計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度

在戶籍制度形成的初期，憲法和與戶籍制度的有關(guān)法規(guī)中并沒(méi)有限制公民流動(dòng)和遷徙自由的內(nèi)容。但在一些政府機(jī)關(guān)發(fā)出的政策條文中，開(kāi)始出現(xiàn)了限制人口自由流動(dòng)與遷徙的跡象：1952年11月26日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)出了關(guān)于"盲流"的預(yù)警信號(hào)：近來(lái)有不少地區(qū)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力盲目流入城市，應(yīng)勸阻農(nóng)民盲目向城市流動(dòng)。1953年4月17日，政務(wù)院下達(dá)了"勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示"，首次以政府的名義阻止農(nóng)民進(jìn)城，要求對(duì)流入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)行計(jì)劃管理。1954年3月12日，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部又聯(lián)合發(fā)出"關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示"，重申了前述政務(wù)院的通知精神。當(dāng)時(shí)"農(nóng)民盲目流入城市"仍然屬于小規(guī)模和短期現(xiàn)象，并未造成全局性和長(zhǎng)期問(wèn)題，因此政府的限制措施也是短期的，所采用的方法也僅僅是"勸阻"。1956年底，形勢(shì)開(kāi)始急轉(zhuǎn)直下。中央政府及有關(guān)部門(mén)從1956年的12月30日到次年的12月18日之間，連續(xù)發(fā)布了9個(gè)限制農(nóng)民進(jìn)城的文件[1].文件的內(nèi)容和措辭越來(lái)越嚴(yán)厲。這在1957年12月18日由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)署的"關(guān)于制止農(nóng)民盲目外流的指示"中表現(xiàn)得特別明顯。該文件要求采取7項(xiàng)措施，其主要內(nèi)容包括：（1）各單位在招收工人或臨時(shí)工（包括搬運(yùn)工和保姆）時(shí)，必須先城市后農(nóng)村。必須在農(nóng)村招收時(shí)，也要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)機(jī)關(guān)的許可并通過(guò)農(nóng)村地方政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有組織地進(jìn)行。各地勞動(dòng)機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門(mén)應(yīng)對(duì)此嚴(yán)加檢查監(jiān)督。（2）鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)企圖外流的農(nóng)村人口應(yīng)切實(shí)加以勸阻，對(duì)不事生產(chǎn)、游手好閑、喜歡外跑并且引誘別人外出的人，應(yīng)嚴(yán)加批評(píng)，屢教不改者交合作社監(jiān)督勞動(dòng)。（3）在某些鐵路沿線或交通要道，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人口盲目外流的勸阻；在城市和工礦區(qū)，對(duì)盲目流入的農(nóng)村人口要?jiǎng)訂T其返回原籍，并嚴(yán)禁流浪乞討；公安機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格戶口管理，流入較多的城市應(yīng)設(shè)置收容所，集中遣返；應(yīng)嚴(yán)格控制自由市場(chǎng)的范圍，取締無(wú)照商販營(yíng)業(yè)和無(wú)照車(chē)輛運(yùn)輸，防止農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商，進(jìn)城從事商業(yè)投機(jī)活動(dòng)。（4）為保證上述措施的落實(shí)，有關(guān)部門(mén)必須密切配合。冀、魯、蘇、豫、皖5省及其他流入人口較多的省、市，應(yīng)組成以民政部門(mén)為主，有公安、鐵道、勞動(dòng)、交通、監(jiān)察等部門(mén)參加的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理；共青團(tuán)、婦聯(lián)和工會(huì)應(yīng)動(dòng)員流入城市的青年、婦女和職工的農(nóng)村家屬返鄉(xiāng)。中央各有關(guān)部門(mén)應(yīng)分別發(fā)出指示，責(zé)成所屬單位執(zhí)行。[2]這項(xiàng)指示的出臺(tái)標(biāo)志著中央政府對(duì)農(nóng)村人口的"盲目外流"不再"溫文爾雅"，堵截農(nóng)民進(jìn)城的措施開(kāi)始升級(jí)。20天之后的1958年1月9日，毛澤東以主席令頒布了全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。根據(jù)該條例，戶籍管理以戶為基本單位，只有當(dāng)人與住址相結(jié)合，在戶口登記機(jī)關(guān)履行登記后，法律意義上的"戶"才成立；戶分為家庭戶和集體戶；公民在經(jīng)常居住的地方登記為常住戶口，一個(gè)公民在同一時(shí)間只能登記一個(gè)常住戶口；公民在常住地市、縣范圍以外的地方暫住3日以上，須申報(bào)暫住登記；嬰兒在出生后一個(gè)月內(nèi)須申報(bào)出生登記，并隨母落戶；公民遷出本戶口管轄區(qū)，必須在遷出前申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證，注銷(xiāo)戶口；不按條例規(guī)定申報(bào)戶口或假報(bào)戶口者須負(fù)法律責(zé)任。該《條例》第10條規(guī)定："公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。"如此就正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，標(biāo)志著中國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。正是這一規(guī)定，剝奪了占總?cè)丝?5%的農(nóng)民--隨后不久便是所有中國(guó)人--的遷徙自由權(quán)利。這部嚴(yán)重影響了20世紀(jì)后半期多數(shù)中國(guó)人生活乃至命運(yùn)的基本制度，對(duì)社會(huì)生活與社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。它成了后來(lái)各行政部門(mén)限制或控制個(gè)人遷徙和居住自由的法律依據(jù)。這部行政法規(guī)背離了憲法的規(guī)定。在當(dāng)時(shí)的政治氣候和時(shí)代背景下，人們不可能去追究這一規(guī)定的違憲之處。三、在戶籍控制和城鄉(xiāng)隔離的背后政府為什么會(huì)采取上述剝奪民眾遷徙自由的制度和政策，這是值得探究的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)集體化的實(shí)施，以及城市社會(huì)福利制度的建立，是上述制度政策出臺(tái)的主要背景。1、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施建國(guó)初期，現(xiàn)代工業(yè)僅占經(jīng)濟(jì)的10%，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占90%，將近90%的人口在農(nóng)村生活或就業(yè)。當(dāng)時(shí)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在經(jīng)濟(jì)上選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，在政治上采取了向蘇聯(lián)及社會(huì)主義國(guó)家"一面倒"的國(guó)際關(guān)系原則，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)使中國(guó)與西方國(guó)家的關(guān)系非常緊張，在相對(duì)孤立的國(guó)際格局里，中國(guó)試圖盡快建立自己的工業(yè)體系，以提升自己的實(shí)力，于是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)便成了關(guān)鍵問(wèn)題。重工業(yè)的建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金多，只能由政府來(lái)提供資金、組織建設(shè)，與這種發(fā)展模式相配套的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1953年以后，隨著"三大改造"的實(shí)行和蘇聯(lián)模式的全面推廣，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為根本特征的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制逐漸形成了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制扭曲了生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的價(jià)格，通過(guò)索取農(nóng)業(yè)剩余和對(duì)國(guó)民收入的再分配，支撐了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施。政府索取農(nóng)業(yè)剩余主要通過(guò)3種途徑：（1）以稅收形式索取的農(nóng)業(yè)剩余，1950年為19.1億元，占財(cái)政收入的29.3%，占各項(xiàng)稅收的39%；1952年增加到27億元，占財(cái)政收入的14.7%，占各項(xiàng)稅收收入的27.6%；以后各年均在30億元左右。[3]（2）借助工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的"剪刀差"，以價(jià)格轉(zhuǎn)移的方式獲取農(nóng)業(yè)積累，向城市工業(yè)化"貢賦"。1979年以前，農(nóng)民通過(guò)價(jià)格"剪刀差"給國(guó)家提供的資金每年在300億元以上，相當(dāng)于每年基本建設(shè)投資的總額。[4]"30多年來(lái)（1953-1985年）國(guó)家工業(yè)化的投資主要通過(guò)剪刀差汲取的，是剪刀差奠定了中國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)"。[5]（3）通過(guò)吸收農(nóng)民的自愿性儲(chǔ)蓄，為工業(yè)化提供投資。與前兩種方式比較，儲(chǔ)蓄方式對(duì)工業(yè)化資本積累的作用相對(duì)比較小。比如，1954年集體農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶在農(nóng)村信用社共存款1.6億元，貸款1.2億元，存貸相抵后凈儲(chǔ)蓄只有0.4億元。這0.4億元可被視為農(nóng)民通過(guò)儲(chǔ)蓄為工業(yè)化提供的資金。有學(xué)者測(cè)算了國(guó)家通過(guò)儲(chǔ)蓄方式索取的農(nóng)業(yè)剩余數(shù)量，從1954年到1978年間為128.7億元[6].與此同時(shí)，政府對(duì)國(guó)民收入的再分配也全面向重工業(yè)傾斜。"一五"和"二五"時(shí)期的固定資產(chǎn)總投資為611.58億元和1，307億元，其中對(duì)重工業(yè)的投資占36.2%和54%.[7]這種長(zhǎng)期索取農(nóng)業(yè)剩余的體制和對(duì)國(guó)民收入的不合理分配，既挫傷了農(nóng)民的積極性，使農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期積弱不堪，城市的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品供給不足，也壓低了城市居民的生活水準(zhǔn)，國(guó)家投資的資金產(chǎn)出率低下，重復(fù)建設(shè)和無(wú)效投資比比皆是，浪費(fèi)驚人。據(jù)估計(jì)，建國(guó)以來(lái)，包括"大躍進(jìn)"、"三線建設(shè)"、"文化大革命"等，共損失人民幣上萬(wàn)億元。[8]于是，1956年農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以超過(guò)預(yù)想的速度迅速展開(kāi)，加入合作社的農(nóng)戶比例從1955年末的14.2%增加到1956年底的96.3%，其中加入高級(jí)社的比例從56年1月的30.7%增加到年底的87.8%，高級(jí)社的數(shù)量則從13.8萬(wàn)增加到54萬(wàn)個(gè)。農(nóng)村高級(jí)合作社的組織規(guī)模和生產(chǎn)關(guān)系與農(nóng)村初級(jí)合作社有很大的不同。初級(jí)社承認(rèn)土地私有，各農(nóng)戶以土地入股，共同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，其平均規(guī)模由初期的10戶到1955年的26.7戶；高級(jí)社則將土地改為公有，實(shí)際上確立了集體所有制，取消了按土地?cái)?shù)量折算的報(bào)酬，完全按照農(nóng)民的勞動(dòng)量來(lái)計(jì)算報(bào)酬。1956年高級(jí)社的平均規(guī)模為246.4戶。[10]政府推行農(nóng)業(yè)集體化的目的是，將國(guó)家權(quán)力滲透到農(nóng)村社會(huì)基層，通過(guò)行政手段控制農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，甚至農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。[11]然而，這種試圖對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)全面控制的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)并未產(chǎn)生政府預(yù)期的增產(chǎn)效果，而農(nóng)民的生活水準(zhǔn)卻迅速惡化。在農(nóng)業(yè)集體化高潮中（包括隨后升級(jí)的"人民公社化"），農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了一連串問(wèn)題。其主要表現(xiàn)是：一，強(qiáng)制農(nóng)民入社的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，入社時(shí)無(wú)償征收農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的情況也大量存在。許多農(nóng)民感到，入社后個(gè)人自由受到限制和束縛。例如，遼寧省的農(nóng)民普遍反應(yīng)："農(nóng)業(yè)社好是好，就是挨累、挨憋、受氣受不了"；有的甚至諷刺說(shuō)："入了社，還不如勞改隊(duì)，勞改隊(duì)還能過(guò)個(gè)禮拜天"。二，合作社的財(cái)務(wù)狀況不透明，干部的貪污浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，引起農(nóng)民的不滿。[12]三，入社農(nóng)民每年勞動(dòng)天數(shù)平均增加50%至60%，但個(gè)人收入?yún)s不能相應(yīng)增長(zhǎng)；相反，約有10%至20%的農(nóng)民的絕對(duì)收入還減少了。與此同時(shí)，農(nóng)民人均占有的糧食卻迅速減少。1957年每人年平均糧食消費(fèi)為409斤，1958年為402斤，1959年為366斤，1960年為312斤，1961年為307斤。[13]在"人民公社化"運(yùn)動(dòng)時(shí)期，在高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和"共產(chǎn)風(fēng)"等嚴(yán)重泛濫的地區(qū)，農(nóng)民的糧食消費(fèi)甚至降低到每人每天半斤以下。[14]由于農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)中存在上述問(wèn)題，再加上統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策給農(nóng)民造成的剝奪感，不難想像，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村政策在多大程度上引起農(nóng)民的抵觸甚至抵抗情緒。1957年春，廣東省約有7萬(wàn)戶農(nóng)家退了社，而要求退社的農(nóng)戶還有12萬(wàn)戶；在河南省，12個(gè)縣的278個(gè)合作社也出現(xiàn)了退社風(fēng)潮；在江蘇省泰縣，約有2千多農(nóng)民到縣里請(qǐng)?jiān)福笸松纾辉谒拇ê蜕轿?、浙江，部分合作社提出?包產(chǎn)到戶"的要求。[15]由于農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了許多問(wèn)題，加之城市生活對(duì)農(nóng)民的吸引，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)了農(nóng)村，前往城市。這樣的事態(tài)發(fā)展對(duì)政府來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)未曾料到的沖擊。1957年8月5日的《人民日?qǐng)?bào)》以嚴(yán)厲的語(yǔ)氣警告說(shuō)："現(xiàn)在我們已經(jīng)面臨著一個(gè)嚴(yán)重的思想工作，這就是要向廣大的農(nóng)民群眾和農(nóng)村干部說(shuō)明：如果不顧整個(gè)國(guó)家利益和社會(huì)主義事業(yè)，要把個(gè)人的和本單位的利益放在第一位，那就是在實(shí)際上取消了社會(huì)主義事業(yè)，取消了黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也取消了農(nóng)民的遠(yuǎn)大前途。"隨后在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展了以"大辯論、大