問(wèn)題，如果解決不善，容易引發(fā)干群矛盾。另一方面，由于法律上的模糊，集體土地所有者主體過(guò)多，征地補(bǔ)償對(duì)象包括集體和農(nóng)民，兩者之間難以界定清楚，致使集體和農(nóng)民分配不規(guī)范，為侵權(quán)行為留下了法律上的漏洞，具體表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與征地補(bǔ)償不合法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府基層組織，并非農(nóng)村土地所有者，卻不同程度地參與征地補(bǔ)償分配；二是村集體與農(nóng)民分配不統(tǒng)一，各村對(duì)留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；三是失地農(nóng)民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據(jù)不同，農(nóng)業(yè)戶(hù)口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素都可能構(gòu)成分配的依據(jù)，不同的依據(jù)容易產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。

3、少數(shù)地方政府急功近利，勞民傷財(cái)。以地生財(cái)、以地興政是許多地方政府特別是城郊土地被大量征用的重要原因，反映了地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占有土地收益作為資本原始積累的明確目標(biāo)。有些地方片面理解城市化，把城市化單純地理解為修馬路、建高樓大廈、造中心廣場(chǎng)，不顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)的實(shí)際狀況，建一些勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯驼?jī)工程。特別是一些地方政府以市場(chǎng)主體的身份直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為了在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)gdp增長(zhǎng)率，最快捷、最省事的途徑就是“征地”、“賣(mài)地”。少數(shù)市、縣區(qū)僅土地出讓金對(duì)財(cái)稅的貢獻(xiàn)份額就達(dá)到20％左右。同時(shí)，不少村級(jí)組織為了建造辦公樓、道路等形象工程，積極“盤(pán)活土地”，強(qiáng)制農(nóng)民簽訂征用土地協(xié)議。這種人為的城市化不但沒(méi)有給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)實(shí)際的福利，反而增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民自身的原因

1、農(nóng)村股份制改革尚未完全到位，股份制實(shí)體還難以成為失地農(nóng)民生存的主要依托。農(nóng)民失地后，除了積極謀求新的就業(yè)出路之外，希望通過(guò)股份制改革獲得一定的生活來(lái)源。理論上，股份制改革以前，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村級(jí)可用資金增加，農(nóng)民的收入也隨之一定增長(zhǎng)。而實(shí)際上，由于體制的因素，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入的增加尚不能全部物化到農(nóng)民身上，農(nóng)民的收入增加并未得到真正體現(xiàn)。股份制改革后，由于農(nóng)民參與股份制實(shí)體的股份分紅，農(nóng)民的收益得到了一定的保障，生存和生活有了依托。失地農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織改革的期望與股份制實(shí)體實(shí)際運(yùn)營(yíng)的狀況不對(duì)稱(chēng)，股份制實(shí)體的收益分紅還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了失地農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求。

2、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急速調(diào)整，大量失地農(nóng)民被排除在結(jié)構(gòu)調(diào)整之外。隨著城市化步伐加快，城郊農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正面臨著深刻的變化。首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由于受耕地面積不斷減少和種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)變化的影響，消化就業(yè)的能力正在弱化，增加農(nóng)民收入的空間十分有限。其次，城郊工業(yè)隨著土地大量被征用，發(fā)展空間日趨緊張，企業(yè)的引進(jìn)和拓展受制約因素的影響進(jìn)一步凸現(xiàn)，而曾經(jīng)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要渠道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，隨著改革與發(fā)展大環(huán)境的變化，其吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力也大幅削弱，工業(yè)收入增長(zhǎng)呈現(xiàn)出后勁不足的趨勢(shì)。再次，城郊三產(chǎn)正處于調(diào)整和發(fā)展之中，大部分農(nóng)民尚不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。就XX縣區(qū)而言，當(dāng)務(wù)之急要根據(jù)蘇州城市總體發(fā)展的需要和可能，科學(xué)合理地規(guī)劃好城郊農(nóng)村，充分發(fā)揮村級(jí)土地對(duì)村級(jí)收入增長(zhǎng)的支撐作用。

3、社會(huì)保障制度構(gòu)建相對(duì)滯后，農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保對(duì)接遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。一方面被征地人員社保資金難以落實(shí)。從目前看，被征地人員的社會(huì)保障資金來(lái)源主要依靠村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。這些年蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雖然有所增長(zhǎng)，村級(jí)可用資金有所增加，但總的來(lái)說(shuō)，增幅不高，況且各村情況不同，不平衡現(xiàn)象較為明顯；加之現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策存在較為明顯的不合理性，通過(guò)土地征用補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)村社保資金不足較為困難。另一方面農(nóng)村社保與城鎮(zhèn)社保不接軌。目前試行的被征地人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策仍然相對(duì)封閉，整個(gè)體系資金盤(pán)子小，運(yùn)行范圍有限。若不與城鎮(zhèn)社保體系逐步對(duì)接，今后體系運(yùn)行的支撐就會(huì)存在較大困難。

4、農(nóng)村尚未建立完善的就業(yè)服務(wù)體系，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得不到有效的幫扶。從就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)看，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工有社區(qū)、就業(yè)管理部門(mén)等機(jī)構(gòu)的扶助，或多或少、或好或差都能給下崗職工提供重新就業(yè)的機(jī)會(huì)。而農(nóng)村因?yàn)闆](méi)有健全的就業(yè)服務(wù)體系，失地農(nóng)民尚不能在勞動(dòng)力市場(chǎng)中享受與城鎮(zhèn)失業(yè)職工一樣的公平待遇；從政策扶持看，政府出臺(tái)專(zhuān)門(mén)政策對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)職工進(jìn)行培訓(xùn)，并在培訓(xùn)費(fèi)上給予一定的優(yōu)惠。而失地農(nóng)民的就業(yè)上崗培訓(xùn)如何突出應(yīng)用性、操作性，結(jié)合區(qū)域行業(yè)發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)需要，真正幫助農(nóng)民掌握實(shí)際應(yīng)用的專(zhuān)業(yè)技術(shù)仍有大量的工作要做。

5、農(nóng)民自身綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念相對(duì)落后。一方面，農(nóng)民由于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍存在“兩低”現(xiàn)象，即文化素質(zhì)低、勞動(dòng)技能低，面對(duì)當(dāng)前技術(shù)工種多元化、專(zhuān)業(yè)化，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重。另一方面，隨著外來(lái)人員的逐漸增多，大部分城郊農(nóng)民更愿意把多余的住房出租，甚至違章搭建房屋出租，從中收取租金，因而面對(duì)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，缺乏主動(dòng)應(yīng)變的意識(shí)和能力。因此，不少農(nóng)民對(duì)征用土地和拆遷大多持反對(duì)態(tài)度。

四、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的對(duì)策與措施

土地是農(nóng)民的“保險(xiǎn)地”、“保命田”，失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中一個(gè)特殊的社會(huì)群體，從某種意義上說(shuō)，失地農(nóng)民問(wèn)題解決得不好，更加事關(guān)改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。因此，解決“三農(nóng)”問(wèn)題尤其是被征地農(nóng)民的問(wèn)題，關(guān)鍵要維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好農(nóng)民的根本利益，這是我們黨制定和實(shí)施農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)，也是我們黨在農(nóng)村全部工作的歸宿。蘇州應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，高度重視并積極探索解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，逐步建立起符合蘇州特點(diǎn)的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式，構(gòu)建土地利用與勞動(dòng)力安置、社會(huì)失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)同步進(jìn)行的失地農(nóng)民長(zhǎng)效保障機(jī)制，讓農(nóng)民充分分享城市化帶來(lái)的現(xiàn)代文明成果。

（一）牢固樹(shù)立“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”的觀念，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)民在城市化中的各項(xiàng)權(quán)益

切實(shí)保障失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的各項(xiàng)權(quán)益，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題，是對(duì)實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的態(tài)度問(wèn)題。農(nóng)民賴(lài)以生存的土地被征用后，其生活方式、生產(chǎn)方式都發(fā)生劇烈的變化，對(duì)農(nóng)民普遍存在的諸如小農(nóng)意識(shí)、小富即安、等靠要之類(lèi)的傳統(tǒng)思想觀念產(chǎn)生巨大的沖擊。在城市化中到底是“親農(nóng)”還是“侵農(nóng)”，雖只一字之差，卻反映了各級(jí)政府對(duì)人民群眾態(tài)度的根本區(qū)別。在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題上，有些地方工作不到位、政策不落實(shí)、農(nóng)民不滿(mǎn)意的情況也時(shí)有發(fā)展。最近，XX省委書(shū)記、省長(zhǎng)大聲疾呼：農(nóng)民安，天下安?！彼麄冎赋觯`法占用土地不是小小問(wèn)題，黨紀(jì)國(guó)法都有具體而明確的規(guī)定，不保護(hù)好失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體的利益，社會(huì)怎么穩(wěn)定。XX市也將在全市集中整治土地市場(chǎng)，重點(diǎn)對(duì)去年以來(lái)土地占用、土地審批、耕地占補(bǔ)平衡、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收使用、征地補(bǔ)償與安置、經(jīng)營(yíng)性土地使用招拍掛出讓等6個(gè)方面進(jìn)行清理整頓。筆者感到這是個(gè)好事情。因此，各級(jí)政府要真正自覺(jué)樹(shù)立起“親農(nóng)、安農(nóng)、富農(nóng)”的觀念，在感情上理解農(nóng)民，態(tài)度上善待農(nóng)民，政策上傾斜農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)上優(yōu)惠農(nóng)民。在制定和執(zhí)行有關(guān)政策、法規(guī)時(shí)，多為農(nóng)民著想，力求避免農(nóng)民在城市化中民主權(quán)利弱化，生活質(zhì)量下降，甚至造成貧困狀況的出現(xiàn)。

（二）改革和完善土地征用制度和補(bǔ)償辦法，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益

必須按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。比如，蘇州現(xiàn)行的高速公路建設(shè)的征地補(bǔ)償，每畝只有1.2萬(wàn)元，而且對(duì)道路兩邊的綠地占用面積只支付少量租金，樹(shù)苗、種植、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也大部分由縣區(qū)、鎮(zhèn)政府承擔(dān)。而高速公路建設(shè)集團(tuán)公司是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作的，與原來(lái)意義上的公共事業(yè)是有區(qū)別的。正由于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法的不合理和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，也引發(fā)了另一個(gè)值得注意的問(wèn)題，那就是為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，各地招商引資的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。蘇州雖然今年以來(lái)已對(duì)征地補(bǔ)償辦法作了較大幅度的修改，但仍未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征。因此，筆者認(rèn)為，目前有幾種思路可以進(jìn)一步作此改進(jìn)和參考：

1、以土地市場(chǎng)價(jià)值作為征地的補(bǔ)償依據(jù)。嚴(yán)格限制征地范圍，區(qū)分“公益性用地”和“經(jīng)營(yíng)性用地”，制訂征地限制目錄，采取不同方式取得農(nóng)民土地。對(duì)公益性用地項(xiàng)目實(shí)行征用，由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估給予公平合理的市價(jià)補(bǔ)償；對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目，則在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，進(jìn)入市場(chǎng)，按市場(chǎng)價(jià)格取得土地。這是目前世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家或地區(qū)的普遍做法。

2、征用和征購(gòu)并舉。對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)行征用，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安置好失地農(nóng)民；對(duì)非公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)行征購(gòu)，按接近市場(chǎng)價(jià)的土地價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。這種辦法的好處是，與現(xiàn)行的征地辦法比較接近，容易過(guò)渡，征購(gòu)仍然帶有強(qiáng)制性，而且政府仍然可以“低進(jìn)高出”，以地牟利。

3、綜合加權(quán)計(jì)算，切實(shí)依法行政。采用以在田農(nóng)作物產(chǎn)值和區(qū)位形成的基本價(jià)、級(jí)差價(jià)為主要依據(jù)，同時(shí)參照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平和征用后的用途等諸多因素加權(quán)計(jì)算。為此，要盡快制定征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。一方面，一些村鎮(zhèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計(jì)算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊，另一方面現(xiàn)在同地不同價(jià)、資金不到位、村集體濫用補(bǔ)償費(fèi)等等，這些都是征地過(guò)程中最容易產(chǎn)生問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有關(guān)人士指出，這些問(wèn)題的產(chǎn)生，是政府繞過(guò)市場(chǎng)以行政方式征地的必然結(jié)果。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)（含工業(yè)園區(qū)）內(nèi)，凡國(guó)家建設(shè)需要征用農(nóng)村集體所有土地的，要根據(jù)不同地段、地類(lèi)、人均耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。

更為重要是的，各級(jí)政府要切實(shí)增強(qiáng)依法行政觀念，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀。加強(qiáng)對(duì)土地國(guó)情、國(guó)策和法律法規(guī)的宣傳教育，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，進(jìn)一步建立和完善征地管理制度，加強(qiáng)對(duì)征地程序合法性的監(jiān)督檢查，認(rèn)真落實(shí)征地公告制度，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步健全和完善土地執(zhí)法監(jiān)察，加大各級(jí)各類(lèi)違法用地的查處力度，重點(diǎn)查處對(duì)征地農(nóng)民補(bǔ)償安置不到位的案件，發(fā)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償安置不到位的做法應(yīng)立即停止供地報(bào)批工作。對(duì)違法用地和違規(guī)用地的，發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)肅應(yīng)查處一起，并按照“既查事又查人”的原則，追究違法違紀(jì)者的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

（三）按照“土地?fù)Q社?！钡乃悸?，加快建立和完善多形式的失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系

目前廣大失地農(nóng)民仍把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來(lái)源，沒(méi)有健全、完善的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，要積極推行“土地?fù)Q社?！?，逐步建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解決農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)，減少因養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生的城市化阻力，從而加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障的順利接軌，鋪通城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。筆者認(rèn)為可采取以下幾個(gè)步驟進(jìn)行：

1、堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式，分階段進(jìn)行實(shí)施。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式。社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會(huì)共濟(jì)性以及國(guó)家的基本保障義務(wù)，個(gè)人賬戶(hù)體現(xiàn)效率和保障水平以及個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)，社會(huì)統(tǒng)籌的水平應(yīng)不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民的最低生活保障金中的較高值，這是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的底線(xiàn)，也是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的最低成本線(xiàn)。同時(shí)為每一位失地農(nóng)民建立個(gè)人賬戶(hù)，按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，設(shè)計(jì)不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)集體和個(gè)人繳費(fèi)的不同得到不同的保障。目前蘇州建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的工作可以分兩步走：先建立較為完善的包括大病統(tǒng)籌在內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)，（這方面問(wèn)題蘇州農(nóng)民將于2004年基本上解決）然后再建立基本養(yǎng)老保障，這方面目前只在男45歲、女35歲以上的失地農(nóng)民中初步建立，但標(biāo)準(zhǔn)很低，達(dá)不到蘇州的農(nóng)民小康水平。

2、妥善解決新舊關(guān)系，分對(duì)象進(jìn)行實(shí)施。對(duì)一次性領(lǐng)取安置費(fèi)和招工進(jìn)廠現(xiàn)又下崗的部分被征地人員，因年齡偏大等原因，生活較困難的，可以納入城市低保。對(duì)于已安置工作的征地勞動(dòng)力，安置單位為其繳納足額社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，簽訂勞動(dòng)合同；對(duì)于需要解除勞動(dòng)關(guān)系的征地勞動(dòng)力，安置單位需為其落實(shí)基本社會(huì)保障后才可以依法解除勞動(dòng)關(guān)系；對(duì)于已解除勞動(dòng)關(guān)系的征地勞動(dòng)力，個(gè)人、安置單位、當(dāng)?shù)卣吒鞒鲆徊糠仲Y金繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)于原先已進(jìn)行貨幣安置的征地農(nóng)民，可讓其自愿參加社會(huì)保險(xiǎn)，由政府與失地農(nóng)民共同解決保險(xiǎn)費(fèi)用。同時(shí)對(duì)于新產(chǎn)生的失地農(nóng)民，應(yīng)該把年滿(mǎn)16周歲以上的常住農(nóng)業(yè)人口全部納入基本養(yǎng)老統(tǒng)籌保險(xiǎn)。這里應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同年齡檔次：一是對(duì)在征地時(shí)達(dá)到男60周歲、女55周歲法定退休年齡的失地農(nóng)民，戶(hù)口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，從次月起開(kāi)始按月發(fā)放養(yǎng)老金。二是對(duì)未達(dá)到“退休”年齡的16周歲以上的失地農(nóng)民，按其在農(nóng)村勞動(dòng)年限，每滿(mǎn)2年為期繳納1年的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，一次性繳納，最高為15年，以后由本人繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。到“退休”年齡后，就可按月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金。兩年后沒(méi)有職業(yè)的，可以到所在地勞動(dòng)部門(mén)領(lǐng)取《失業(yè)證》。三是對(duì)生活困難、無(wú)能力參加醫(yī)療保險(xiǎn)的應(yīng)適時(shí)納入社會(huì)醫(yī)療救助制度，對(duì)在征地時(shí)未滿(mǎn)16周歲的被征地人員或在學(xué)校給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，當(dāng)其進(jìn)入勞動(dòng)年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，發(fā)給《失業(yè)證》，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)作為城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力同等對(duì)待。

3、開(kāi)展靈活多樣的籌資方式，加強(qiáng)基金管理。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的關(guān)鍵是落實(shí)資金。所需資金主要來(lái)自于土地征用補(bǔ)償收入，可由政府、村集體和個(gè)人分別合理負(fù)擔(dān)，即政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)。要保護(hù)土地被征用農(nóng)民的利益，政府出資部分不低于保障資金的40％，從土地出讓金中支出；集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的30％，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個(gè)人承擔(dān)部分從征地安置費(fèi)中抵扣。將土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分用于安置，即將原來(lái)給村的土地補(bǔ)償費(fèi)的大部分和安置費(fèi)一起直接劃入勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)的專(zhuān)戶(hù)，統(tǒng)一用于被征地人員社會(huì)保障統(tǒng)籌。保障基金由勞動(dòng)社保部門(mén)專(zhuān)用賬戶(hù)存儲(chǔ)、統(tǒng)一管理，制訂實(shí)施細(xì)則，把安全性作為保障基金運(yùn)作的最大原則，使基金的管理與運(yùn)作法律化和規(guī)范化。

（四）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理及其營(yíng)運(yùn)方式改革，落實(shí)農(nóng)民“持股進(jìn)城，按股分紅”的政策

從蘇州目前已組建的社區(qū)股份合作社的34個(gè)村的實(shí)踐看，雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但成效較為明顯，資產(chǎn)增值，農(nóng)民得益。不難看出，此舉是成功的，XX市提出的推廣組建社區(qū)股份合作社的決策是正確的，但筆者發(fā)現(xiàn)各地推行不力，困難重重。這其中有認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，也有工作安上的問(wèn)題，更有一些地方的基層干部怕麻煩、怕失權(quán)、怕影響安定、怕今后調(diào)度資金增加難度、怕影響個(gè)人收入等，因此對(duì)實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革態(tài)度并不積極，而一些積極要求組建社區(qū)股份制的村，由于領(lǐng)導(dǎo)體制和財(cái)務(wù)管理體制上的原因，村級(jí)實(shí)際上已無(wú)法作主。XX市提出今年年內(nèi)凡年凈收入200萬(wàn)元以上的村在撤村建居前都要進(jìn)行農(nóng)村股份合作制改革，特別是城郊結(jié)合部村，更要加快進(jìn)行，讓征地農(nóng)民“人人有股份、個(gè)個(gè)得實(shí)惠”。這里筆者認(rèn)為，有三個(gè)問(wèn)題需要抓緊解決處理好：

1、村集體資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)民的養(yǎng)老保障和生活補(bǔ)助，以資產(chǎn)換保障、換福利。在“撤村建居”過(guò)程中，為農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，村集體資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先用于補(bǔ)充農(nóng)民社會(huì)保障和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補(bǔ)助。浙江不少地方還積極利用村集體留用的土地，建市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，底層街面房留村今后用于出租，增加集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，為農(nóng)民發(fā)放福利和養(yǎng)老金。這些辦法不失為蘇州各地農(nóng)民借鑒。

2、加快集體經(jīng)濟(jì)管理方式的股份合作制改革。從蘇州目前已進(jìn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的情況分析，在下一步的推進(jìn)中必須做到依法、民主、公正、合理，在操作中要注意掌握五個(gè)方面的問(wèn)題：

一是必須明確改革對(duì)象。堅(jiān)持農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)不變，堅(jiān)持因地制宜，民主決策，堅(jiān)持以集體經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)作為折股量化的依據(jù)。即要在原村經(jīng)濟(jì)合作社擁有一定數(shù)額的集體資產(chǎn)，村集體有較為穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入，多數(shù)干部群眾有改革的愿意和要求的情況下穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改革。二是規(guī)范程序，把握改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)施股份合作制改革，必須規(guī)范程序，做細(xì)工作，認(rèn)真把握清產(chǎn)核資、核實(shí)人口、制訂方案、組織實(shí)施、資料整理等五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是明確政策、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。要通過(guò)審計(jì)監(jiān)察，明確需要?jiǎng)冸x的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、提留農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)“兩大保障資金、測(cè)算出農(nóng)齡補(bǔ)貼和折股量化、股權(quán)設(shè)置、收益分配、股權(quán)管理等七大方面政策性問(wèn)題。四是加強(qiáng)管理，規(guī)范股份經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)作。要根據(jù)各自實(shí)際認(rèn)真修訂《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，明確股東（代表）大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的產(chǎn)生辦法及其職責(zé)，明確議事規(guī)則和股東的權(quán)利、義務(wù)和股份經(jīng)濟(jì)合作社管理人員的激勵(lì)機(jī)制、財(cái)務(wù)管理等。五是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保股份合作制改革順利進(jìn)行。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，蘇州農(nóng)村股份合作制改革應(yīng)堅(jiān)持以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，加快步伐，整體推進(jìn)。在改革中特別要嚴(yán)肅紀(jì)律，對(duì)利用改革之機(jī)，進(jìn)行貪污、挪用、私分、揮霍浪費(fèi)和故意評(píng)估不實(shí)、虛報(bào)損失、低價(jià)變賣(mài)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、有意放棄債權(quán)等造成集體資產(chǎn)流失的，必須對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅查處?？傊瑧?yīng)嚴(yán)格按照公司法的要求實(shí)施管理，抓緊形成具有蘇州特點(diǎn)的股份合作制企業(yè)的分配制度、管理制度等，真正建立起權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、約束與激勵(lì)相結(jié)合的內(nèi)部管理體制以及集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)增值的激勵(lì)機(jī)制，不斷拓展農(nóng)村股份制發(fā)展思路，提高集體資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，切實(shí)提高農(nóng)民的分紅水平。

3、加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。增加農(nóng)民的收入必須加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。一是要充分發(fā)揮近郊農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)；大力發(fā)展餐飲、賓館、交通運(yùn)輸、信息服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。二是要合理利用村級(jí)發(fā)展用地，大力發(fā)展近郊工業(yè)，特別是適合于吸納農(nóng)村“兩低”（低收入、低學(xué)歷）剩余勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集型工業(yè)，以促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。三是要積極鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力去外地發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)和經(jīng)商活動(dòng)。同時(shí)，政府也要給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，大力扶持村集體和農(nóng)民個(gè)人創(chuàng)辦三產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目。

（五）大力開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民參與社會(huì)就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，勞動(dòng)力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問(wèn)題始終是我國(guó)城市化進(jìn)程中首要的問(wèn)題，是關(guān)系到改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問(wèn)題。按照目前的城市化速度，全國(guó)每年大約有250萬(wàn)左右的失地農(nóng)民需要安排再就業(yè)。蘇州每年也有1—2萬(wàn)左右新增失地農(nóng)民。推進(jìn)城市化的核心任務(wù)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，關(guān)鍵是要建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”的三位一體市場(chǎng)化的征地安置機(jī)制，遵循“勞動(dòng)者自主就業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的原則。因此，要大力開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民面向市場(chǎng)自主擇業(yè)。

1、加快全面推行市場(chǎng)化就業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)角落的今天，再希望征地單位或土地開(kāi)發(fā)企業(yè)安置失地勞動(dòng)力是很不現(xiàn)實(shí)的，甚至是違背市場(chǎng)原則的，只有積極開(kāi)拓市場(chǎng)化就業(yè)才是解決失地勞動(dòng)力根本途徑。而且，失地勞動(dòng)力和失地農(nóng)民中潛在的新增勞動(dòng)力在落實(shí)基本社會(huì)保障、戶(hù)籍農(nóng)轉(zhuǎn)非、領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)貼后即成為城鎮(zhèn)居民，理應(yīng)整體納入社區(qū)或街道勞動(dòng)力就業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)救助管理。對(duì)此，政府必須徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，取消就業(yè)中的城鄉(xiāng)戶(hù)籍歧視，通過(guò)公開(kāi)招考方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)；其次，失地勞動(dòng)力所在社區(qū)或街道有責(zé)任建立就業(yè)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)業(yè)崗位上就業(yè)；再次，逐步建立統(tǒng)一的就業(yè)制度。取消城鎮(zhèn)勞動(dòng)力與農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)條件的區(qū)別，建立統(tǒng)一的就業(yè)準(zhǔn)入制度，取消城鎮(zhèn)用人單位對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力分行業(yè)、分工種的分類(lèi)管理限制，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)機(jī)制。

2、多形式開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。針對(duì)各地社會(huì)和市場(chǎng)的需求，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)用工的趨