項目實施方案編制程序及規(guī)范要求樣本

PPP項目實行方案編制程序及規(guī)范規(guī)定PPP項目實行方案是發(fā)改系統(tǒng)參加PPP一種十分重要環(huán)節(jié)，并且對PPP項目來說，實行方案也是整個PPP項目靈魂。因此，今天主題就是PPP項目實行方案編制。一方面說一下PPP操作流程。方案研究論證階段：

一是項目主管部門依照需求提出，什么樣項目適合做PPP，什么樣項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目需求，也就是說我這個地方建設(shè)為了百姓生活，或者為了改革都市環(huán)境，有這樣一種項目，一方面是項目提出。二是項目可行性初步論證。按照可以做PPP基本原則來判斷能否做PPP。基本原則是什么？各有各說法，最早也許說看這個項目與否有穩(wěn)定鈔票流，有無穩(wěn)一定營運能力等等，但事實上這個觀念不一定對的。這個指標更適合優(yōu)選，例如有諸多項目，那么哪個項目更適合，也許站在投資人角度，她會更喜歡有鈔票流項目，但是站在政府角度不見得。咱們觀點是這個項目與否適合做PPP，要看這個項目實行PPP后能否帶來額外效益，實際就是VFM值大小。什么是VFM值真要去算這個數(shù)是不太可行，理論上可以算，但事實上，由老式方式建設(shè)和采用PPP模式建設(shè)，建設(shè)期需要投入不同樣，同樣一種項目，政府花錢和私人老板花錢，需要投資額是不同樣，詳細差別是多少很難算得出來。在運營階段，由社會投資來運營或由老式事業(yè)單位來運營，運營成本也會不同樣，詳細相差多少同樣不好算。因此說定量是不好判斷，基于咱們當前市場合掌握信息，通過定性判斷，也就是說與否適合做PPP，如果能判斷項目有足夠社會資源，并且社會資源做這個項目可以節(jié)約建設(shè)成本和運營成本，甚至可以更大地增進社會資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個項目就可以做PPP，無論其與否有直接受益。固然，有個大前提，這個項目一定是公共基本設(shè)施和公共服務(wù)項目。四是實行方案編制。此前叫預可研，但容易與普通建設(shè)項目管理程序中預可研發(fā)生混淆，因此在PPP流程中咱們叫它實行方案。PPP項目操作流程與老式項目管理流程不是沖突，而是互補。對于項目管理國內(nèi)有一套成熟體系，并不由于是PPP項目就可以有特殊待遇，就可以不按國家項目管理規(guī)則走，不是這個概念。一定要按老式規(guī)則，該做可研做可研，該做初步設(shè)計做初步設(shè)計，這套程序是要，只但是由于咱們要做PPP，要解決地方政府和社會投資人某些關(guān)系，因此要增長一種PPP實行方案過程。五是實行方案審批。審批主體嚴格來說是地方政府，但在實際操作過程中都是由發(fā)改會同財政、稅務(wù)、環(huán)保等部門共同對《實行方案》進行聯(lián)審后報市政府批準。社會投資方選取階段：

一是要制定招商方案，依照實行方案編制原則擬定招商條件、合同文獻等。二是發(fā)布招商公示。按照財政215號文獻，要發(fā)布資本預審公示，重要目是向社會公開這個項目要做PPP了，讓感興趣社會投資人都來報名，這就是公示目。四是第一次簽約。擬定社會投資人后就簽約，簽約普通有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，由于這個時候項目公司還沒有成立。五是第二次簽約。等到投資人項目公司成立后來，政府和社會項目公司就進行第二次簽約。簽約方式有好各種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時給項目公司留下位置，待項目公司成立再來補簽，這也是可以。尚有一種辦法是政府主管部門和投資人簽了投資合同，投資合同里明確了投資人責任事項，把政府和項目公司PPP合同作為投資合同附件，這些都是沒有問題，只要合同體系把所有責權(quán)利規(guī)定清晰，怎么簽問題都不大。

實行方案重要性：實行方案體現(xiàn)PPP項目核心條件，是政府審批決策根據(jù)，也是PPP合伙關(guān)系展開基石。實行方案內(nèi)容：按照財政113號文獻規(guī)定，實行方案涉及項目概況、風險分派、運作方式、交易構(gòu)造、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等內(nèi)容。發(fā)改部門也有某些對實行方案內(nèi)容規(guī)定，但是大同小異，沒有區(qū)別。當前來看，僅僅有一點不一致，就是在于政府融資平臺與否可以代表政府來實行PPP項目這點，在發(fā)改文獻里是可以。咱們在編制2724號文獻時討論過，究竟平臺作為一種公司能否代表政府，當時有不同聲音，討論成果是結(jié)合中華人民共和國國情，有些地方政府融資平臺近幾年積累了大量人才和管理經(jīng)驗，因此某種限度上政府往往離不開她們來操作項目，涉及北京京投，北京市軌道交通項目是京投作為政府代表在操辦PPP事情，這沒有問題，只要京投得到了政府方授權(quán)。當前只有這一點是發(fā)改和財政文獻有不同看法，其她基本是一致。下面詳細來看實行方案內(nèi)容。一、項目概況項目概況一定要說清晰兩個方面內(nèi)容，一方面是常用規(guī)劃、立項，在普通項目中基本都涉及到；第二方面是項目建設(shè)范疇和服務(wù)目的，這是作為PPP實行方案必要闡明內(nèi)容。二、風險分派事實上整個PPP項目操作與否成功，要看與否有合理風險分派體系，在政企雙方都覺得風險可控狀況下，我可以獲得一定收益，那么這個事情就也許成功。風險分派普通分兩個階段來做，一是項目風險辨認；二是風險分擔機制設(shè)計。項目風險辨認

PPP風險來自四個層面：政府層面、市場層面、項目層面和不可抗力。不可抗力風險是任何項目都也許會遇到，并且它風險分派有自然規(guī)律，也就是說人們比較承認規(guī)律，普通在發(fā)生不可抗力事件時，雙方各自承擔風險，各自承擔相應(yīng)損失，各自了不承擔相應(yīng)違約責任，所后來面就不贅述了，重點講前三項風險。

1.政府層面風險這是投資方比較在乎和緊張。一是政府干預。投資人來了，她但愿有自己決策空間，特別是在項目核心技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。我曾經(jīng)經(jīng)歷過一件事，一種縣污水解決廠，當時是由縣建設(shè)局來操辦BOT項目，都已經(jīng)簽約了，這個建設(shè)局局長打電話問我，說她們當前開始買設(shè)備了，在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要刊登建議。我跟她講，你不要去管，在你干預下，買下來設(shè)備如果好固然沒問題，如果不好，將來解決解決污水不達標算誰責任，該投資人自己決策就自己去決策。反過來說，有些時候政府一定要干預，會給項目帶來某些不好成果。有一種案例是臺灣高鐵項目，曾經(jīng)作為成功案例處處宣傳，但是到這個項目失敗了，因素是高鐵公司運營虧損，資不抵債。在她失敗后來，立即就成為業(yè)界研究案例，研究其失敗因素，有各種各樣因素，但是我注意到其中有一種細節(jié)，當時聯(lián)合體中有一家法國以高鐵信號為主公司，當時聯(lián)合體里基本以法國技術(shù)為主，但日后項目在建設(shè)過程中，政府領(lǐng)導層去日本參觀考察，覺得日本高鐵好，就規(guī)定項目公司要買日本設(shè)備、日本車，最后項目運營后，日本車匹配是法國系統(tǒng)，兩種系統(tǒng)不兼容導致了技術(shù)上問題。因此，政府干預會給項目帶來意想不到風險。因此，政府在該管地方管，不該管就不要管。二是政府信用。這也是投資方很緊張，這個問題當前沒有更好方案去防范。我跟投資人說，政府信用這塊是社會問題，不是項目管理問題，但同步我也和投資人說，你拿到項目條件越公平，政府違約也許性就越低。長春匯津是一種典型案例，當時政府之因此要違約，也在于匯津前面所拿到條件是政府回顧過來覺得這個條件不可承受，咱們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，因此說政府信用也是雙方，我普通也會對投資人說，不是政府單方問題。三是公眾反對。它與項目立項有關(guān)，如果項目立項過程，特別是環(huán)評過程得到公眾充分理解后來，那么項目開工后來這方面風險會低。反過來說，如果前期環(huán)評征求公眾意見過程沒有去做，在項目開工進場時遭到反對，會遲延工期，遲延工期就會導致成本增長，這是項目需要防范地方。四是稅收調(diào)節(jié)。這某些相對比較簡樸，它控制辦法也相對簡樸，由于稅收政策比較明朗，稅收變化給項目帶來影響也比較明確，只要雙方調(diào)節(jié)合同就可以了。因此，這方面對項目影響倒不是太嚴重。五是決策、審批延誤。也許在座不是項目方，對這個體會不太深刻。我見過一種被項目審批拖黃例子，就是北京第十水廠，固然通過更換投資方第十水廠當前也運營了。在1996年，北京市準備要建第十水廠，并且用是BOT方式，搞了國際招標，國際投資人進來，當時北京市政府是第一次操作BOT項目，人們對合同談判細節(jié)，涉及原水水質(zhì)原則爭議比較大，談判過程拖了一年多，這個項目操作了兩三年才真正和投資人簽約。投資人簽約后來，當時國家發(fā)改委給她批了一種立項，按照程序，投資人就開始報可研，北京市發(fā)改委批可研，在可研審批過程中，有專家提出，北京市不缺水廠，對項目必要性提出了質(zhì)疑。當時大背景是，這個項目最早提出來時候，北京市的確是缺水，但通過中間那幾年，北京市某些大型工業(yè)公司往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，因此有專家對這個項目打問號，可研批但是。這樣又拖了好幾年，這個時候?qū)τ谕顿Y方來說就是劫難性事情，辦公場合、人員工資等前期已經(jīng)投入了幾千萬，最后國際投資方提出退出，退出因素是審批不通過，當時合同里簽定了審批不通過責任所有放在政府方，最后投資方得到了一定補償，這就是典型決策、審批延誤拖黃項目案例。將來咱們在和投資方談合同步候，投資方關(guān)注這件事情，咱們要予以充分理解，反過來該政府方承擔風險，政府要承擔。六是環(huán)保風險。對一種項目來說，當前在項目籌建階段，環(huán)保某些規(guī)定是明晰，但是隨著咱們對環(huán)保越來越注重，很也許在將來項目建設(shè)過程中環(huán)保規(guī)定會提高，反過來會導致咱們這個項目又不符合環(huán)保規(guī)定，這種風險至少導致項目設(shè)計變更或?qū)е峦顿Y運營費用增長，咱們普通會在合同里給項目投資方一種出口，也就是說當發(fā)生這樣事情時，要相應(yīng)協(xié)商某些政府補貼機制等等，由于這個風險不應(yīng)當由投資方承擔。七是法律變更。重要是咱們現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，導致項目投資或運營成本發(fā)生變化。這種風險普通由雙方共擔，雙方畫一條線，如果變化導致影響成本很小，就由投資方承擔，如果超過了畫這條線，政府要承擔風險。以上按照風險誰有能力控制就由誰來承擔原則，這些風險普通來說由政府承擔。

2.市場層面風險一是利率風險。二是外匯風險。三是通貨膨脹。針對利率風險、外匯風險、通貨膨脹基本都會設(shè)計一種由社會投資方和政府方共同承擔風險轉(zhuǎn)移原則，如果沒有這套原則就會直接影響到社會投資方。四是融資風險。咱們項目僅僅靠自有資金是建立不起來，還需要得到銀行方某些資金支持。這里一方面是融資成本問題，同步尚有融資能否實現(xiàn)問題，當前控制融資風險最佳辦法是在PPP合同談判期間，在實行過程中就將金融機構(gòu)拉進來，讓金融機構(gòu)提早理解這個項目，同步也提早理解金融機構(gòu)規(guī)定，通過這樣一種操作，使得項目融資風險減少，使得簽約后來就可以拿到貸款。五是項目唯一性。六是市場需求變化。項目唯一性和市場需求變化都是社會投資方比較關(guān)懷環(huán)節(jié)，它會影響到項目收入。政府方對此類項目管理，如果可以是唯一性，就承諾給她唯一性。例如一種區(qū)域污水解決廠，在一定水量范疇內(nèi)，的確是只能建一種，除非水量增長，以保證項目需求。同步對市場需求變化做好合理分派，比較好方式是雙方共擔。七是第三方延誤/違約。由于一種項目不也許只獨立在政府和社會投資方之間，社會投資方還會與外部發(fā)生某些合同關(guān)系，普通會通過合同管理方式來做好第三方風險管控。3.項目層面風險一是土地獲取風險。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒有后患，如果有后患影響開工也會給項目帶來風險。二是竣工風險。三是供應(yīng)風險。四是技術(shù)風險。五是成本超支。六是工程變更。七是收費變更。八是費用支付風險。這些是任何項目都會遇到風險，咱們通過與政府方和外部第三方簽定合同做好分派，將項目風險降到最低。九是項目移送風險。咱們當前做絕大多數(shù)PPP項目都是BOT項目，都是三十年運營期結(jié)束后要移送給政府方項目，這樣項目如果后期維護不周，將來交過來是不能用項目，對政府方是很大一種風險，因此在合同里要對項目移送原則做好規(guī)定，來控制好項目移送風險。十是社會投資方變動。咱們在招商時會規(guī)定投資人具備一定財務(wù)能力、技術(shù)力量、管理經(jīng)驗、項目經(jīng)驗等等，投資方要有足夠能力來實行好這個項目。但當前有一種社會現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個人，或者是有些小公司，一看這些規(guī)定達不到，就去找一種央企或外省公司，打著她們名頭來做這個項目，拿到合同后來再做變更，把殼退掉。這種狀況就違背了咱們招商初衷，咱們找是有技術(shù)力量公司，這種變動會給項目帶來影響。反過來說，咱們在合同里要做好規(guī)定，投資方股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿足當時招商時規(guī)定，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方批準，這樣規(guī)定比較能較好控制風險。十一是招標競爭不充分。這種風險在我做PPP項目中特別多，咱們公司大項目都是其她人去做，我做都是地方偏、投資人少，地方政府還著急項目，這種狀況必然導致招標競爭不充分，基本上來一家投資方就只能和她談，沒有別辦法。要想控制招標競爭不充分風險，一是不要太急，項目要早一點提出來，別等到將近開工了再來做，對外宣傳時間短，理解你投資方就少。二是盡管有也許政府財力不夠，但咱們與其被動接受投資方資源補償?shù)饶承┮?guī)定，不如咱們政府方先跟征詢機構(gòu)把這些條件做好，做出一種咱們以為大多數(shù)投資方都能接受條件，咱們再去招標，通俗講就是將項目包裝好，這樣會恰當控制招標競爭不充分風險。十二是項目測算不當。這個風險對雙方都存在，對投資人也是同樣，由于招商時把她招進來之前，她必定有財務(wù)測算，如果她測得不當，例如說一種污水解決廠，正常狀況下是1.1元錢，她自己算是1元錢可以做下來，這個風險必定由投資方承擔。政府在做一對一談判時候，測算一定要算妥當了，測算不當會給后期帶來問題。十三是經(jīng)營者能力局限性。一種項目交給投資方是需要她建好，運營好，這對經(jīng)營者能力規(guī)定是很高，如果經(jīng)營者能力局限性會給項目帶來潛在風險。站在政府方角度，對這種風險防范是在談判階段考察好將派到項目重要人員經(jīng)驗和水平，從而防范好經(jīng)營者能力局限性風險。十四是財務(wù)監(jiān)管不力。這也是比較重要地方，社會投資方各種各樣，固然絕大多數(shù)是想踏踏實實長期經(jīng)營項目，但不能排除某些投資方有某種目，例如我遇到過一種，此前是做承包商，當前政府項目少了，她想要繼續(xù)做政府項目，她就需要做PPP項目投資方。她們想法是只要收回本金就可以了。如果資本金規(guī)定比較少，只有20%資本金，此外80%是銀行，由于投資方她要實行項目建設(shè)，她以為在項目建設(shè)過程中能把20%資本金賺回來就好，至于背面怎么樣她不考慮。當咱們遇到有這種想法投資人時候，財務(wù)監(jiān)管就非常重要，這也許涉及項目與否可以真正按照進度建好，特別是銀行方，有項目還沒有建完，錢所有出完了，最后剩個亂攤子，這是非?？膳聽顩r。十五是配套基本設(shè)施風險。投資方非常關(guān)注，我剛剛做一種陜北某縣輸水管線項目，在談判過程中投資方規(guī)定一定要把暫時用水用電問題解決了。甚至在談判時政府方說我負責協(xié)調(diào)，投資方說不可以，要把協(xié)調(diào)改成貫徹，合同里這兩個字帶來是將來雙方責任區(qū)別。因而投資方非常關(guān)注基本設(shè)施配套問題，政府方該有擔當也要擔當，剛才這個項目如果真不給貫徹，投資方會很緊張，她作為外來投資方，去貫徹暫時用水用電困難會比較大。最后政府批準給她貫徹暫時用水用電接點。十六是合同文本不完善。實行過BOT地方政府應(yīng)當經(jīng)歷過這樣事情，昨天座談會上不止一種地方說從前實行BOT項目當前實行不好，存在某些問題。這種成果都是當時合同文本不完善帶來。如果當時合同文本比較完善，把各種價格變動、各種監(jiān)管因素都考慮進去，當前項目不會遇到這種問題。因此，完善合同文本是PPP項目可以成功實行保障，剛才說實行方案是開展PPP項目基石，那么項目建好后來，在實行方案基石上合同文本應(yīng)當是完善城墻，它能防范將來各種糾紛，對各種變動都可以有較好解決途徑。（二）風險分擔概述將項目風險在各方之間進行合理分派，可以有效減少項目總體風險限度，保證項目成功實行。風險分擔方式涉及分別承擔（等同于風險分派）和共同承擔（雙方按一定比例分攤）。1.風險分擔機制設(shè)計基本原則一是風險由對其最有控制力一方承擔。剛才講到政府層面七個方面都是由政府方承擔，誰最有能力控制風險就由誰承擔，她自然會想方設(shè)法去控制風險，從而減少風險發(fā)生概率和風險發(fā)生成本。二是承擔風險限度與所獲得收益相匹配。風險和收益相對等可以有效調(diào)動風險承擔方積極性。三是承擔風險要有上限。無論是政府方還是投資方，都不也許由于這一種項目某一方面風險使得整個工作受到影響，特別是投資方，不也許由于投一種項目導致最后血本無歸，這是不也許，因此各方承擔風險要有上限。

2.風險分擔機制設(shè)計應(yīng)用案例(一)

——北京地鐵十六號線項目

通過北京地鐵十六號線項目，重要講下對幾種風險環(huán)節(jié)管控。一是建設(shè)超支風險。普通BOT項目建設(shè)成本超支風險都應(yīng)當由投資方承擔，由于在項目建設(shè)過程中她作為項目業(yè)重要負責控制項目建設(shè)成本。但是北京第十六號項目背景是，投資方負責投錢，投150億，項目建設(shè)管理由北京地鐵建管公司來負責，北京地鐵建管公司作為政府代建方，始終負責北京地鐵建設(shè)。因此在十六號地鐵項目中，外來投資方和建管公司之間不也許像普通建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說白了是投資方控制不了建管方，因此這個項目控制原則就是投資方對項目建設(shè)超支不承擔風險，只管投150億，建成后實行“多退少補”。這是一種特殊例子，不建議推廣。二是客流風險。對于軌道交通項目來說，客流風險是比較大風險。無論是最后票款收入還是政府方對于票款差額補貼，都是建立在客流量基本上。這個項目設(shè)計控制辦法一是雙方共同委托第三方機構(gòu)重新做客流量預測，使客流量預測盡量科學。二是設(shè)立客流變化風險分擔機制。如果實際客流低于預測客流85%，低于85%這某些由政府承擔，也就是客流量局限性85%，政府按照85%予以補貼。同步針對也許浮現(xiàn)高客流狀況，設(shè)立了超額客流收入提成機制。當時咱們設(shè)定超過105%后來，超過某些客流二八分，政府分80%，投資方占20%。為了使風險有上限，例如政府承擔了85%保底風險，與否意味著要永遠保底下去？如果這個項目真是客流測算做錯了，或者由于客觀因素，例如當前北京市政府規(guī)定向外分散人流，做到人口減少，有也許存在永遠低于85%狀況，那么北京市政府做了一種出口，設(shè)立了3年周期客流檢查機制。如果持續(xù)3年客流都達不到85%，就定義為客流長期低迷，這個時候北京市政府可以提出終結(jié)合同。上述風險解決機制可較好應(yīng)對將來客流變化，有助于保障社會投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項目長期可持續(xù)運營創(chuàng)造條件。三是票價政策變化風險。北京市地鐵自以來始終實行2元/人次單一票制票價政策，這在全國來說是非常低水平，并且遠遠不能滿足成本需要，始終是政府在補貼。因此票價變動是人們都看得見趨勢。票價變動會帶來兩個影響，一是也許導致項目客流量減少，二是導致客流收入也許會增長。因此雙方做了一項商定，政府為項目提供“商定票價”與實際票價差額補貼，因此不論票價怎么調(diào)，只要不超過商定票價，對公司影響都不大。四是物價上漲風險。PPP項目周期非常長，都是二三十年，這期間價格不也許永遠不動。因此當前政企雙方談好價格是基于當前物價體系下價格，將來物價上漲怎么辦？這要考慮到。因此設(shè)計了一種物價調(diào)價公式，通過一種調(diào)價機制，當基本要素如電價、ＣＰＩ、社會平均工資、固定資產(chǎn)投資價等客觀指數(shù)發(fā)生變動，反映到一種調(diào)價公式里，通過調(diào)價，使得項目預期收益保持穩(wěn)定，從而有效保護投資者利益。3.風險分擔機制設(shè)計應(yīng)用案例(二)——北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾解決項目豐臺區(qū)餐廚廚余垃圾解決廠總解決規(guī)模830t/d，其中餐廚垃圾200t/d；廚余垃圾600t/d；廢棄油脂解決廠30t/d。項目總用地為41畝。初步估測，本項目總投資約為3.7億元（一階段）。工程建設(shè)投資25%申請市發(fā)改委投資補貼，別的75%工程投資擬通過BOT特許經(jīng)營方式籌集。項目處在建議書審批階段，籌劃底進入試運營。為什么提到項目所處階段？由于不同項目階段有不同風險應(yīng)對辦法。固然也有人問，做PPP招商在什么時候招？是在建議書階段，還是編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我建議是最后一種是不可行。由于項目立項還沒有做，按照項目管理體系來說，沒有立項相稱于沒有“準生證”，這個項目不是合法項目，PPP前期費用比較高，各方投入都比較多，如果最后不能立項事實上是一種揮霍，這個風險政府方面也承擔不了。因此PPP項目一方面要立項。是通過建議書還是可研立項又不同了。咱們建議，如果也許話，盡量是建議書立項。由于一到可研階段，做可研諸多技術(shù)方案要定，用地、規(guī)劃允許要拿到，這些和投資方擅長技術(shù)關(guān)于系，有些技術(shù)用地多，有技術(shù)占地少，因此如果決定了要做PPP項目，這些內(nèi)容最佳由投資人來定。因此我建議先做建議書立項。北京豐臺環(huán)保園區(qū)餐廠廚垃圾解決項目就是按照這個思路來做。這個項目做是餐廚、廚余和廢棄油脂某些，在整個循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)里跟她有關(guān)有某些混合垃圾分揀過來東西，尚有這個項目產(chǎn)生沼氣等又會到下一種環(huán)節(jié)里，這個項目只是整個大項目中一種小項目。因此這個項目周邊條件比較復雜，涉及到上下游關(guān)系等。這個項目特點一是園區(qū)各廠之間具備各種工藝接口，邊界劃定和監(jiān)管有效性是核心，由于一旦邊界劃不清晰，到末端再去監(jiān)管話，就搞不清晰是哪一種環(huán)節(jié)沒有達到規(guī)定。二是項目處在項目建議書階段，投資、運營方案、運營費用不擬定性都比較大。三是自身工藝復雜，可參照項目特別北京可參照項目很少。四是解決量保障是整個項目核心（高安屯、董村經(jīng)驗）。咱們是按照日解決830噸來設(shè)計，究竟每天能否達到830噸解決量也是未知數(shù)。這樣項目特點導致了這樣幾項風險因素。針對這些風險因素咱們制定辦法：針對解決量風險制定辦法，第一，咱們把垃圾分類宣傳指引和收運環(huán)節(jié)延伸到特許經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容。在普通垃圾解決項目里，普通會把垃圾量這塊風險單獨讓政府承擔，但是這個項目咱們進行了創(chuàng)新，政府不承擔，而是讓投資方承擔，就是說投資方不光是要負責收集，還要負責宣傳。宣傳到位了，垃圾自然就多了。為什么這個風險分派機制投資方能承認呢？由于這個投資方是北京環(huán)衛(wèi)集團，北京環(huán)衛(wèi)集團有了這樣近年積累，涉及北京市諸多垃圾分類解決宣傳都由她來做。因此，這個規(guī)定她是可以批準。第二，過渡期給以保底量補貼政策。過渡期這幾年，算你宣傳還沒有產(chǎn)生效果，政府給以保底，但是過了過渡期，政府就不再給保。第三，提前達產(chǎn)一次性獎勵政策。針對設(shè)計風險制定辦法，第一，招標時制定投資指標上限。第二，招標時進行兩階段評審，即先進行技術(shù)方案評審。第三，進場垃圾指標（特別是含水率）與設(shè)計預期差別較大時，設(shè)定價格調(diào)節(jié)機制。針對定價風險制定辦法，第一，中標價試運營兩年后，由政府方重新審定。第二，配合市發(fā)改委對投資補貼管理政策，加強政府方對投資審核控制，并考慮項目建成后依照實際投資調(diào)節(jié)價格。第三，餐廚和廚余垃圾比例嚴重偏離時調(diào)價機制。三、運作方式

詳細選取哪種運作方式要依照項目詳細特點而定。四、交易模式（一）投融資方案設(shè)計剛才講，實行方案是PPP項目核心，那么交易模式就是核心中核心。交易模式涉及投融資方案設(shè)計和投回報模式設(shè)計。一方面來看投融資方案設(shè)計。1.PPP項目融資方案概要PPP項目投資籌劃和融資方案解決4個問題：投什么？——投資標和范疇。投多少？——投資規(guī)模。啥時投？——投資進度籌劃。在此前做政府投資項目沒有太關(guān)注這個，當前做PPP要比較關(guān)注投資收益率，投資籌劃進度會影響到收益率。錢在哪？——資金籌措方案，不光是資本金籌措，尚有債務(wù)資金籌措等等。把這四方面問題考慮清晰了，融資方案就做好了。2.PPP項目投融資方案設(shè)計案例㈠——北京地鐵十六號線BOT項目北京地鐵16號線是國務(wù)院首推80個引入社會資本(PPP)示范項目之一。項目線路（含海淀山后線）全長約50km,總投資約540億元?；I劃底全線通車試運營。項目自3月啟動PPP實行，11月底，在第十八屆北京·香港經(jīng)濟合伙研討洽談會上進行PPP簽約。金準征詢提供財務(wù)顧問服務(wù)。項目構(gòu)造

整個項目540億融資提成了兩某些，第一種某些是股權(quán)融資，找了一種投資方（一家保險公司）與京投公司共同成立了一家政府方項目公司。京投公司成立一種項目公司來建項目是北京市老式，北京市地鐵這樣多條線路，此前都是京投公司成立一種項目公司專門負責這條線路建設(shè)，過去都是京投全資子公司，但這一次十六號線，北京市政府說我不投那么多錢了，找一種社會股權(quán)投資者來和我一起投。相應(yīng)帶來一種問題，例如這個股權(quán)投資者她投了錢，將來在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？咱們當時設(shè)計是找一種純財務(wù)投資人，只管拿錢，只管收益，其他不想管。正好保險機構(gòu)就比較喜歡這樣方式，她把她股權(quán)委托給京投公司來管理，京投公司給她付一種股權(quán)權(quán)益對價和股權(quán)回購款，相稱于她收益，然后逐漸股權(quán)回購。這樣就完畢了政府項目公司這一某些。為什么這一某些要做這樣大融資？由于北京有一種做地鐵PPP老式，把地鐵提成A、B兩個某些，A某些由政府公司來投資，B某些由社會投資方（特許經(jīng)營公司）來投資，兩某些按投資比例劃分大概是7:3。7:3為什么會成為北京市標桿？這個其她都市可以不用借鑒，北京有當時背景，當時做地鐵4號線時，最早是想做成真正市場化公司，也就是說政府分擔70%投資，投資人只負責30%投資時，通過依照票款收益，可以實現(xiàn)整個項目平衡。那時大背景是北京市地鐵還沒有實行全票兩塊，還打算實行3元起步、分段計價。在這種票價模式下，它可以支撐30%回報，當時北京市有一種文獻，將軌道交通項目投資做了一種比例劃分，70%由政府來投。那個文獻出來后來，北京地鐵4號線、14號線、16號線都是按照這個模式來做。因此這個項目里，540億70%是諸多，因此北京市政府又在這一某些引入了一種股權(quán)投資方。30%某些依然和此前模式同樣，由社會投資方來成立特許經(jīng)營公司，來建B某些。固然經(jīng)營是不也許拆開，AB要一起交給她運營。通過運營一方面獲取票款收入，另一方面獲取財政補貼，特許經(jīng)營公司授權(quán)和監(jiān)管部門是北京市交通委，項目特許經(jīng)營期結(jié)束后，第一某些資產(chǎn)再移送給政府方公司?？偼顿Y和投資責任劃分，概算總投資約540億元。A某些由政府承擔：390億元，約占總投資70%。這某些重要是區(qū)間、車站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其她費用、基本預備費、建設(shè)期利息等構(gòu)成。B某些由社會投資方承擔：150億元，約占總投資70%。重要是通信、信號等機電設(shè)備工程、車輛購買、工程其她費用、基本預備費、建設(shè)期利息、鋪底流動資金。依照項目建設(shè)進度規(guī)定，明確PPP項目150億元分年投資籌劃。這個錢在哪一年投，對項目影響非常大。通過下表可以看出，這個項目建設(shè)期有5年，建設(shè)期利息有9億，如果分年度投資籌劃控制得比較好，那么建設(shè)期利息是可以優(yōu)化。北京市地鐵四號線就是京港公司建設(shè)，有人說四號線賺錢賺特別多，的確是這樣。但是有些錢是人家該賺。例如建設(shè)期利息，當時她們負責是50億投資，按照初步設(shè)計概算，建設(shè)期利息是2.6億，但是日后咱們對地鐵四號線實行效果作評價時候發(fā)現(xiàn)，她們真正花出去建設(shè)期利息還不到0.6億。這2個億是怎么省出來？由于她們財務(wù)總監(jiān)是北京首創(chuàng)集團派去，這個財務(wù)總監(jiān)和各個金融公司積累了良好合伙關(guān)系，各個金融公司給她條件非常優(yōu)厚，貸款可以隨要隨貸，隨有隨還。用這樣方式，她借款期利息就控制得非常好。另一方面她有一種非常好合同管理模式。她負責是車輛和設(shè)備采購，她在設(shè)備采購付費時候采用了一種里程碑式付費方式，她把整個設(shè)備建設(shè)劃分為特別細環(huán)節(jié)，她叫里程碑，達到一種付你一某些，達到一種再付你一某些。這樣就把付款進度拉得特別慢。老式模式也許一開始簽合同，30%甚至是50%預付款就付過去了。錢一旦付出去了，利息就開始算了，因此能省出這2億是她該省。但是十六號線項目沒有給她空間，這9億建設(shè)期利息沒有省下來，由于這個項目啟動有點晚，當擬定投資方時候，建管公司和設(shè)備供應(yīng)商設(shè)備采購合同已經(jīng)簽完了，投資方進來已經(jīng)沒有說話空間了，只能按照預定進度來投錢，相對來說建設(shè)期利息只能這樣來算。

融資方案示意圖

初始總投資540億，A某些是政府承擔，是按照資本金40%債務(wù)資金60%來分擔，資本金某些有保險公司120億加上其她資本金。PPP公司承擔B某些，資本金占33%，債務(wù)資金占67%，資本金某些股本按比例出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港鐵路49%。作為二三十年長期項目，一定不要忘了尚有更新和追加投資，這在合同里一定要商定完全由PPP公司來自籌，如果沒有這樣商定，到設(shè)備該更換時候，投資方也許就找你來了，因此在合同里一定要商定好?？傮w來說，這個項目給我經(jīng)驗與啟示是：一是“保險機構(gòu)-北京地鐵16號線股權(quán)投資籌劃”首開國內(nèi)軌道交通引入保險資金先河。二是保險資金追求長期穩(wěn)定收益，基本設(shè)施往往投資規(guī)模巨大，依托項目自身收益或在政府支持下，項目鈔票流量較大，并且穩(wěn)定，是適合保險資金投資品種。16號線股權(quán)融資項目對于運用保險資金，拓寬敞型項目融資渠道、實現(xiàn)籌資多元化具備借鑒意義。三是大型基本設(shè)施項目投資規(guī)模巨大，劃分為可獨立操作某些分別進行投融資謀劃不失為可選途徑，有助于為專業(yè)投資機構(gòu)、財務(wù)投資機構(gòu)等各種性質(zhì)社會資本參加項目創(chuàng)造條件，實現(xiàn)項目最后融資目的。四是本項目中特許經(jīng)營某些和政府投資建設(shè)某些存在較多工程界面和接口。與老式模式相比，形成了“一種項目兩個業(yè)主”局面，需通過PPP合同對技術(shù)界面、管理界面和責任界面進行合理協(xié)調(diào)和安排，保證項目順利實行。3.PPP項目投融資方案設(shè)計案例㈡——某工業(yè)園區(qū)污水解決廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中解決廠、中水回用系統(tǒng)。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)”原則，近期()建設(shè)規(guī)模為解決污水2.5萬噸/日、遠期()10萬噸/日。污水來源為項目所在工業(yè)園區(qū)公司工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。投資估算：近期總投資約1.85億元（不涉及管網(wǎng)），遠期總投資約4.42億元。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，是由園區(qū)政府設(shè)立投資公司，負責詳細實行本項目特許經(jīng)營事宜。項目構(gòu)造(一)

咱們當時剛做項目融資構(gòu)造設(shè)計時候，和業(yè)主方交流，她們當時拿出來就是上圖構(gòu)造。投資人與園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司共同投資，成立特許經(jīng)營公司。一方面是園區(qū)管委會授予她特許經(jīng)營權(quán)，然后由特許經(jīng)營公司和排污公司訂立污水解決合同，由園區(qū)環(huán)保部門來監(jiān)管污水廠運營狀況。當時她們說這個模式是投資人提出來。投資人為什么要把建發(fā)公司綁上呢？她覺得這個項目將來她要直接向公司收污水解決費，通過她們倆直接發(fā)生合同交易，給雙方留下了一種空間，這個空間就是排污公司有也許省掉自己污水預解決系統(tǒng)。按照環(huán)評規(guī)定，一種公司污水要能排出去，要有預解決系統(tǒng)，把污水解決到國家環(huán)保部規(guī)定排入下水道原則，然后污水解決廠再進行后續(xù)解決，也就意味著每一種公司都要建立一套污水預解決系統(tǒng)。如果排污公司不想建這個預解決系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時怎么辦？這個項目就留了這樣一種空間，排污公司可以與污水解決廠協(xié)商，當污水解決廠覺得你超標排放沒關(guān)系，我可以解決，固然必定要加錢，污水解決廠就得到了一種超過政府給她市場空間，對排污公司來說可以省掉預解決環(huán)節(jié)。雙方都是會算賬，對于污水解決公司來說，如果給我支付錢夠我給你解決成本，我必定給你解決，對排污公司來說，如果超標排放付給你錢要低于自己建污水預解決系統(tǒng)錢，對于排污公司也是好事。因此這個項目她們兩個直接簽污水解決合同有這樣一種好空間在里面，這種狀況是支持。但是這種狀況帶來負面狀況是，投資人緊張屆時公司不付費怎么辦？因此她想把要園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司叫上，由于公司是園區(qū)公司，屆時候談收費、談合同有便利。因此她們推薦這種模式。從表面看這個模式也許沒有問題，但是這里存在一種最大問題，建發(fā)公司是污水解決特許經(jīng)營公司股東，園區(qū)管委會是授予特許經(jīng)營權(quán)政府方，如果她們是獨立主體，這個構(gòu)造沒問題。但是在咱們國家園區(qū)管理體系里面，園區(qū)管委會和建設(shè)發(fā)展公司往往是一批人馬兩塊牌子，嚴格來說她是一種主體，這樣就存在問題，當污水解決廠污水不達標時，園區(qū)管委會最怕這樣事情，一旦污水解決不達標，會對管委會追究責任，如果她與污水解決廠只有監(jiān)管關(guān)系，她不是第一責任主體，第一責任主體是社會投資方特許經(jīng)營公司，如果她在里面有股權(quán)，她也許就脫不了干系，就要負直接責任。這是她們最怕一種問題。此外當排污公司與污水解決廠發(fā)生合同糾紛時，本來作為地方行政管理部門管委會是可以協(xié)調(diào)她們之間關(guān)系，但由于她在里面占有股權(quán)，說話就不那么硬氣了。把這兩個問題指出來之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個構(gòu)造不太好，因此咱們給她換了一種構(gòu)造，就是把建設(shè)發(fā)展公司拿出去，只有園區(qū)管委會。如下圖。項目構(gòu)造(二)

那么投資人緊張收不來錢問題怎么辦？出了一種《污水解決暫行管理辦法》，這個辦法作為園區(qū)對外招商引資條件，讓所有來園區(qū)投資公司先看到，規(guī)定排污公司要遵守這個辦法，從而減輕公司不付污水解決費等某些問題。這個項目經(jīng)驗與啟示是：需要慎重決策政府資金參加和支持PPP項目方式。一是政府資金以單獨承擔項目建設(shè)內(nèi)容方式可使項目其她某些具備PPP運作條件，不存在角色錯位。二是政府少量入股PPP公司，通過公司治理構(gòu)造安排有助于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷規(guī)范完善、倡導政企分開大形勢下，政府為監(jiān)管目而入股PPP公司合理性值得進一步推敲。三是實踐中個別PPP項目中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無項目利益分派(分紅)方面讓渡或劣后安排，政府資金對項目支持目的偏移，形成“自己補自己”或與社會資本爭利嫌疑。這在PPP項目運作中需特別予以注重。（二）投資回報模式設(shè)計這某些更是重中之重，一種成功PPP項目有兩條腿，一條腿是合理項目投融資構(gòu)造，第二條腿就是項目投資回報模式。與PPP項目回報模式有關(guān)，大構(gòu)造里涉及PPP合伙模式、投資責任、成本責任。另一方面涉及回報水平、項目收入和風險機制。風險機制已經(jīng)講過，重點講項目收入，項目收入與產(chǎn)品和服務(wù)量和服務(wù)價格有關(guān)。1.擬定項目回報水平必要性一是合理擬定和形成PPP項目回報水平，是建立PPP項目投資吸引力核心，是PPP項目成功基本。我當前做一種項目，她們給投資人定收益水平全都是6%，我說6%是吸引不來投資人，太低了。固然她有她們理由，她們省內(nèi)某些公司承諾這個項目不要收益，只要保本就行，這種狀況單說。否則單獨設(shè)6%必定是沒有吸引力，一定要有一種合理回報水平，這是吸引投資人核心。二是科學預測或設(shè)計PPP項目回報水平是前期論證重要內(nèi)容。前面提到VSM（項目物有所值評價），究竟是PPP和老式模式哪個更好？一種重要指標就是PPP項目是要有回報，沒有回報就沒有辦法做相應(yīng)論證。因此回報水平是6%、8%，還是10%，會影響到這個項目物有所值評價論證。有也許這個項目回報水平是8%，用PPP模式是適當，但是如果是12%，采用PPP模式就不適當了。因此設(shè)定一種回報水平也是做前期論證一種根據(jù)。三是項目回報水平預期是政府和社會資本進行項目價格談判、擬定政府補貼水平、有關(guān)利益提成機制設(shè)計基本。例如剛才舉例子，政府方總是按照6%去設(shè)計條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方合同談判是很難。四是為項目風險解決方案(如價格調(diào)節(jié))提供根據(jù)和目的。例如剛才提到餐廚垃圾項目，兩年之后要重新調(diào)價，怎么調(diào)？還是要保證這個項目既定收益，原則不能變。因此，要達到一種合理回報水平，不同項目有不同指標。⑴“投資+運營”型PPP項目回報水平一是普通采用財務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標衡量項目回報水平，合用于基本設(shè)施BOT、TOT、BOO等項目。二是站在政府管理角度，PPP項目回報水平宜采用全投資IRR(稅后)指標，即這個項目建設(shè)總投資是固定，按照總投資來擬定項目收益率，該指標體現(xiàn)了股權(quán)資金和債權(quán)資金綜合收益率。三是普通咱們會把債權(quán)融資責任交給投資方，因此債權(quán)融資利率高與低，會影響到投資方收益，但這個空間咱們建議給到投資方，例如投資方信用不好，銀行給你貸款利率要上浮30%，那么上浮某些需要投資方自己去承擔。如果有一家投資方有較好融資渠道，也許會低于銀行基準利率，咱們要勉勵這樣投資人進來。因此不要拿自有資金來做指標，要拿全投資來做指標，就可以把融資收益給到投資人。因此咱們設(shè)計思路是，投資人在不損害政府方和公眾方利益狀況下，她能賺到空間要留給她，這樣才干增進整個項目獲得比較好條件。全投資收益率這個指標設(shè)在多少適當？剛才課間時候有人問我這個問題，也許是8-12%，這是當前人們都在說。我覺得這個不是固定。投資方尚有兩種概念，兩種做法。一種是考慮這個地區(qū)某些其她風險，涉及政府方信用風險和將來社會經(jīng)濟發(fā)展水平等風險，不同地區(qū)也許有不同規(guī)定。但是通過咱們控制好風險，這個趨勢也許降下來，讓投資方覺得投到這個地方風險很低，相應(yīng)在進行內(nèi)部決策時候，能減少回報率規(guī)定。同步，對于不同投資人和不同項目設(shè)計，最后回報率不是一種定數(shù)。尚有一種變動因素，是整個社會資金成本變動趨勢，近來國家持續(xù)幾次減少基準利率，并且近來在公司發(fā)債過程中華人民共和國家給了大量支持，規(guī)定承購方減少利率，人們都看出來國內(nèi)在高融資利率下帶來不良影響，給實體經(jīng)濟帶來沖擊，因此當前整個國家宏觀調(diào)控是要減少利息，在整個社會資金成本都減少狀況下，將來5%、6%，甚至4%作為收益率是完畢有也許。

因此收益率不是一定，但是最后和投資方談時候，一定要綜合各種各樣因素，最后要定下來收益率，作為將來各種談判和調(diào)價基本。⑵委托運營類PPP項目回報水平

一是合用于社會資本不參加投資，只提供運營服務(wù)PPP項目，如委托運營項目。二是普通采用成本利潤率方式擬定回報水平。項目回報=合理成本+稅收+合理利潤，有兩個核心點：一種是合理利潤怎么來定。普通以成本為基數(shù)，乘以5%，5%同樣不是一種準則，也許要考慮到行業(yè)平均狀況，尚有公司戰(zhàn)略考慮，與否有競爭，如果有競爭，通過競爭也許發(fā)現(xiàn)較低回報規(guī)定。通過以上擬定成本利潤率。第二是擬定合理成本利潤率后來，一定要把它算成一種價格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個項目成本利潤率是5%，這樣又和PPP項目初衷不一致了。PPP項目初衷是要讓社會投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好成本，從而實現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方利益最大化。但如果在合同里寫了收益率5%，咱們懂得收益率基數(shù)是成本，成本越大收益越大，那么咱們?nèi)ミ\營這個公司就沒有減少成本動力了，因此合同里承諾一定是價格。在這種狀況下，通過好管理可以獲得更好收益，咱們把這個空間留給公司，在沒有損害政府利益和公眾利益狀況下，公司該賺讓她去賺。

2.PPP項目收益擬定回報水平后，就要考慮項目收入從哪里來問題。項目收入是實現(xiàn)項目回報基本。不同項目有不同項目收入渠道。經(jīng)營性項目如自來水、電廠、燃氣等依托使用者付費基本上能產(chǎn)生回報。準經(jīng)營性項目如地鐵、公交，收入來源一某些是使用者付費，一某些是政府補貼。非經(jīng)營性項目例如環(huán)境治理、水利工程等，這些項目找不到明確付費者，這種狀況可以理解為政府為公眾購買服務(wù)，因此由政府來付費。其她收入來源有兩個類別，一是與項目運營密切有關(guān)其她權(quán)益配備(各種經(jīng)營權(quán)益)，如：地鐵項目中廣告等商業(yè)開發(fā)業(yè)務(wù)、水庫項目中旅游開發(fā)、污水、固廢解決產(chǎn)出物市場開發(fā)運用。二是項目范疇外其她資源配備。涉及政府和社會資本在更廣空間范疇上合伙，狀況較為復雜，不專門討論。如：都市軌道交通項目配備上蓋物業(yè)、土地資源開發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風電場資源開發(fā)；環(huán)境治理項目配備商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等。3.PPP項目價格調(diào)節(jié)PPP項目普通涉及是民生類項目，按照當前規(guī)定，對此類項目都是聽證定價。與投資人談叫可行性價格，是依照總投資加上應(yīng)有投資回報后算出來，在這個價格上，這個項目才可行，因此叫可行性價格，往往與政府定價不匹配。政府定價加上市場調(diào)節(jié)還不夠，還要加上其她收入，這就是政府補貼收入。要通過這些方面因素做好可行性定價，在合同里做好政府補貼相應(yīng)商定。4.PPP項目回報模式設(shè)計應(yīng)用案例——北京地鐵十六號線項目十六號線票款收入是2元/人次單一票制，尚有非票務(wù)收益，涉及授權(quán)范疇內(nèi)地鐵廣告、零售、通信等商業(yè)開發(fā)，不含地下空間開發(fā)運用。依照既有線路商業(yè)開發(fā)狀況，前按每年非票收益1億元計算，這里有一種小風險，如果每年達不到1億怎么辦？當時投資方和咱們講，由于4號線政府給做了后評價，做后評價好處是可以掌握投資方信息，發(fā)現(xiàn)地鐵4號線做實行效果評價，她一條線廣告收益是1個億，當時它一條線收益抵其她五條線收益，其她五條線是由北京市地鐵運營公司運營。四號線是京港公司運營，一年1個億。因此十六號線咱們還按照1個億計算。固然她又哭窮了，說4號線收益有它特殊性，它所通過站點比較好，因此它廣告收益比較高，十六號線也許沒這樣好條件。固然通過這次談判，政府方說你線路比四號線長等種種理由，最后投資方承認了1億元。這里的確是有風險，將來收益達不到1億，這個風險所有由投資方承擔，如果超過1億，政府要提成，看起來有點霸道，但這也由于設(shè)定為1億還是是相對有基本。尚有票款收益計量問題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務(wù)收益需要通過審計來審核，由于涉及到分派。剩余某些就是補貼收入，按商定票價和實際收入差額進行補貼，因此這塊是收入計量和價格?；貓竽Ｊ皆谶@個項目里不見得完全不變，它在整個合同體系里是這樣變化過程，下圖是北京地鐵十六號線PPP項目收入機制示意圖，前面是商定票價覆蓋范疇，其中預測補貼收入=商定票價X預測客流-預測票款收入，這些是在合同談判過程中人們共同承認。在實際操作過程中有實際非票收入，實際也許會超過預測，超過某些有一種非票收益提成，客流收入也會與實際客流收入有區(qū)別，那么超過某些也有客流提成，這兩個提成都是指政府方提成，政府方提成要抵沖票價補貼，那么直接票價補貼要比預測票價補貼低某些。

關(guān)于“商定票價”，從形成到變化有一種過程。在論證階段，內(nèi)部收益率不高于8%，考慮商定非票務(wù)收益，按預測客流計算出商定票價。這個票價是在咱們做財政承受能力評價和PPP項目物有所值評價時候用，例如商定票價是6塊錢，實際票價是2塊錢，那么這4塊錢是財政需要補貼，財政依照預測客流量要計算這個項目每年要補多少錢，這是在論證階段用。在談判階段，6塊錢也許會減少，基于投資方競爭性報價，她要考慮競爭，例如8%收益，為了拿到這個項目，她也許7.8%就可以做，甚至通過成本控制，按照設(shè)立平均成本因素，例如每個人工資，社會平均是8000塊錢，這個特許經(jīng)營公司也許說我工資控制得比較好，7500塊錢就可以。投資方在充分考慮這些空間后來，會拿出一種有競爭力報價出來，這個價格有也許低于咱們最初估算票價。咱們要把這個報價寫到投資合同里面。這個價格也不是一成不變，在3年期間里，物價發(fā)生變化后，可以通過既定價格變動公式調(diào)節(jié)價格，從而抵扣物價變化帶來影響，使收益率維持在當時投標時預定水平。關(guān)于預測客流和合同客流，最早在可研階段有一種客流預測，咱們做方案論證時用是可研數(shù)。在談判階段，為了更好應(yīng)對風險，雙方會共同委托一種客流顧問，對客流重新預測，這就是合同客流。在運營階段，如果實際客流和合同客流發(fā)生變動，超過某些怎么提成，局限性某些怎么保底，這些共同形成了整個項目回報模式。五、合同體系上面所設(shè)定各種模式都要反映到合同里面，PPP項目合同不是一種單一文獻，盡管咱們說特許經(jīng)營合同是主合同，我相信人們與投資方談時，談都是這個主合同，但一種項目要成功要靠所有合同體系支撐起來。（一）北京地鐵四號線合同體系

以地鐵四號線為例，它除了交通委和PPP公司主合同外，尚有其她。一方面是這幾家投資方：京投、首創(chuàng)、港鐵，她們共同訂立合伙經(jīng)營合同，按照這個合同成立PPP公司，這是一種合資合同，合同里對這三家股東方規(guī)定做了商定。特許經(jīng)營合同要有有關(guān)附件，其中比較重要附件是和地鐵建設(shè)管理公司訂立建管合同。北京地鐵建管公司與京投公司曾經(jīng)都是北京地鐵公司分出來，北京地鐵公司是國內(nèi)最早地鐵公司，六十年代末七十年代初就存在，由于北京那個時候就有地鐵一號線了。但是日后北京地鐵發(fā)展比較慢，2號線是八十年代中建成，八通線是90年代建成，最后始終到申奧成功北京地鐵線路都特別少。但北京申奧成功有一種奧運承諾，就是開奧運會時我軌道交通里程要達到多少，公共交通出行比例要達到多少，北京市要兌現(xiàn)奧運承諾就突然發(fā)現(xiàn)地鐵建設(shè)任務(wù)非常重，在這種狀況下就把北京市地鐵公司拆提成三家公司，變成北京地鐵建設(shè)管理公司，北京地鐵運營公司和京投公司，由京投公司專門負責軌道交通項目投融資工作。建管公司和京投公司是兄弟單位，它們不是真正業(yè)主和承包商關(guān)系，因此北京建管公司在北京地鐵建設(shè)管理系統(tǒng)里說話是非常有份量。這時候PPP公司就很緊張，由于她第一某些項目是要委托給建管公司來建設(shè)，她緊張如果等她中標，和政府方簽完特許經(jīng)營合同再去簽建管合同，她怕她議價能力受到損害，因此她們把建管服務(wù)合同放到和特許經(jīng)營合同一起來簽，就相稱于在交通委主持下簽建管合同，使得這個合同基本上維持了PPP公司業(yè)主地位，最后使得地鐵四號線AB兩某些建管合同格式不同樣，業(yè)主方在里面責權(quán)分派也不同樣，因此這是地鐵四號線里面比較重要一種細節(jié)，就是建管合同作為附件放在特許經(jīng)營合同里。尚有第二個附件是A某些租賃合同，咱們懂得整個項目拆成兩某些來做，A某些是將來政府要提供應(yīng)PPP公司來使用，那么租賃合同也是非常重要，涉及租賃價格也是在特許經(jīng)營合同合同體系里。尚有銀行貸款合同也放進來了，這就是我說為什么銀行要全程參加，甚至把貸款合同都放進來。在背面某些小項目里，不見得要把貸款合同放進來，當時為什么放進來，政府方緊張銀行行使貸款權(quán)力影響到整個項目運營，因此規(guī)定銀行把貸款合同和投資方簽好。其她尚有13個附件，包括了建設(shè)運營期協(xié)調(diào)規(guī)則、項目運營驗收原則等等，整個來看，一種大項目要做好是需要有一套特許經(jīng)營合同來支撐。（二）賓客B廠合同體系

這是國內(nèi)實行比較早BOT項目，法國電力集團成立了法電中華人民共和國，法電中華人民共和國和法國斯通公司有一種合資合同，她倆共同合資成立特許經(jīng)營公司。但政府方不放心，特別是對法電中華人民共和國不放心，規(guī)定法電中華人民共和國有一種擔保。這里尚有一種細節(jié)，這個項目工程是由法國斯通公司成立小公司負責承包，因此規(guī)定斯通公司給承包商一種擔保，由承包商和特許經(jīng)營公司簽定施工和設(shè)備安裝合同。由于政府方看重是法電和斯通公司，因此規(guī)定這兩家股東都要對合資公司履約能力進行擔保，有了她們擔保，項目公司再和承包公司訂立施工和設(shè)備安裝合同。在項目運營這塊，由項目公司和運營商來訂立運營維護合同，同樣咱們也規(guī)定法電中華人民共和國來對運營商進行擔保。這里運營商和法電有一種技術(shù)管理服務(wù)合同，事實上是法電在給運營商做整個項目支撐。其她項目投入后來，燃料是由廣西建設(shè)燃料有限公司來供應(yīng)，電力調(diào)度由廣西電力局中心調(diào)度所和廣西電力局等等，這三個又是中方公司，當時外方也規(guī)定政府方做某些擔保，這是在過去，當前國內(nèi)政策是不容許擔保，當時背景是可以，因此廣西區(qū)政府給她燃料公司、電力局做擔保，擔保她們可以履行購電合同、調(diào)度合同、燃料供應(yīng)合同。同步與貸款方有一種貸款合同來擬定項目貸款，因此說這樣大合同是由這樣多合同體系共同構(gòu)成。六、監(jiān)管體系（一）運營服務(wù)監(jiān)管要做好運營和服務(wù)監(jiān)管，整個合同里要商定好項目驗收技術(shù)原則、政府提供支持條件、項目運營技術(shù)原則、運營服務(wù)內(nèi)容和范疇、政府監(jiān)管內(nèi)容和辦法等等。這些內(nèi)容為將來對整個項目運營監(jiān)管提供支撐。1.運營和服務(wù)監(jiān)管案例（一）——北京地鐵十四號線驗收原則：《北京市都市軌道交通新建線路運營設(shè)備和設(shè)施驗收辦法》。驗收程序：在合同里，對項目從預驗收到試運營到正式運營整個全過程在程序上均有某些規(guī)定，這是項目投運某些原則。對投運后轉(zhuǎn)為正式運營也做了比較細規(guī)定。同步對運營服務(wù)原則也有規(guī)定。北京市為了配合地鐵十四號線PPP項目實行，之前專門出臺了一種地方原則：《都市軌道交通運營服務(wù)管理規(guī)范》，DB11/T647—，對行車指揮、列車服務(wù)、車站服務(wù)、運營時間、員工規(guī)范、乘客投訴解決、廣告管理、運營服務(wù)指標、案例和應(yīng)急管理等進行規(guī)范。它成為整個項目運營過程中監(jiān)管原則。同步尚有服務(wù)規(guī)定，除了要符合規(guī)范外，設(shè)備狀態(tài)、服務(wù)能力、安全面設(shè)備更新維護等均有規(guī)定。有了原則后還要考核，從兩個角度，一是價格監(jiān)督檢查。由于當時沒有實行所有2元票價，簽合同步定是她們有定價權(quán)，因此要有價格監(jiān)督檢查規(guī)范。二是年度考核，要考核一系列指標。整個這些就構(gòu)成了政府方對項目監(jiān)管。2.運營和服務(wù)監(jiān)管案例（二）——福建某工業(yè)園區(qū)污水解決廠BOT項目項目投入運營驗收原則涉及進水水質(zhì)原則要滿足環(huán)評規(guī)定。污水解決廠出水水質(zhì)應(yīng)原則要“滿足《污水綜合排放原則》（GB8978-1996）中第二類污染物最高容許排放濃度一級原則（石油化工工業(yè)，詳細原則見GB8978-1996中表4所示），并最后按項目環(huán)評批復規(guī)定執(zhí)行。”投入運營驗收程序涉及初步性能測試、試運營、環(huán)保驗收、竣工驗收，對各驗收環(huán)節(jié)由誰發(fā)起、由誰參加、不合格怎么解決等事項進行詳細規(guī)定。項目運營應(yīng)達到原則：遵守關(guān)于法律法規(guī)、原則和規(guī)范本項目關(guān)于批準文獻規(guī)定；按照行業(yè)謹慎運營慣例運營和維護項目設(shè)施；保證項