行政訴訟法修改的理想與現(xiàn)實(shí)

《行政訴訟法》修改的理想與現(xiàn)實(shí)

何海波\o""*

法律是時代的一面鏡子。1989年《行政訴訟法》的制定，是上個世紀(jì)八十年代政治改革熱潮的產(chǎn)物；此后實(shí)施中的艱難窘迫，則折射了政治體制改革的停滯和國家治理方式的徘徊。2014年《行政訴訟法》的修改，恰逢中共中央決意全面推進(jìn)依法治國。這一次修改將會在多大程度上解決行政訴訟的難題？它又反映了行政法治什么樣的發(fā)展局面呢？在《行政訴訟法》修改之前，眾多學(xué)者表達(dá)了他們的愿望，并起草了多個版本的建議稿。\o""[1]在我與一些年輕學(xué)者共同起草的《理想的行政訴訟法》中，我們提出，《行政訴訟法》的修改應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)如下三個目標(biāo)：首先，著力突破行政訴訟面臨的體制性、機(jī)制性障礙，切實(shí)解決“立案難、判決難、終了難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面；其次，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受理范圍，改革原、被告制度，更好發(fā)揮行政訴訟保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政和完善法律制度的功能；第三，調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，重述法條文字，使法律規(guī)定更加清晰和嚴(yán)謹(jǐn)。\o""[2]這三點(diǎn)修法目標(biāo)有著優(yōu)先次序：第一點(diǎn)為當(dāng)下急務(wù)，第二點(diǎn)為擴(kuò)充發(fā)展，第三點(diǎn)則屬于立法技術(shù)問題?，F(xiàn)在，《行政訴訟法》的修改已經(jīng)落幕。像多數(shù)法律出臺后的情況一樣，業(yè)界對此褒貶不盡一致。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，這次修改對行政訴訟中的問題基本上做了回應(yīng)，為行政審判解決了不少問題。但也有學(xué)者深表失望，認(rèn)為“2014年《行政訴訟法》只是屈辱地記錄了現(xiàn)實(shí)?！毕旅?，我們對照前述三個目標(biāo)，回顧法律修改的理想與現(xiàn)實(shí)。

一

著力解決困擾行政審判的主要問題立法者注意到，行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，人民群眾反映強(qiáng)烈。\o""[3]相應(yīng)地，修法的重點(diǎn)也落在解決這些問題上。應(yīng)當(dāng)說，這一判斷找準(zhǔn)了行政訴訟的病癥?！叭y”不扭轉(zhuǎn)，行政訴訟就無法贏得民眾的信心；如果這些問題還未解決就擴(kuò)大受案范圍、引入公益訴訟，不但法院“審不動”，行政訴訟也將更加窘迫。

（一）行政訴訟“三難”的應(yīng)對之策這次行政訴訟法修改，把解決“立案難”作為頭等事情來抓。一是把依法立案規(guī)定為法律原則，要求法院保障起訴權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)受理。二是增加列舉了可以起訴的行政行為類型，明確了征地決定等幾類棘手的行政案件屬于行政訴訟受案范圍。三是改立案審查制為立案登記制，“對當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！彼氖且?guī)定了對不立案的救濟(jì)。法院拒絕立案的，原告可以視情況提起上訴或者到上一級法院起訴；法院拒收起算材料的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員還可以給予處分?？梢哉f，在立案問題上有精神、有規(guī)則、有保障，其口氣之強(qiáng)硬、措施之嚴(yán)厲在中國法律中前所未有。雖然上法院起訴還不會像上醫(yī)院掛號一樣容易，但法院既不立案也不出具憑證的情況可望大為減少，行政案件的數(shù)量預(yù)計(jì)大幅增加。為解決判決難，這次行政訴訟法修改也想了好多辦法。一是程序保障。原則要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，至少要求行政機(jī)關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴；行政機(jī)關(guān)拒不到庭或者中途退庭，將受相應(yīng)制裁。二是給法院配備了更加強(qiáng)大的審查手段。特別是，行政行為“明顯不當(dāng)?shù)摹?，法院可以判決撤銷。第三，法院的處理方式也更多樣。大大擴(kuò)展了法院可以調(diào)解的范圍，稍微擴(kuò)大了法院可以判決變更的范圍，授權(quán)法院對相關(guān)的民事爭議一并判決，以求案結(jié)事了。新法施行后，法院判決結(jié)案的比例和判決原告勝訴的比例，可能會有一個明顯上升。為解決執(zhí)行難，《行政訴訟法》修改也下了猛藥。法院可以通知銀行從行政機(jī)關(guān)賬戶內(nèi)劃撥的對象，從應(yīng)當(dāng)歸還的罰款和賠償金擴(kuò)大到“應(yīng)當(dāng)給付的款額”。行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的按日處50-100元罰款，罰款對象從原先的行政機(jī)關(guān)改為“該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”。這不但在法理上更圓通，在實(shí)踐中也將更可行。對行政機(jī)關(guān)主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留、判刑的規(guī)定，很可能備而不用。但將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告，以及向有關(guān)部門提出司法建議，可能會對行政機(jī)關(guān)起到有效督促。行政機(jī)關(guān)公然抗拒執(zhí)行的情形，今后應(yīng)屬罕見。

（二）行政審判體制的局部調(diào)整與上述行政審判機(jī)制層面的完善相比，行政審判體制的改革可能更具有決定意義。行政審判體制，即由什么樣的司法機(jī)構(gòu)來審理行政案件，被認(rèn)為是《行政訴訟法》修改的“1號問題”。這一條不改好，法官沒有獨(dú)立性和權(quán)威性，《行政訴訟法》的修改將事倍功半，一些條款也可能淪為擺設(shè)。\o""[4]在《行政訴訟法》修改過程中，各方曾有多種設(shè)想。最終立法保留四級法院都設(shè)行政庭的現(xiàn)有體制，但做了多處微調(diào)，屬于各種方案的混搭。首先是提級管轄。告縣政府的案子一律提到中級法院管轄；上級法院還可以審理下級法院管轄能出現(xiàn)萎縮。\o""[5]

在地域管轄上，經(jīng)過復(fù)議的行政案件，當(dāng)事人都可以在作出初始行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院起訴。這可能導(dǎo)致許多行政案件不在復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院審理。就復(fù)議制度的運(yùn)作來說，復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告將很有可能提升復(fù)議制度的成效。首先，如前所述，只要當(dāng)事人向縣、市人民政府申請復(fù)議，對復(fù)議結(jié)果不服的，就可以向中級法院提起訴訟。這可能會鼓勵老百姓在起訴前先行申請復(fù)議（主要是向縣、市人民政府申請復(fù)議）。其次，原來《行政訴訟法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為就不當(dāng)被告、改變行政行為要當(dāng)被告。這一條款誘使復(fù)議機(jī)關(guān)甘當(dāng)“維持會”，以致全國范圍內(nèi)復(fù)議決定維持率高達(dá)六成以上、改變率不足一成。復(fù)議機(jī)關(guān)一律當(dāng)被告的規(guī)定，有可能促使復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，從而提升復(fù)議決定支持申請人的比例。\o""[6]

第三，行政復(fù)議成功率的提高，將會進(jìn)一步鼓勵老百姓利用復(fù)議制度，導(dǎo)致復(fù)議案件的數(shù)量大幅度增加。復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的規(guī)定，在短期內(nèi)，將給復(fù)議機(jī)關(guān)在辦案、應(yīng)訴等方面造成較大壓力。從長遠(yuǎn)看，它將有可能重塑行政糾紛解決機(jī)制的格局，做大做強(qiáng)行政復(fù)議制度。

三

立法技術(shù)的改進(jìn)和缺憾法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，法典的生命在于邏輯。一部完善的法典，除了內(nèi)容得當(dāng)，還應(yīng)當(dāng)體系和諧、文字精良。

（一）立法技術(shù)的改進(jìn)與25年前相比，《行政訴訟法》在立法技術(shù)上有很大的提升。首先，原先條文中不準(zhǔn)確的語詞、不通順的句子，基本上改過來了?！熬唧w行政行為”這個頻繁出現(xiàn)的冗長的術(shù)語，被改成了“行政行為”。其次，法律條文大量采取在列舉之后加“等”、“其他”等予以概括或者補(bǔ)充的技術(shù)，較好地兼顧了法條的明確性和概括力。例如，“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”、“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”就是，參照民事訴訟法條文的寫法也是如此。第三，行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)和判決方式，得到拆分、細(xì)化、充實(shí)。原來內(nèi)容龐雜、層次繁復(fù)的第54條，被拆成了10個條文（69-78條），不但內(nèi)容更明晰，條理也更分明。

（二）立法技術(shù)的缺憾《行政訴訟法》在立法技術(shù)上可以改進(jìn)的地方似乎也很多。在文字方面，第二條“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，這句話是在人大常委會最后一次審議過程中改的，改得有些莫名其妙，還不如原稿“前款所稱行政機(jī)關(guān)”的句式來得合理。再舉一個例子，《行政訴訟法》多次使用“適用法律、法規(guī)錯誤（正確）”的措詞，既不簡潔也不嚴(yán)謹(jǐn)?！斑m用法律錯誤（正確）”的說法簡單明白、約定俗成，但這次修改沒有改過來。在法條擬寫方面，人們可能見仁見智、眾說紛紜。個人認(rèn)為，原來《行政訴訟法》第54條所規(guī)定的幾條審查標(biāo)準(zhǔn)（主要是撤銷行政行為的理由），在邏輯上比較混亂，需要重新擬寫。\o""[7]

但立法機(jī)關(guān)著眼于解決實(shí)際問題，對這種比較玄奧又缺乏共識的理論問題，不大可能費(fèi)心處理。另一個例子是，依法行使公共職能的社會組織也作為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，含含糊糊地受到《行政訴訟法》的調(diào)整。在我看來，這類組織在自治管理過程中與其成員發(fā)生的爭議，有別于法律授權(quán)組織行使行政職權(quán)引發(fā)的行政爭議，不宜照搬行政法律規(guī)范來處理。但現(xiàn)在只能套用法律授權(quán)組織，按照行政行為的審查方式來審查了。最后，就整個法典體系而言，立法者當(dāng)然要根據(jù)內(nèi)容的需要來編排。由于歷史的原因，《行政訴訟法》的體系過多地因循《民事訴訟法》，既不是按照行政訴訟受理?xiàng)l件、審查標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式、訴訟程序等訴訟環(huán)節(jié)展開，也不是按照行政處理、行政不作為、行政合同、行政賠償、附帶民事訴訟等訴訟類型展開。這樣的編排方式?jīng)]有突出行政訴訟的關(guān)鍵問題，不能很好地體現(xiàn)行政訴訟法“程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范相結(jié)合”的特點(diǎn)。但對于這一次修改來說，在法典體系上完全推倒重來，實(shí)在超出了立法者的想象。

結(jié)語這次《行政訴訟法》的修改，對行政訴訟立案難、判決難和執(zhí)行難做了比較有力的回應(yīng)，但其效果在很大程度上仍取決于今后行政審判體制改革的進(jìn)展。對行政訴訟功能的擴(kuò)充不是這次修法的重點(diǎn)；但復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的規(guī)定，有可能對行政糾紛解決機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在立法技術(shù)上，這次修法大有改進(jìn)，但受制于現(xiàn)有的立法體例而難稱完美?？偟膩碚f，這一次《行政訴訟法》的修改反映出這個時代推進(jìn)法治的努力，但也折射了中國法治進(jìn)程的階段性和局限性。對法律修改評頭論足，并不表示我們比立法者更高明。就像學(xué)者寫文章，自己寫起來很困難，而挑剔他人總是很容易。何況，立法者需要兼顧各方意見，遠(yuǎn)不像學(xué)者寫文章那么隨性?！傲⒎ㄊ浅錆M遺憾的作品”，這句話既包括制度選擇上的妥協(xié)和無奈，也包括文字上的拘泥和疏失。據(jù)我有限的觀察，立法部門每寫一個條文都字斟句酌、瞻前顧后。學(xué)界提出的幾乎所有問題，他們都曾想到過、考慮過；學(xué)界沒有提出的許多問題，他們也想到了、考慮了。如果說法律與我們的期待還有落差，那是因?yàn)槲覀兩硖幍倪@個時代與我們想望的未來存在落差。我們批評，是因?yàn)槲覀冞€心存理想。不管還有多少期待或者不滿，立法程序結(jié)束，修法的討論暫時終結(jié)；法律一經(jīng)頒布，就將委身于法官之手。我期待著法官們創(chuàng)造性地運(yùn)用。當(dāng)然，我也期待下一次修法不是24年之后。

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本文發(fā)表于《中國法律評論》第4期（2014年12月）。\o""[1]

馬懷德主編《司法改革與行政訴訟制度的完善：<</span>行政訴訟法>修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學(xué)出版社2004年；江必新主編《中國行政訴訟制度的完善：行政訴訟法修改問題實(shí)務(wù)研究》，法律出版社2005年；胡建淼主編《行政訴訟法修改研究：<</span>中華人民共和國行政訴訟法>法條建議及理由》，浙江大學(xué)出版社2007年；楊小君主編《行政訴訟法問題研究與制度改革》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年；莫于川主編《建設(shè)法治政府需要司法更給力：行政訴訟法修改問題研究及專家建議稿》，清華大學(xué)出版社2014年。\o""[2]

何海波等《理想的行政訴訟法：〈中華人民共和國行政訴訟法〉學(xué)者建議稿》，《行政法學(xué)研究》2014年第2期。\o""[3]

信春鷹《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明》，在十二屆全國人大常委會第六次會議上，2013年12月23日。\o""[4]

何海波《行政審判體制改革芻議》，《中國法律評論》創(chuàng)刊號（2014年3月）。\o""[5]

“縣級以上地方人民政府所作的行政行為”是否包括它們所作的行政復(fù)議決定，可能有不同理解，這里存