基于內(nèi)部控制的行政事業(yè)單位預算績效管理的優(yōu)化探討

引言目前，各地在預算績效管理方面已經(jīng)取得了初步成效。然而，與全面實施績效管理和加快建立現(xiàn)代財政制度的發(fā)展要求相比，依然存有一定差距。在行政事業(yè)單位日常管理工作中，科學的內(nèi)控管理對解決好績效管理中存在的現(xiàn)實困難，進而全面實施預算管理，不斷提高公共服務質(zhì)量和水平具有重要作用。因此，為了優(yōu)化預算績效管理工作，我們需要從內(nèi)控視角出發(fā)，以內(nèi)部控制為核心，加強對預算績效管理的規(guī)范和監(jiān)控[1]。一、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預算績效管理的相關(guān)概述（一）行政事業(yè)單位預算績效管理的特點行政事業(yè)單位預算績效管理具有以下特點：①綜合性。行政事業(yè)單位預算績效管理是一個涵蓋預算編制、執(zhí)行和績效評估全過程的綜合性管理體系。它不僅關(guān)注預算資金的分配和使用情況，還關(guān)注組織目標的實現(xiàn)程度。通過將預算與績效相結(jié)合，可以實現(xiàn)預算資金的有效配置和績效的改進。②目標導向性。預算績效管理是以組織目標為導向的管理方法。在預算編制階段，明確設(shè)定了與組織目標相符合的績效目標和指標。這些目標和指標不僅指導資源的分配，還促使行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中專注于實現(xiàn)預期的績效結(jié)果。③系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位預算績效管理需要建立完整的管理體系。這包括建立預算制度、績效評估機制和信息反饋體系等。預算制度確保預算編制和執(zhí)行的規(guī)范性，績效評估機制用于評估績效結(jié)果的實現(xiàn)情況，信息反饋體系則用以監(jiān)控和反饋績效管理過程。④長期性。預算績效管理是一個周期性的循環(huán)，需要通過連續(xù)不斷地進行績效評估和改進，行政事業(yè)單位可以實現(xiàn)持續(xù)的績效提升和組織發(fā)展[2]。（二）行政事業(yè)單位預算績效與內(nèi)部控制的關(guān)系行政事業(yè)單位預算績效管理與內(nèi)部控制密切相關(guān)。兩者均以預算為基礎(chǔ)，以資金為核心，延伸至業(yè)務和項目管理等方面，貫穿財務和業(yè)務全流程，并貫穿決策和執(zhí)行的全過程。同時，預算績效管理強調(diào)資源的有效配置和績效的實現(xiàn)，而內(nèi)部控制提供了一種保障和支持的機制。它們之間存在的關(guān)系具體表現(xiàn)有以下幾點：①內(nèi)部控制為預算績效管理提供了制度保障。內(nèi)部控制機制包括制度、政策、程序和措施，確保預算編制和執(zhí)行過程的規(guī)范性和合規(guī)性，提供了預算績效管理的制度保障。②預算績效管理在促進內(nèi)部控制的優(yōu)化方面發(fā)揮著重要作用。在實施預算績效管理的過程中，對資源的分配和使用必須進行全面的監(jiān)控和評估。這就要求行政事業(yè)單位建立健全的內(nèi)部控制機制，其中包括內(nèi)部審計、風險管理和監(jiān)督等措施，以確保資源的有效利用和風險的合理控制。③內(nèi)部控制支持預算績效管理的信息反饋。內(nèi)部控制系統(tǒng)提供了信息的收集、記錄和報告機制，能夠為預算績效管理提供準確、及時的數(shù)據(jù)支持。通過內(nèi)部控制的信息反饋，行政事業(yè)單位可以通過對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)測和評估，以保障績效目標的實現(xiàn)。④預算績效管理推動內(nèi)部控制的改進完善。預算績效管理通過績效的方式進行改進優(yōu)化，而內(nèi)部控制機制提供了改進的基礎(chǔ)。通過對預算績效管理過程中的控制措施和制度進行監(jiān)督和評估，行政事業(yè)單位可以不斷完善內(nèi)部控制，提高資源的利用效率和績效水平。二、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位在預算績效管理工作中存在的問題（一）預算績效管理與內(nèi)控管理融合程度不深行政事業(yè)單位的預算績效管理與內(nèi)控管理之間存在極高的關(guān)聯(lián)性和契合性。預算績效全方位管理體系要求單位遵循自上而下的原則，從目標制定到績效監(jiān)控、績效評價，與內(nèi)部控制的控制環(huán)境即發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)、關(guān)鍵崗位、人員分工緊密相關(guān)。同時，預算績效管理的“全過程”與內(nèi)部控制的“運行機制”之間存在著緊密關(guān)聯(lián)和契合性。目前，兩者的結(jié)合還有待進一步形成互補之勢。（二）預算績效管理體系有待進一步科學化、精細化近年來，隨著績效理念的深化，各地行政事業(yè)單位紛紛建立了預算績效管理體系，也在不斷加強研究和探索對原已習慣的預算決策思路、管理方式、分配模式進行優(yōu)化和調(diào)整。為了行政事業(yè)單位構(gòu)建科學完善的預算績效管理體系，需要持續(xù)推進預算績效管理向縱深發(fā)展。這其中涉及制度體系、指標體系、組織方向等方面的規(guī)劃設(shè)計，使預算績效管理與內(nèi)控管控有機結(jié)合。尤其需要重點關(guān)注如何明確各個部門的職責，以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，保障預算績效管理工作落到實處。（三）預算績效管理的評估、考核有待提升內(nèi)部控制制度和流程的不完善會導致職責和權(quán)限劃分不夠明確，如果缺乏明確的職責和權(quán)限劃分，則會使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行存在困難，無法有效地識別、評估和管理潛在風險。這樣，行政事業(yè)單位就難以及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制方面的問題，也無法對預算績效管理進行有效的監(jiān)督和評估。一些行政事業(yè)單位存在缺乏對預算績效管理工作的評估和考核機制的問題，具體表現(xiàn)在對預算執(zhí)行情況和績效結(jié)果缺乏監(jiān)測和評估的機制。這樣就導致了無法及時發(fā)現(xiàn)潛在問題和提出改進措施，使得績效管理工作缺乏有效的反饋和考核機制。由于缺乏評估和考核機制，行政事業(yè)單位無法全面了解預算執(zhí)行情況的實際情況和績效結(jié)果的達成程度。缺乏對預算執(zhí)行過程的監(jiān)測，可能會導致資源的浪費、濫用和不合理分配，從而影響預算績效的實現(xiàn)。同時，缺乏對績效結(jié)果的評估，也無法及時發(fā)現(xiàn)績效目標的達成情況和存在的問題，無法為績效改進提供有效的依據(jù)和指導。（四）預算績效風險防控不到位行政事業(yè)單位內(nèi)控體系設(shè)計問題會導致預算績效管理中的不確定性和風險增加，缺乏明確的內(nèi)部控制制度和流程，使得預算編制和執(zhí)行過程中難以確保資源的合理分配和使用[3]。同時，由于風險管理和內(nèi)部審計等內(nèi)控機制的缺失，行政事業(yè)單位無法全面了解和管理可能存在的風險，無法及時采取相應措施進行風險防控。這并不利于預算績效管理實施的效果，也不利于績效目標的實現(xiàn)。預算績效風險防控不足，具體表現(xiàn)在缺乏對潛在風險的識別和評估，以及缺乏有效的風險預防和控制措施的落實。使得行政事業(yè)單位無法全面了解可能存在的風險情況。預算編制和執(zhí)行過程中，缺乏對可能出現(xiàn)的風險進行系統(tǒng)性的分析和評估，難以及時發(fā)現(xiàn)潛在風險的存在和影響。這可能導致資源的不合理分配和使用，增加了資金浪費和濫用的風險。此外，缺乏有效的風險預防和控制措施進一步加劇了風險防控不到位的問題。行政事業(yè)單位在預算績效管理過程中缺乏完善的風險管控機制，難以有效識別和防范潛在風險。缺乏明確的風險管理策略和操作規(guī)程，導致風險得不到妥善應對，可能造成資金的損失和預算績效的偏離。（五）績效指標無法體現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行情況及要求預算績效指標通常以實現(xiàn)特定結(jié)果或目標為導向，如經(jīng)濟效益、服務質(zhì)量等。然而，這些指標往往無法全面反映行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況和要求。內(nèi)部控制是預算績效管理的重要保障，它關(guān)注組織運作的過程、制度和流程，旨在保證資源的合理分配和使用，防止風險的發(fā)生和濫用。然而，由于績效指標的設(shè)置偏重結(jié)果導向，未能充分考慮內(nèi)部控制的執(zhí)行情況和要求，導致內(nèi)部控制機制的有效性無法得到充分監(jiān)督和評估。這種情況下，行政事業(yè)單位在預算績效管理中容易忽視內(nèi)部控制的重要性，對內(nèi)部控制的監(jiān)督和改進措施存在不足。內(nèi)控執(zhí)行情況評估與反饋不足，難以及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)控中存在的薄弱環(huán)節(jié)，進而影響預算績效的全面性和可持續(xù)性。三、內(nèi)控視角下優(yōu)化行政事業(yè)單位預算績效管理的措施（一）加強內(nèi)部控制與預算績效的聯(lián)系一是從內(nèi)部控制管理及預算績效管理相應出臺的政策文件進行深入的理論研究，把這兩個看似獨立的管理體系和文件體系，從中找到相應的關(guān)聯(lián)性和融合性，并結(jié)合最新的文件精神，一方隨著另一方的深入、發(fā)展而變化。二是在實際管理工作中，主動關(guān)聯(lián)、整合，在制度制定、流程再造、信息化建設(shè)過程中兼容彼此。（二）制定科學、可行的預算指標在行政事業(yè)單位的預算績效管理各環(huán)節(jié)樹立績效意識、體現(xiàn)績效要求，需要不斷完善預算績效的管理制度體系、預算管理指標體系，制定科學和可行的預算指標至關(guān)重要。為此，行政事業(yè)單位在制定預算指標時需要確保其科學性和可行性。首先，預算指標的設(shè)定應與單位的發(fā)展目標相契合，確保預算的編制和執(zhí)行與組織的整體規(guī)劃保持一致。其次，預算指標應與實際情況相符合。預算指標的制定應基于充分的市場分析、內(nèi)外部環(huán)境評估和資源情況的考量，以確保其符合實際可行性。這樣可以避免過高或過低的目標設(shè)定，保證預算的科學性和可操作性[4]。（三）建立完善的內(nèi)部控制體系為了優(yōu)化行政事業(yè)單位的預算績效管理，建立完善的內(nèi)部控制體系至關(guān)重要。首先，行政事業(yè)單位需要建立明確的內(nèi)部控制制度，確立各級管理人員的職責和權(quán)限，明確預算管理責任。其次，優(yōu)化預算執(zhí)行流程，確保預算的編制、執(zhí)行和績效評估環(huán)節(jié)有序進行，并嚴格按照相關(guān)規(guī)定和程序進行操作。此外，應建立適當?shù)目刂拼胧缰贫A算執(zhí)行的監(jiān)督和審批機制，發(fā)揮內(nèi)部審計作用，強化資金使用及項目實施的監(jiān)控等。通過這些措施，可以有效減少管理過程中的風險和錯誤，提高預算績效管理的規(guī)范性和有效性。另外，內(nèi)部控制體系還應設(shè)立適當?shù)膶徲嫏C制，包括內(nèi)部審計和外部審計，以對預算績效管理的過程和結(jié)果進行監(jiān)督和評估。內(nèi)部審計可以發(fā)現(xiàn)潛在問題和風險，提出改進建議，幫助行政事業(yè)單位不斷完善預算績效管理工作。（四）完善行政事業(yè)單位績效指標體系以完善的績效評價指標體系，確保指標能夠全面、準確地反映績效結(jié)果?？冃гu價指標體系應綜合考慮結(jié)果指標和過程指標，以全面評估績效的實現(xiàn)情況。結(jié)果指標關(guān)注預算績效的具體結(jié)果，例如經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等，用于衡量行政事業(yè)單位的績效成果。而過程指標則著重關(guān)注內(nèi)部控制的有效性和規(guī)范性，以確保預算績效的過程合規(guī)和可靠。這些過程指標可以涵蓋預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和績效評估等環(huán)節(jié)，幫助評價預算管理的全過程。在設(shè)定指標時，應確保其具備可衡量性、可比較性和可追溯性的特點?？珊饬啃砸馕吨笜丝梢酝ㄟ^定量或定性的方式進行度量，以便進行客觀評價?？杀容^性確保指標在不同時間和不同單位之間具有可比較的性質(zhì)，便于進行績效對比和經(jīng)驗分享?？勺匪菪砸笾笜伺c具體的績效目標和績效要求相連，使得績效評價有明確的依據(jù)和可追溯的來源[5]。通過建立完善的績效評價指標體系，行政事業(yè)單位能夠更好地把握績效的全貌，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取相應的改進措施，實現(xiàn)預算績效管理的持續(xù)改進和提高。（五）強化行政事業(yè)單位風險防控行政事業(yè)單位應加強風險防控措施，確保內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。首先，行政事業(yè)單位應加強風險識別和評估工作，全面了解可能存在的潛在風險，并對其進行合理的評估和分類。其次，建立健全風險防控機制，制定有效的風險防范和控制措施，降低風險發(fā)生的概率，并減輕風險事件對績效管理的影響。此外，行政事業(yè)單位還應加強風險監(jiān)測和反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)和處理潛在的風險問題，并及時調(diào)整和改進相關(guān)的控制措施。通過加強風險防控，行政事業(yè)單位能夠降低不確定性，保障預算績效管理的順利進行，從而提高管理的可靠性和可持續(xù)性。（六）強化內(nèi)部培訓管理為促進預算績效管理與內(nèi)部控制有效融合，提升行政事業(yè)單位管理水平，必須著重加強相關(guān)培訓，以提升員工對這兩個重要管理方面的理解和意識。通過及時更新思想，明晰內(nèi)部控制以及預算績效管理工作的有效開展對單位持續(xù)發(fā)展的作用。培訓內(nèi)容應全面覆蓋內(nèi)部控制的基本原理和方法，將控制環(huán)境、風險評估、信息溝通、監(jiān)督評價等內(nèi)容納入其中。另外，培訓還應包括績效目標的設(shè)定和評估的方法與技巧，以及風險防控的重要性和實施策略。通過這些培訓，可以提高員工的內(nèi)控意識，加強他們在預算績效管理中的專業(yè)素養(yǎng)和能力，使其能夠更好地理解和履行內(nèi)部控制的職責，有效地執(zhí)行預算績效管理工作，提升績效管理的質(zhì)量和效果。培訓