《地方政府治理》第01講治理理論

《地方政府治理》第01講治理理論2024/3/26《地方政府治理》第01講治理理論坊間印象中的地方政府與治理地方黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆調(diào)整，尤指省市領(lǐng)導(dǎo)閑話地方領(lǐng)導(dǎo)人地方政府作為《地方政府治理》第01講治理理論地方黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆調(diào)整《地方政府治理》第01講治理理論省(區(qū)、市)書記人大常委會主任省(市)長自治區(qū)主席政協(xié)主席北京郭金龍杜德印王安順吉林上海韓正殷一璀楊雄吳志明天津?qū)O春蘭肖懷遠黃興國何立峰重慶孫政才張軒黃奇帆徐敬業(yè)河北周本順周本順張慶偉付志方山西袁純清袁純清李小鵬薛延忠內(nèi)蒙古王君王君巴特爾任亞平遼寧王珉王珉陳政高夏德仁吉林王儒林王儒林巴音朝魯黃燕明黑龍江王憲魁王憲魁陸昊杜宇新江蘇羅志軍羅志軍李學勇張連珍浙江夏寶龍夏寶龍李強喬傳秀安徽張寶順張寶順王學軍王明方福建尤權(quán)尤權(quán)蘇樹林張昌平江西強衛(wèi)強衛(wèi)鹿心社黃躍金山東姜異康姜異康郭樹清劉偉地方黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆調(diào)整中央政治局委員省市地位民族問題《地方政府治理》第01講治理理論省(區(qū)、市)書記人大常委會主任省(市)長自治區(qū)主席政協(xié)主席河南郭庚茂郭庚茂謝伏瞻葉冬松湖北李鴻忠李鴻忠王國生楊松湖南徐守盛徐守盛杜家毫陳求發(fā)廣東胡春華黃龍云朱小丹朱明國廣西彭清華彭清華陳武陳際瓦海南羅保銘羅保銘蔣定之于迅四川王東明王東明魏宏李崇禧貴州趙克志趙克志陳敏爾王富玉云南秦光榮秦光榮李紀恒羅正富西藏陳全國白瑪赤林洛桑江村帕巴拉·格列朗杰陜西趙正永趙正永婁勤儉馬中平甘肅王三運王三運劉偉平馮健身青海駱惠寧駱惠寧郝鵬仁青加寧夏李建華李建華劉慧齊同生新疆張春賢艾力更·依明巴海努爾·白克力努爾蘭·阿不都滿金

行政長官

行政長官

香港梁振英澳門崔世安臺灣（略）地方黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆調(diào)整《地方政府治理》第01講治理理論閑話地方領(lǐng)導(dǎo)人陳良宇

張二江于幼軍蔣艷萍雷政富文強薄熙來李春城王立軍陳光明《地方政府治理》第01講治理理論地方政府作為惡行政績《地方政府治理》第01講治理理論坊間政治議論的特點政治的高端化政治的隱諱化政治的庸俗化政治的娛樂化政治“惡搞”《地方政府治理》第01講治理理論地方政府治理研究01治理理論02民主政治03網(wǎng)絡(luò)政治04信訪制度05央地關(guān)系06地方政府間關(guān)系07村民自治08鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府09戶籍制度10黨政關(guān)系11財政管理12績效管理13城市治理與經(jīng)營14階層結(jié)構(gòu)與政治發(fā)展15政社協(xié)同治理《地方政府治理》第01講治理理論課次課堂發(fā)言與討論題目2如何評價浙江溫嶺民主懇談？3結(jié)合遼寧民心網(wǎng)的創(chuàng)新，談?wù)劸W(wǎng)絡(luò)對我國地方政府治理的影響？4遼寧沈陽市的信訪工作機制是如何創(chuàng)新的？如何評價？5從中國地方政府的角度出發(fā)，如何看待選舉合法性與治理合法性之關(guān)系？6如何看待由東向西的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象？7內(nèi)蒙古開魯縣嘎查村“532”工作法怎么回事？如何評價？8浙江紹興市“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”怎么回事？有何創(chuàng)新，有何意義？9廣東中山市施行“流動人員積分制管理”，如何評價？10以省級為例說明，地方黨代會和人代會如何組織？二者是何關(guān)系？11河南焦作市財政局“四權(quán)分離”的財政管理機制有何創(chuàng)新？12北京市政府的“三效一創(chuàng)”績效管理體系，如何評價？13浙江杭州市上城區(qū)的政府管理與公共服務(wù)標準化有何創(chuàng)新？如何評價？14階層結(jié)構(gòu)變遷的政治學思考15浙江慈溪市的基層組織和社會組織協(xié)同治理模式如何運行，有何創(chuàng)新？《地方政府治理》第01講治理理論中國地方政府創(chuàng)新獎中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心、北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心于2000年聯(lián)合創(chuàng)辦。旨在激勵地方黨政機關(guān)和群眾團體的改革與創(chuàng)新，總結(jié)并弘揚地方改革與創(chuàng)新的先進經(jīng)驗和先進典型，促進并完善地方黨政機關(guān)的公共服務(wù)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論第01講治理理論地方政府學研究的理論方法（1）政治系統(tǒng)分析理論（2）結(jié)構(gòu)功能主義理論（3）公共政策分析理論（4）公共選擇理論（5）新制度主義理論（6）當代治理理論《地方政府治理》第01講治理理論治理《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！薄翱茖W的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”《地方政府治理》第01講治理理論治理《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》國家治理體系；社會治理體制；國際經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)；政府治理；城鄉(xiāng)社區(qū)治理；公司法人治理結(jié)構(gòu)；事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；隱患排查治理體系；社會治安綜合治理；環(huán)境治理；治理能力；社會治理方式；系統(tǒng)治理；依法治理；綜合治理；源頭治理；第三方治理《地方政府治理》第01講治理理論第01講治理理論第一節(jié)治理理論概述第二節(jié)政府治理模式第三節(jié)西方政府改革《地方政府治理》第01講治理理論第一節(jié)治理理論概述一、治理理論的興起二、治理的概念三、治理理論的主張四、治理的困境《地方政府治理》第01講治理理論第一節(jié)治理理論概述一、治理理論的興起1.治理的興起是對市場失靈和國家失敗的反思和替代70年代，主要問題是重新界定政府與市場的關(guān)系，提倡公共服務(wù)的民營化、市場化；80年代，普遍關(guān)注科層組織運行機制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口號；90年代后，則重新探索國家和社會公共事務(wù)的管理模式，打出了“治理”的旗幟?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論市場失靈市場失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場機制在資源配置的某些領(lǐng)域運作不靈，即只靠自由市場機制達不到資源的最優(yōu)配置。狹義和廣義：狹義的市場失靈：主要表現(xiàn)在外部負效應(yīng)效果，壟斷生產(chǎn)和經(jīng)營，公共物品的生產(chǎn)，不對稱信息情況下的商品交易，以及社會收入分配不公等問題的調(diào)節(jié)上運作不靈。廣義的市場失靈：除了包括狹義市場失靈的內(nèi)容外，還包括由宏觀經(jīng)濟總量失衡導(dǎo)致的經(jīng)濟波動?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論政府失靈政府由于對非公共物品市場的不當干預(yù)而最終導(dǎo)致市場價格扭曲、市場秩序紊亂，或由于對公共物品配置的非公開、非公平和非公正行為，而最終導(dǎo)致政府形象與信譽喪失的現(xiàn)象。（1）政府政策的低效率/公共決策失誤（2）政府工作機構(gòu)低效率/公共物品供給低效率（3）尋租與腐?。?）政府的擴張《地方政府治理》第01講治理理論政府失靈（1）政府政策的低效率：1）公共利益的模糊性阿羅不可能定律：隨意性；不穩(wěn)定性2）公共決策體制及方式的局限性多數(shù)勝出，中間人投票定律3）信息的不完全性4）政策執(zhí)行上的障礙上有政策，下有對策2010.11.1亞運免費公交首日，廣州地鐵“擠爆”《地方政府治理》第01講治理理論阿羅不可能定律《地方政府治理》第01講治理理論阿羅不可能定律《地方政府治理》第01講治理理論阿羅不可能定律《地方政府治理》第01講治理理論威廉·龐德斯通：攪局者效應(yīng)1956年眾議院對聯(lián)邦政府資助學校建設(shè)議案的表決南方民主黨人提出議案：要求聯(lián)邦政府資助學校建設(shè)北方民主黨人提修正案：只資助取消種族隔離的州共和黨人：反對擴大財政支出眾議院的議事規(guī)則：首先針對是否通過修正案進行投票，即在修正案與原議案之間進行投票?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論政府失靈（2）公共物品供給低效率：1）競爭機制的缺乏2）激勵機制的缺乏3）監(jiān)督機制的缺陷《地方政府治理》第01講治理理論政府失靈（3）尋租與腐敗：尋租：權(quán)力商品化。租金：公共權(quán)力對經(jīng)濟活動干預(yù)或管制所形成的超額收益。（4）政府的擴張：政府部門增加政府部門組成人員增加政府部門支出水平增長《地方政府治理》第01講治理理論“要在市場與國家（或政府）之間做出公正的比較是非常困難的。市場失靈理論為全能市場理論提供了一種有用的補救藥，而國家失敗或政府失靈理論則是全能政府理論的清醒劑。越來越多的人認識到，市場失靈與國家失敗都是不可避免的事情，全能市場與全能政府都是不可能也是不可為的選擇。”

——查爾斯·沃爾夫“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理的概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家（政府）的失效。”

——俞可平《地方政府治理》第01講治理理論一、治理理論的興起2.公共服務(wù)要求膨脹且復(fù)雜化公共服務(wù)均等化社會公共事務(wù)的增加、科學技術(shù)的發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整對公共行政提出了更高的要求，以信息控制、集權(quán)和技術(shù)治國為基礎(chǔ)的科層體制愈來愈不能適應(yīng)社會的變化?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論一、治理理論的興起3.90年代以來公民社會日益壯大公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織,包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等,它們又被稱為“第三部門”(thethirdsector)《地方政府治理》第01講治理理論公民社會組織的特點民間性即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的,它們不代表政府或國家的立場；獨立性

即它們擁有自己的組織機制和管理機構(gòu),有獨立的經(jīng)濟來源,無論在政治上、管理上還是在財政上,它們都在相當程度上獨立于政府;自愿性

參加公民社會組織的成員都不是強迫的,而完全是自愿的,因此這些組織也叫公民的志愿性組織?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論一、治理理論的興起4.治理是民主化進程的要求民主化的進展民主政治保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)利，公民有權(quán)參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，并有充分的表達、結(jié)社、集會等權(quán)利，這促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。治理只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，治理便不可能存在。要使這個民有民治民享的政府永世長存！《地方政府治理》第01講治理理論第一節(jié)治理理論概述二、治理的概念（一）治理的含義所謂治理（governance）,公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中，通過多中心體制實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)的過程。治理表達了人們希望在無需國家強制力量的條件下追求共同目標和實現(xiàn)共同利益的美好意愿，是一種關(guān)于政府與公民共治的價值追求?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理的含義1989年世界銀行首次使用了“治理危機（crisisingovernance）”來概括當時非洲的糟糕發(fā)展情形。此后，“治理”一詞在社會科學領(lǐng)域被廣泛地使用。但是，學術(shù)界從來沒有形成關(guān)于治理理論的共識，以至于有人認為這個詞已經(jīng)成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的“時髦詞語”?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理理論的代表人物和著作詹姆斯.羅西瑙《沒有政府的治理》鮑勃.杰索普《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》羅伯特.羅茨《新治理：沒有政府的管理》格里.斯托克（GerryStoker）《作為理論的治理：五個論點》讓.皮埃爾.戈丹（Jean-PierreGaudin）《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識》卡洛琳.安德魯《從地方政府管理到地方治理》俞可平《治理與善治》孫柏英《當代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)》楊雪冬《地方的復(fù)興:地方治理改革30年》《地方政府治理》第01講治理理論治理的含義詹姆斯.羅西瑙治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，是一種由共同的目標支持的管理活動。這些管理活動未必獲得正式授權(quán)，主體也未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，卻能發(fā)揮有效的作用?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理的含義全球治理委員會在1995年發(fā)表的《我們的全球之家》的研究報告中提出：

治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理的含義羅伯特·羅茨治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。治理理論至少有6種含義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的收益。（2）作為公司管理的治理，指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。《地方政府治理》第01講治理理論治理的含義（3）作為新公共管理的治理，指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。（4）作為善治的治理，指的是強調(diào)效率、法治、責任的公共服務(wù)體系。（5）作為社會——控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理的含義俞可平治理一詞的基本含義，指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的，指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理指政治管理過程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論二、治理的概念（二）治理的特征全球治理委員會：《我們的全球之家》1.治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個持續(xù)的互動過程2.多權(quán)力中心政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就可以在不同層面和范圍內(nèi)成為社會權(quán)力的中心?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理的特征3.治理既涉及公共部門，也涉及私人部門

模糊了公私機構(gòu)之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而強調(diào)國家與社會組織間的相互依存和互動關(guān)系。

“治理指公共機構(gòu)和自愿社團的相互依存。”

——格里·斯托克強調(diào)管理對象的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性。4.治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是合作和協(xié)調(diào)采用新的方法和措施，以不斷地提高管理的效率。《地方政府治理》第01講治理理論治理的特征5.重視社會管理力量多元化治理理論強調(diào)處于市場與政府之間的第三部門管理社會的必要性。政府作為公共權(quán)力中心固然重要，但是除政府外，社會上還有屬于第三部門或志愿性機構(gòu)，如教會、各種基金會、私立協(xié)會、民間慈善組織、福利機構(gòu)、志愿組織、社區(qū)互助組織等。它們分別致力于種種社會和經(jīng)濟問題的解決，在負責維持秩序、參加政治、經(jīng)濟與社會事務(wù)的管理方面發(fā)揮作用?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論6.倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系網(wǎng)絡(luò)管理體系即治理的社會。共識、共治、共享是其顯著特征。信念/制度/政策市場原則、公共利益、社會認同之上的政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的結(jié)合等廣泛的合作，是網(wǎng)絡(luò)管理體系運作的基本路徑。治理理論倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)管理體系突顯其民主特征。治理的特征《地方政府治理》第01講治理理論二、治理的概念（三）概念比較治理與統(tǒng)治區(qū)分治理（governance）、統(tǒng)治（government）這兩個概念是正確理解治理的前提條件彼埃爾·戈丹所言，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。治理理論的口號是：少一些統(tǒng)治，多一些治理。（lessgovernment,moregovernance）《地方政府治理》第01講治理理論治理與統(tǒng)治1.相同點：治理作為一種政治過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終的目的也是為了維持正常的社會秩序。2.不同點：（1）權(quán)力空間認知統(tǒng)治在空間劃分上是“國家/社會”兩分法治理強調(diào)的是“國家/社會/市場”三分法《地方政府治理》第01講治理理論治理與統(tǒng)治（2）應(yīng)用范圍治理是更寬泛的概念，從現(xiàn)代公司、大學、基層社區(qū)，到全球事務(wù)，都存在治理問題。它們的運行可以沒有政府的統(tǒng)治，但不能沒有治理。（3）主體統(tǒng)治主體一定是社會公共機構(gòu)，必定是政府。治理主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理與統(tǒng)治（4）權(quán)威基礎(chǔ)和性質(zhì)統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令；治理的權(quán)威主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理與統(tǒng)治（5）權(quán)力運行的向度政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。治理是一個上下互動的管理過程，主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。其權(quán)力運行向度是多元的、相互的，而不是單一的、自上而下的?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論第一節(jié)治理理論概述三、治理理論的主張格里·斯托克對各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個層面上的權(quán)力中心?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理理論的主張（2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。這表明，在現(xiàn)代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會,即各種私人部門和公民自愿性團體,后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣,國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理理論的主張（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說,致力于集體行動的組織必須依靠其他組織;為達到目的,各個組織必須交換資源、談判共同的目標;交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源,而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論治理理論的主張（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威,它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作,分擔政府的行政管理責任。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中,還存在著其他的管理方法和技術(shù),政府有責任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導(dǎo)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論第一節(jié)治理理論概述四、治理的困境（一）治理的困境1.實踐上，國家在的缺席或軟弱導(dǎo)致治理狀況的惡化在一些國家，尤其是發(fā)展中國家，政府軟弱無能，自由市場或公民社會發(fā)育不足不適當?shù)叵蛏鐣娣艡?quán)，在削減國家職能范圍的同時也削弱了國家能力，導(dǎo)致了無能國家、失敗國家甚至無政府狀態(tài)“國家建構(gòu)也許比治理更加重要，一個強而有力的國家也許比自組織治理更加重要，尤其對于廣大第三世界發(fā)展中國家而言?！薄Ｉ健兜胤秸卫怼返?1講治理理論四、治理的困境2.理論上，“多中心”or“無中心”治理不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置各方面的責任趨于模糊，易于逃避責任或?qū)ふ姨孀镅蚣热挥辛俗灾尉W(wǎng)絡(luò)，政府對社會應(yīng)負什么責任這一條便難以明確各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標（二）對治理的改進基于治理的問題，一些學者和國際組織紛紛提出了“元治理”、“綜合的治理”、“有效治理”和“善治”等概念。《地方政府治理》第01講治理理論元治理1.元治理（metagovernance）鮑勃·杰索普提出了“元治理”概念。作為“治理的治理”，“元治理”旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，修正各種治理機制之間的相對平衡，并且重新調(diào)整它們的相對份量，重新組織和重新整合治理機制之間的復(fù)雜合作。它本身既沒有制度固定性也沒有固定邊界性，而是一種反思性策略追求。《地方政府治理》第01講治理理論元治理面對一個多元權(quán)威并存的治理體系，國家首先要承擔起元治理的角色，應(yīng)當被視為“同輩中的長者”，承擔指導(dǎo)責任和確立行為準則的責任，平衡地方、國家、地區(qū)、全球各層次的治理，并相應(yīng)地協(xié)調(diào)它們的行動。元治理不可混同于一個至高無上、控制一切治理安排的政府，政府不具有絕對的權(quán)威。相反，它擔當制度設(shè)計、提出遠景設(shè)想的任務(wù)，從而促進不同領(lǐng)域的自組織。因此，元治理的目的在于形成一個語境，使得不同的治理安排得以實現(xiàn)，而非為它們制定特定的策略和計劃。《地方政府治理》第01講治理理論元治理元治理提供多中心體制下各中心之間的均衡，在于提供一個政府改造的路徑：一方面，要保持多中心在公共事務(wù)治理體系中的合法性。另一方面要強調(diào)政府在多中心體制中仍應(yīng)發(fā)揮著重要功能，但政府不應(yīng)也不能成為全能政府，政府必須進行改革，成為“有效政府”，政府有責任運用新的方法和技術(shù)，更好地對公共事務(wù)進行控制和引導(dǎo)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論善治2.善治善政在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政最主要意義就是能給官員帶來清明、威嚴的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。善政在古今中外，可以概括為具有以下要素：

嚴明的法律、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論善治善治就是以提高社會治理總體性績效為目標，通過官員與民眾之有序互動和互賴協(xié)商，借公共部門與私人部門之合作管理和伙伴關(guān)系，達致公共利益最大化之社會管理過程。簡言之，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于政府與公民對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者最佳狀態(tài)。善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，表示國家與社會或者說公民之間的良好合作?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論善治善治的基本要素：（1）合法性。指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。（2）透明性。指的是政治信息的公開性。它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。（3）責任性。指的是人們應(yīng)當對自己的行為負責。在公共管理中,它特別地指與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責及相應(yīng)的義務(wù)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論善治（4）法治。法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。（5）回應(yīng)。公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時和負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性(effectiveness)。這主要是指管理的效率。它有兩方面的基本意義,一是管理機構(gòu)設(shè)置合理,管理程序科學,管理活動靈活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。（7）參與(civicparticipation/engagement)。這里的參與首先是指公民的政治參與,參與社會政治生活。但不僅僅是政治參與，還包括公民對其他社會生活的參與。《地方政府治理》第01講治理理論善治（8）穩(wěn)定(stability)。穩(wěn)定意味著國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結(jié)、公共政策的連貫等。社會的穩(wěn)定對于公民的基本人權(quán)、民主政治和經(jīng)濟發(fā)展都具有至關(guān)重要的意義。社會政治的穩(wěn)定程度也是衡量善治的重要指標。（9）廉潔(cleanness)。主要是指政府官員奉公守法,清明廉潔,不以權(quán)謀私,公職人員不以自己的職權(quán)尋租。公職人員的廉潔直接關(guān)系到治理的狀況。（10）公正(justice)。公正指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利上的平等?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論善治善政與善治的區(qū)別：其一，管理主體不同?！吧普北容^強調(diào)政治的作用，政府是唯一的社會管理主體；在善治模式中，政府則不再是唯一的社會管理主體，但卻是核心主體，非政府組織、營利組織和社會公眾都是非常重要的社會管理主體。其二，適用范圍不同。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會中，許多領(lǐng)域是政府行為所不能干預(yù)的；善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論其三，所依存的政治制度不同。善政的政治制度基礎(chǔ)是專制，是在專制制度下的理想狀態(tài)，表達了人們對于這種政治制度下的一種美好愿望；善治，善治依存的政治制度基礎(chǔ)則是民主政治，是與日新月異的現(xiàn)代社會，處于全球化浪潮的時代相契合的，是符合現(xiàn)代文明特征的。其四，對公民社會態(tài)度也不同。善治的一個重要特征是主張公民的積極參與，它意味著政府與公民社會的一種新穎關(guān)系，是一種良性的合作關(guān)系，而善政是沒有主張公民的積極參與，甚至會抑制公民參與。善治《地方政府治理》第01講治理理論善政與善治的聯(lián)系：（1）善政與善治是統(tǒng)一的整體，不能相互隔離而存在；（2）縱向上看要達到善治必須經(jīng)過善政階段，善治也是善政所追求的更高目標（3）善政與善治的界限在現(xiàn)實中區(qū)分并不明顯善治《地方政府治理》第01講治理理論第二節(jié)西方政府治理模式一、企業(yè)家政府二、未來政府治理模式三、新公共管理模式四、小型化與分權(quán)模式五、追求卓越模式六、公共服務(wù)取向模式《地方政府治理》第01講治理理論第二節(jié)西方政府治理模式一、企業(yè)家政府1.概念以企業(yè)為參照模式,借鑒或效仿企業(yè)的一些機制重塑行政體制;或者是指在企業(yè)家精神的引導(dǎo)下,吸收并運用企業(yè)運行機制和方法,改造傳統(tǒng)公共行政理論和管理體制,使其成為具有創(chuàng)新動力、顧客需求和成本意識的政府。即用企業(yè)理論、企業(yè)家精神來影響和引導(dǎo)的政府改革，使未來政府更具有回應(yīng)性、科學性和前瞻性。《地方政府治理》第01講治理理論企業(yè)家政府2.代表人物美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中提出了以企業(yè)家精神改革政府的基本原則，并認為新的政府治理模式終將會代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚主義模式。3.實踐代表英國前首相——撒切爾夫人美國前總統(tǒng)——克林頓《地方政府治理》第01講治理理論企業(yè)家政府4.企業(yè)家政府實踐背景政府改革的動力a.全球化進程的加快；b.國家核心競爭力的轉(zhuǎn)移c.政府權(quán)威的日趨下降;c.工商企業(yè)再造經(jīng)驗的傳播d.信息技術(shù)的普及等推進行政體制改革、建立企業(yè)型政府的直接動因政府職能擴張和規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財政、管理和信任危機行政改革的體制原因a.傳統(tǒng)官僚制嚴格的等級制線性結(jié)構(gòu)b.對法律的過度崇拜c.過于細致的專業(yè)分工顯得日益僵化《地方政府治理》第01講治理理論企業(yè)家政府5.企業(yè)家政府的要義核心問題：克服官僚制組織體制結(jié)構(gòu)僵化、效率低下的弊端以提高行政效率的問題。核心理念：將合理利用資源、注重效率的企業(yè)家精神移植到政府管理中來,對政府的DNA進行全面再造。突破性變革:大量建立執(zhí)行機構(gòu)或半自治性的分散機構(gòu),讓它們負責公共項目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。組織模式的一個顯著特點：分散化和獨立化的公共服務(wù)機構(gòu)。本質(zhì)所在：以特定服務(wù)功能進行組織設(shè)計《地方政府治理》第01講治理理論企業(yè)家政府6.企業(yè)家政府的核心特征和價值取向①起催化作用的政府：掌舵而非劃槳；②社區(qū)擁有的政府:重妥善授權(quán)而非事必躬親；③競爭型政府：將競爭機制引入提供服務(wù)中；④具有使命感的政府：注重目標使命而非繁文縟節(jié)；⑤講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；⑥顧客導(dǎo)向的政府：滿足顧客而非官僚的需要；⑦有企業(yè)家精神的政府：掙錢而不是花錢；⑧有預(yù)見力的政府：重預(yù)防而非治療；⑨分權(quán)的政府：重參與協(xié)作而非層級節(jié)制；⑩以市場為導(dǎo)向的政府：重市場調(diào)節(jié)而非僅靠行政控制?！罢僭臁钡?0項基本原則--戴維·奧斯本《地方政府治理》第01講治理理論企業(yè)家政府7.企業(yè)家政府的問題馬丁·米諾格(MartinMinogue)等人通過研究發(fā)現(xiàn)西方國家大量存在“機構(gòu)裂化”的問題，即管理分權(quán)、“機構(gòu)化”和“公司化”的問題?！皺C構(gòu)裂化”的直接產(chǎn)物就是“政府空心化”，或“職能懸浮”與“權(quán)力碎片化”，即由于新公共管理的過分分權(quán)和市場化改革導(dǎo)致執(zhí)行機構(gòu)和橫向部門的大量涌現(xiàn)、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況。這種狀況最終導(dǎo)致了公共服務(wù)的碎片化,既抑制效率的持續(xù)提高,也與公共服務(wù)的公共性相悖,從而使西方各國新公共管理改革陷入困境?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論第二節(jié)西方政府治理模式二、未來政府治理模式蓋伊.彼得斯模式角度市場化政府參與式政府彈性化政府解制型政府主要的診斷壟斷層級節(jié)制永久性內(nèi)部管制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織沒有特別建議管理按勞取酬；其他私人部門管理技術(shù)全面質(zhì)量管理；團隊管理臨時雇員更大的管理自由政策制定內(nèi)部市場協(xié)商；談判試驗企業(yè)型政府公共利益低成本參與；協(xié)商低成本；協(xié)調(diào)創(chuàng)造力；能動性《地方政府治理》第01講治理理論未來政府治理模式1.市場式政府模式（marketgovernmentmodel）利用市場和私人部門的管理方法，認為提高公共部門效率的最佳途徑就是用市場機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。理論依據(jù)：A市場效率；B一般管理（人事管理、財政管理、市場檢驗）；C官僚壟斷市場式政府治理實踐者：新西蘭、美國和澳大利亞；北歐國家；英國《地方政府治理》第01講治理理論市場式政府模式市場式政府的主要觀點：1）傳統(tǒng)官僚體制無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作，并且官僚常將其機關(guān)預(yù)算最大化以擴大權(quán)力并提高個人收入；2）由市場提供競爭以提高政府工作的效率；3）主張減少機關(guān)的相關(guān)自主權(quán)；4）市場化模式認為，管理不管在哪發(fā)生，管理就是管理。5）公務(wù)員的角色是根據(jù)其承擔的管理任務(wù)來確定的，制定政策是政務(wù)官的主要職責，公務(wù)員在其中只有建議的權(quán)力等?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論市場式政府模式市場式政府的主要內(nèi)容：——引入競爭機制——采用合同制——在政府內(nèi)部建立“內(nèi)部市場”——財政管理——實行合同聘用制和績效工資制度——強調(diào)公眾利益——通過分權(quán)和授權(quán)重組政府部門，使公共部門更具靈活性《地方政府治理》第01講治理理論市場式政府模式可能的優(yōu)勢：（1）合理設(shè)置機構(gòu)，提高辦事效率政府部門設(shè)置與市場職能相適應(yīng)，能對市場信號作出反應(yīng)；授權(quán)內(nèi)部各機關(guān)，增加其自主性；減少部分政府機構(gòu)設(shè)置的固定性，增加其機動性；（2）行政職能突出服務(wù)性a.實現(xiàn)職能定位的轉(zhuǎn)變，減少管制功能，增強服務(wù)功能；b.合理劃定政府和公民的角色關(guān)系;c.完善公共產(chǎn)品的供給機制;《地方政府治理》第01講治理理論市場式政府模式（3）公共行政活動引進競爭機制a.實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多元化b.內(nèi)部行政市場化c.公共決策的市場化（4）行政手段的多樣化授權(quán)與合同轉(zhuǎn)包;公共部門與私人部門、社會組織的聯(lián)合行政;部分職能的民營化;（5）績效考核的市場化a.行政效果檢驗的市場化b.機關(guān)工作人員的績效考核引進市場評價機制《地方政府治理》第01講治理理論未來政府治理模式2.參與式政府模式（participationgovernmentmodel）建立一種更民主的管理機制，允許民眾廣泛參與政府事務(wù)，使政府行為始終置于公眾的關(guān)注之中，完成從決策反饋到社會反饋全過程。參與式國家致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體的機制來改善政府的管理?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論參與式政府模式參與式政府治理理念：第一，應(yīng)讓組織的低級員工及顧客參與到組織的管理；第二，認為基層官員是組織有效運作的核心第三，主張政府更加開放，讓公眾參與到更重要的政策制定中；第四，否認官僚體制在提供公共服務(wù)方面的核心地位，強調(diào)發(fā)展第三部門《地方政府治理》第01講治理理論參與式政府模式主要內(nèi)容：——管理主體多元化——自下而上的決策過程——扁平化的組織結(jié)構(gòu)——參與式管理（全面質(zhì)量管理、團隊），把社會利益融入治理之中——建立實現(xiàn)公眾利益的參與機制，通過協(xié)商、談判制定政策《地方政府治理》第01講治理理論參與式政府模式參與式治理的功能教育功能；促進政府和公民合作進行社會事務(wù)的治理，緩和社會沖突；推動公民社會的形成與發(fā)展。參與式國家治理實踐美國、英國、瑞士等《地方政府治理》第01講治理理論未來政府治理模式3.彈性化政府模式（flexiblegovernmentmodel）面對不斷變化的新環(huán)境，政府能夠靈活地采取各項措施，并制定相應(yīng)的政策，從而有效地適應(yīng)各種新形勢，建立充滿活力的政府。彈性化政府模式認為恒久不變的政府結(jié)構(gòu)和人員的穩(wěn)定是有效治理的障礙。該模式認為政府及其機構(gòu)應(yīng)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)?！兜胤秸卫怼返?1講治理理論彈性化政府模式主要內(nèi)容——提高政府對不斷變化的社會和經(jīng)濟情況的應(yīng)變能力——實行彈性化人事管理，引入臨時雇傭制——下放權(quán)力，使權(quán)力具有靈活性和多樣性——政策上勇于創(chuàng)新,以實驗的態(tài)度嘗試新的政策《地方政府治理》第01講治理理論未來政府治理模式4.解制式政府模式（deregulatinggovernmentmodel）改變科層官僚體制下的官員嚴格按章辦事的傳統(tǒng)，讓公務(wù)員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力，完成令社會各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進社會的整體利益。解制型模式?jīng)]有提出明確的治理理念，只對提倡解制的理由及解制過程中的一些適用問題進行了論述。《地方政府治理》第01講治理理論解制式政府模式解制型模式認為官僚體制內(nèi)部的一些規(guī)章制度是政府低效率運作的主要原因；設(shè)想：如果取消一些限制和制約，政府機構(gòu)就可以將目前的工作處理的更有效率。主要內(nèi)容：——淡化行政組織結(jié)構(gòu)，強化有效行動的能力——重視官員和共同文化價值在管理中的作用——減少束縛，實現(xiàn)更多的公共利益《地方政府治理》第01講治理理論第二節(jié)西方政府治理模式三、費利耶(Ewan

Felie)的新公共管理模式效率驅(qū)動模式(The

Efficiency

Drive)——關(guān)注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善——建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式——發(fā)展正式的績效評估方法——強調(diào)對顧客負責，以市場為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向——解除勞動力市場的規(guī)制，采用績效工作制以及短期聘用合同——吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式——增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)《地方政府治理》第01講治理理論第二節(jié)西方政府治理模式四、小型化與分權(quán)模式(Downsizing

and

Decentralization)——準市場的公共部門配置資源機制——從層級管理向合同管理的轉(zhuǎn)變——較松散的合同管理形式的出現(xiàn)——向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變——從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)