新時代行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督工作的探析

引言2023年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確了“財(cái)會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財(cái)政、財(cái)務(wù)、會計(jì)活動實(shí)施的監(jiān)督”的重要內(nèi)涵。指出了“財(cái)會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、維護(hù)中央政令暢通、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，同時也存在監(jiān)督體系尚待完善、工作機(jī)制有待理順、法治建設(shè)亟待健全、監(jiān)督能力有待提升、一些領(lǐng)域財(cái)經(jīng)紀(jì)律亟需整治等問題”的客觀現(xiàn)實(shí)。新時代，行政事業(yè)單位作為財(cái)會監(jiān)督的重要主體，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的承擔(dān)者，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的踐行者。當(dāng)前，新《政府會計(jì)制度》的實(shí)施，“雙基礎(chǔ)”并行，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的開展，新預(yù)算管理一體化系統(tǒng)改革的深入推進(jìn)，資金支付全過程動態(tài)監(jiān)控、財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，使行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督環(huán)境產(chǎn)生了巨大變化，對行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督提出了新的要求。同時，新發(fā)展階段中，各級財(cái)政部門將進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、防范化解重大風(fēng)險擺在更加突出的位置，對行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督工作提出了更高的要求。為落實(shí)《意見》的工作要求，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督工作，切實(shí)發(fā)揮單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的作用，筆者通過分析現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的現(xiàn)狀，力求找出行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，因情施策，提出新時期加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的建議，為行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督工作的落實(shí)提供參考。一、行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀《意見》指出“各單位要加強(qiáng)對本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理、會計(jì)行為的日常監(jiān)督”，表明財(cái)會監(jiān)督不只是對財(cái)務(wù)日常工作進(jìn)行監(jiān)督，而是立足實(shí)際，從財(cái)會視角對單位整體情況和各個層面實(shí)施的全方位的監(jiān)督；也不是專項(xiàng)監(jiān)督，而是日常性持續(xù)性的監(jiān)督。自2014年實(shí)施財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會〔2012〕21號）以來，各行政事業(yè)單位建立起了一套完整的內(nèi)部控制制度，在內(nèi)部制度層面明確了單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，運(yùn)用了不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批等一系列方法實(shí)施內(nèi)部控制，從組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制建設(shè)、制度訂立、關(guān)鍵人員、財(cái)務(wù)信息編報(bào)、業(yè)務(wù)風(fēng)險評估等單位層面建立起了規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制；從預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)層面建立起了約束，開展起了信息化建設(shè)。近十年來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制發(fā)展為各單位實(shí)施內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督打下了基礎(chǔ)，但尚未完全符合內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的要求，仍欠缺有效性和實(shí)用性。具體表現(xiàn)在：（一）內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督體系尚需健全一是主動監(jiān)督的意識薄弱。單位的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督，通常是在收到巡視巡察、審計(jì)、專項(xiàng)檢查等文件時才會進(jìn)行。對于日常經(jīng)濟(jì)活動中存在的問題，往往處于被動自查的狀態(tài)，缺乏主動性的日常自查和常態(tài)化的自我監(jiān)督。在迎審迎檢中，通常的做法是對照風(fēng)險點(diǎn)查找問題，再針對性整改。然而，從根源上預(yù)防問題的意識則較為薄弱。二是內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督制度尚需完善。各單位中，制度照搬照抄、制度不實(shí)用、制度未嚴(yán)格執(zhí)行的情況大量存在。如，單位不論大小、人員多少、職能劃分如何，均套用第三方提供的模板實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)，導(dǎo)致各單位制度相似性大，不符合單位實(shí)際等問題長期存在。又如，內(nèi)部控制體系的建設(shè)中，內(nèi)部控制的牽頭部門和評價監(jiān)督部門都設(shè)在財(cái)務(wù)部門，未按制度規(guī)定實(shí)現(xiàn)執(zhí)行和評價職能分離。有些基層財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職，既是經(jīng)辦人員又是審核人員，或一人保管財(cái)務(wù)印章、U盾K令等，未做到不相容崗位相分離。三是內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督機(jī)制有待理順。單位內(nèi)部部門之間缺乏橫向協(xié)同，信息溝通不暢，財(cái)會監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督等其他監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)性差。如，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門溝通不足，在政府采購、合同簽訂、項(xiàng)目推進(jìn)等過程中，時有出現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督缺位、風(fēng)險防范不到位的情況。又如，單位財(cái)務(wù)部門與單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未完全建立起協(xié)作關(guān)系，在貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、糾治“四風(fēng)”等紀(jì)檢牽頭方面還需完善貫通協(xié)調(diào)機(jī)制。（二）內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督能力有待提升一是宣傳組織能力有待提升?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的意識較強(qiáng)，能夠做依法依規(guī)履職，但尚未形成較強(qiáng)的財(cái)會監(jiān)督的宣傳觀念，缺乏在單位內(nèi)部對建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制體系的宣傳引導(dǎo)。同時，內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督組織工作較弱，沒有形成完整的財(cái)會監(jiān)督工作方案。即便有些單位把財(cái)會監(jiān)督工作職責(zé)賦予財(cái)務(wù)部門，但是在財(cái)務(wù)部門的實(shí)際工作中，仍以強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)保障為主，忽視對經(jīng)濟(jì)活動的日常監(jiān)督和財(cái)務(wù)行為的規(guī)范監(jiān)督。二是隊(duì)伍建設(shè)能力有待加強(qiáng)。有些單位配備非財(cái)會專業(yè)人員從事財(cái)會工作，導(dǎo)致財(cái)會人員專業(yè)知識不牢、專業(yè)能力不強(qiáng)，具體表現(xiàn)在會計(jì)核算、報(bào)表編制不規(guī)范、對賬程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?dǎo)致財(cái)會監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱。同時，內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督人員需要通過系統(tǒng)性、持續(xù)性的教育培訓(xùn)，以保證具備財(cái)務(wù)監(jiān)督常識、業(yè)務(wù)知識和良好的職業(yè)道德，但現(xiàn)有財(cái)會監(jiān)督隊(duì)伍總體上缺乏此類培訓(xùn)。此外，財(cái)會監(jiān)督涉及的規(guī)章制度多、業(yè)務(wù)復(fù)雜、風(fēng)險大，單位缺乏尖端財(cái)務(wù)人員帶頭引領(lǐng)，從業(yè)人員需要時間進(jìn)行學(xué)習(xí)和積累經(jīng)驗(yàn)。三是信息化建設(shè)能力有待提高。當(dāng)前，國家層面的頂層設(shè)計(jì)十分重視信息化建設(shè)，在數(shù)字中國的大背景下，財(cái)政一體化系統(tǒng)改革大力開展，以預(yù)算、資金支付、會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、政府采購管理、財(cái)務(wù)報(bào)表、績效監(jiān)控等集成一體的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)平臺搭建取得階段性成效，然而，全方位、全過程的數(shù)據(jù)共享不足，平臺中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還不夠高，內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督信息化建設(shè)水平還相對滯后，缺乏與行政事業(yè)單位現(xiàn)有環(huán)境相匹配的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督信息化系統(tǒng)建設(shè)。（三）內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督重點(diǎn)事項(xiàng)的監(jiān)督力度有待加大一是須加強(qiáng)保障黨中央、國務(wù)院重大決策部署的貫徹落實(shí)。行政事業(yè)單位總體來說高度重視貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，在行動上全力實(shí)施，力爭圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。但仍有部分單位存在對決策部署的理解不到位、落實(shí)工作不飽和、自身制度或方案制定不合理的情況。二是須加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的剛性約束。近年來，在行政事業(yè)單位中開展嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律專項(xiàng)檢查，對落實(shí)減稅降費(fèi)、黨政機(jī)關(guān)過緊日子、加強(qiáng)基層?；久裆９べY保運(yùn)轉(zhuǎn)工作、規(guī)范國庫管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理、防范債務(wù)風(fēng)險等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了問題的全面排查，取得一定實(shí)效。但強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律剛性約束仍是一項(xiàng)長期任務(wù)，需要建立良好的長效機(jī)制，還需要單位自身深挖細(xì)查，從預(yù)算管理、收支管理、會計(jì)核算管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、內(nèi)部監(jiān)督管理（內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等）方面梳理細(xì)節(jié)，建立約束、規(guī)范制度。三是須嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)會計(jì)違法違規(guī)行為。目前，行政事業(yè)單位加強(qiáng)了內(nèi)部控制管理，在建立健全財(cái)務(wù)會計(jì)制度和管理規(guī)范，嚴(yán)格審批程序、規(guī)范會計(jì)操作流程方面取得成效，但仍需完善內(nèi)部監(jiān)督檢查、建立財(cái)務(wù)與紀(jì)檢部門的溝通協(xié)調(diào)與聯(lián)查聯(lián)動、加大懲處力度等方面的相關(guān)制度，杜絕內(nèi)部監(jiān)督失效等問題。二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督的建議行政事業(yè)單位要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督。遵照《意見》要求，對照現(xiàn)狀問題，提出以下建議。（一）持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督體系建設(shè)一是要持續(xù)強(qiáng)化主動監(jiān)督意識。行政事業(yè)單位要從上至下轉(zhuǎn)變管理思路，傳遞監(jiān)督理念，牢固管理與監(jiān)督相結(jié)合的管理方式，讓內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督成為常態(tài)化的日常監(jiān)督。單位要繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，督促內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，加大內(nèi)部監(jiān)督檢查力度，把監(jiān)督重心放在源頭上預(yù)防問題和防范化解風(fēng)險中來，將財(cái)會監(jiān)督工作納入單位內(nèi)部績效考核獎懲體系，革新財(cái)會人員履行基礎(chǔ)日常財(cái)務(wù)收支、賬務(wù)處理等職責(zé)定位，強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員在日常工作中的財(cái)會監(jiān)督的作用。形成全鏈條全流程的內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督體系。二是要完善內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督制度體系。單位要依法依規(guī)，結(jié)合實(shí)際，注重制度的適配性和實(shí)用性，健全財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部信息公開、歸口管理、部門溝通協(xié)調(diào)、不相容崗位相分離、決策審批執(zhí)行相分離等制度。加強(qiáng)預(yù)算、收支、會計(jì)核算、資產(chǎn)、政府采購、合同等管理制度的制定和落實(shí)，優(yōu)化績效考核評價體系，完善獎懲機(jī)制，確保管理規(guī)范化，促進(jìn)內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督制度取得實(shí)效。三是理順內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督機(jī)制。明確內(nèi)部各部門職能職責(zé)，理清各部門權(quán)限邊界，加強(qiáng)有效溝通，促進(jìn)協(xié)作運(yùn)行，預(yù)防管理真空，重點(diǎn)是明確財(cái)務(wù)人員的財(cái)會監(jiān)督職能定位，確保其權(quán)益，激發(fā)其積極開展財(cái)會監(jiān)督積極性和主動性，在項(xiàng)目立項(xiàng)、合同簽訂和項(xiàng)目推進(jìn)過程中，改變以事后監(jiān)督為重點(diǎn)的財(cái)務(wù)監(jiān)督模式，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員事前、事中監(jiān)督，在項(xiàng)目立項(xiàng)、合同簽訂和項(xiàng)目推進(jìn)過程中發(fā)揮財(cái)務(wù)人員的監(jiān)督作用，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)肅追責(zé)，形成監(jiān)督閉合。（二）持續(xù)提升內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督能力一是提升宣傳組織能力。在全體干部職工，特別是財(cái)務(wù)人員、紀(jì)檢辦案人員中，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)制度的宣傳教育，提升職工的財(cái)務(wù)意識和風(fēng)險意識。建立切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度機(jī)制，并通過專題培訓(xùn)等方式加強(qiáng)對職工的宣傳引導(dǎo)。制定方案，形成以單位負(fù)責(zé)人為組長的常態(tài)化工作小組，定期開展財(cái)會自查和內(nèi)部審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和解決經(jīng)濟(jì)活動中存在的問題。加大對財(cái)務(wù)違規(guī)行為的懲處力度，堅(jiān)持查出一處、懲罰一處，形成警示作用。二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。運(yùn)用財(cái)會專業(yè)人士從事內(nèi)部監(jiān)督工作。加強(qiáng)專業(yè)財(cái)會監(jiān)督人員的知識技能培訓(xùn)，通過專家講座、外出培訓(xùn)、責(zé)任部門牽頭授課等方式，保證每年至少一次的最新財(cái)經(jīng)政策解讀和時政熱點(diǎn)問題剖析，提升監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)專業(yè)性。對日常自查監(jiān)督、各類審計(jì)、巡視巡檢結(jié)果展開分析討論，形成總結(jié)報(bào)告，共享討論成果。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)知識、管理知識的學(xué)習(xí)，著力推動財(cái)務(wù)人員深入業(yè)務(wù)、參與管理，打造業(yè)財(cái)管融合的專業(yè)監(jiān)督人才隊(duì)伍。三是提高信息化建設(shè)能力。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是在財(cái)政部門牽頭下開展的，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，也應(yīng)形成以保證數(shù)據(jù)的安全為前提的，預(yù)算、收支、會計(jì)核算、資產(chǎn)、績效等模塊的信息化監(jiān)督。具體來說，可以建立內(nèi)部監(jiān)督信息化系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中集中管理和存儲財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、保護(hù)數(shù)據(jù)安全。運(yùn)用系統(tǒng)推行電子化票據(jù)管理，實(shí)現(xiàn)票據(jù)電子化流轉(zhuǎn)、結(jié)算、歸檔；運(yùn)用系統(tǒng)強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的信息維護(hù)和更新管理；運(yùn)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自動化處理，如自動化記賬、報(bào)銷。在系統(tǒng)中引入大數(shù)據(jù)分析功能，對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析、生成報(bào)告，高效發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險。此外，應(yīng)配備專業(yè)信息技術(shù)人員，提供信息化的技術(shù)支持和服務(wù)，保障系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定安全。（三）加大內(nèi)部財(cái)會監(jiān)督重點(diǎn)事項(xiàng)監(jiān)督力度一是保障黨中央、國務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)。按照《意見》要求，行政事業(yè)單位應(yīng)該把推動黨中央、國務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)作為財(cái)會監(jiān)督工作的首要任務(wù)。圍繞深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價工作，保障和改善民生，聚焦單位職能和工作特點(diǎn)，深入領(lǐng)會決策部署精神內(nèi)涵，制定切實(shí)可行合理的工作方案，抓好落實(shí)。綜合運(yùn)用檢查核查、評估評價、監(jiān)測監(jiān)控、調(diào)查研究等方式開展財(cái)會監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)行為。二是強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律剛性約束。建立健全預(yù)算、收支、會計(jì)核算、資產(chǎn)、政府采購、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等方面制度規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察，建立績效考核獎懲機(jī)制?？偨Y(jié)財(cái)經(jīng)紀(jì)律等財(cái)經(jīng)專項(xiàng)檢查經(jīng)驗(yàn)，建立長效機(jī)制，形成常態(tài)化自查機(jī)制。三是嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)會計(jì)違法違規(guī)行為。設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)（或指定專職人員），對財(cái)務(wù)會計(jì)活動進(jìn)行全面監(jiān)督和檢查，對財(cái)會違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，追究責(zé)任，對于存在問題的情況予以公開，通過各類監(jiān)督形成