鎮(zhèn)級財政國庫集中支付管理面臨的困境及對策探討-以佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)為例

2014年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付提出分類改革指導(dǎo)，以促進改革實踐的全國覆蓋。M鎮(zhèn)國庫集中支付管理改革是2015年下半年省市區(qū)財政全面推行的財政改革之一，至今已經(jīng)有五年了，本文主要探討鎮(zhèn)級財政國庫集中支付管理面臨的困境及對策（以M鎮(zhèn)為例）。一、M鎮(zhèn)級國庫集中支付管理的現(xiàn)狀M鎮(zhèn)在不改變原預(yù)算單位的預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)和會計核算權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“一級政府一級財政”的模式實施國庫集中支付制度改革。即鎮(zhèn)財政資金繳撥以國庫集中收付為主要形式，財政資金直接支付到商品和服務(wù)供應(yīng)者或補助對象，不再是財政撥款到預(yù)算單位實有資金賬戶，再由預(yù)算單位支付到商品和服務(wù)供應(yīng)者或補助對象。（一）賬戶體系2016年，M鎮(zhèn)通過公開招標，建立了國庫單一賬戶體系，確定代理銀行、零余額賬戶和代管資金財政專戶。1．國庫集中支付清算賬戶（代理國庫）。確定中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司南海M支行為M鎮(zhèn)財政國庫集中收付業(yè)務(wù)代理銀行。用于記錄、核算和反映由鎮(zhèn)財政管理的各項財政收入和支出，并與鎮(zhèn)財政局（國庫支付中心）或預(yù)算單位的零余額賬戶進行清算。2．鎮(zhèn)財政零余額賬戶。由鎮(zhèn)財政局以“佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)國庫支付中心”為戶名，在中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司南海M支行開設(shè)財政局（國庫支付中心）零余額賬戶，用于財政直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或最終收款單位，并與鎮(zhèn)國庫集中支付清算賬戶清算，做到日終零余額管理。由于南海區(qū)鎮(zhèn)街一級財政沒有對應(yīng)的人民銀行分支機構(gòu)，因此，鎮(zhèn)街財政國庫集中支付改革比上級國庫集中支付業(yè)務(wù)要額外多了設(shè)置國庫存款賬戶（清算戶）這一業(yè)務(wù)。3．鎮(zhèn)預(yù)算單位零余額賬戶。由鎮(zhèn)預(yù)算單位按照鎮(zhèn)財政部門的要求在代理銀行以預(yù)算單位名稱開設(shè)，用于財政授權(quán)支付，并與國庫集中支付清算賬戶清算，做到日終零余額管理。4．鎮(zhèn)代管資金財政專戶。以“佛山市南海區(qū)M鎮(zhèn)財政局”為戶名，在廣東南海農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司M支行開設(shè)1個M鎮(zhèn)代管資金財政專戶。用于管理核算由鎮(zhèn)財政代管的預(yù)算單位資金、村級資金、保證金等，對不同性質(zhì)代管資金實行分賬核算。（二）系統(tǒng)研發(fā)確定流程，研發(fā)國庫集中支付核算軟件系統(tǒng)。在貫徹厲行節(jié)約精神，不影響改革成效的前提下盡量降低改革成本，結(jié)合M鎮(zhèn)實際，充分研究討論確定直接支付、授權(quán)支付及特殊業(yè)務(wù)的具體操作流程，理清明晰預(yù)算單位、財政局（支付中心）、鎮(zhèn)財政局、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、銀行等各層級單位的權(quán)限職能，為軟件開發(fā)打下了堅實基礎(chǔ)。M鎮(zhèn)在既充分運用結(jié)合國庫集中支付電子化管理有關(guān)要求，又避免系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)和資源浪費的前提下，在依托原南海鎮(zhèn)（街）公共財政管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，部署國庫集中支付管理信息系統(tǒng)，即對M鎮(zhèn)執(zhí)行國庫集中支付制度開展的各項工作進行分類和歸納，并以模塊化、流程化的形式反映所有支付工作，增加國庫集中支付模塊，做到單位的預(yù)算指標、出納申請財政資金、使用資金、財政資金清算、會計記賬等數(shù)據(jù)全方位實時傳輸。后來又不斷完善系統(tǒng)，增加公務(wù)卡模塊、動態(tài)監(jiān)控模塊，實現(xiàn)了財政資金安全高效。（三）人員配置定員定崗、組建國庫支付中心。在南海區(qū)編辦下發(fā)文件確定國庫支付中心的設(shè)置規(guī)定后，M鎮(zhèn)財政局結(jié)合上級辦公用房的要求及本局實際，成立鎮(zhèn)財政國庫支付中心。結(jié)合預(yù)算單位授權(quán)支付的業(yè)務(wù)實際，單位出納員工作回歸單位。從鎮(zhèn)財務(wù)結(jié)算中心抽調(diào)兩人，與鎮(zhèn)財政局業(yè)務(wù)人員組成國庫支付中心工作人員。國庫支付中心設(shè)主任一名，出納員兩名，審核員兩名，會計員一名，明確各自的職責分工。M鎮(zhèn)按照區(qū)、市、省財政部門統(tǒng)一部署，積極采取有效措施，攻堅克難，大力推進國庫集中支付改革，取得了明顯成效。在2016年年底，M鎮(zhèn)財政對各預(yù)算單位基本上實行國庫集中支付，覆蓋率100%。2016年，國庫集中支付支出資金達15.48億元，其中直接支付筆數(shù)4568筆，金額15.17億元；授權(quán)支付筆數(shù)3129筆，金額0.31億元。而到2020年國庫集中支付支出資金則達35.04億元（財政支出口徑為列入本級財政預(yù)算的財政支出，含一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金），其中直接支付筆數(shù)6561筆，金額29.78億元；授權(quán)支付筆數(shù)21352筆，金額5.26億元。公務(wù)卡發(fā)卡數(shù)1718張，刷卡筆數(shù)18657筆，刷卡消費額2581萬元。全面提升財政資金支付效率，進一步規(guī)范了政府收支行為，加強財政監(jiān)督。二、存在問題（一）集中支付未能實現(xiàn)全流程無紙化管理截止2020年，南海區(qū)各鎮(zhèn)街仍未能實現(xiàn)集中支付全電子化管理，鎮(zhèn)街和省市區(qū)的財政系統(tǒng)未能互聯(lián)互通，未能實現(xiàn)支付流程無紙化管理。并且由于南海區(qū)鎮(zhèn)街一級財政沒有對應(yīng)的人民銀行分支機構(gòu)，鎮(zhèn)代理國庫銀行為同一銀行，代理銀行一直未有系統(tǒng)監(jiān)管財政授權(quán)支付額度，存在監(jiān)管不到位的風(fēng)險。（二）預(yù)算單位支出主體責任意識薄弱預(yù)算單位支出主體責任意識仍需加強，預(yù)算不嚴，受部門利益的局限性因素影響，申報資金需求時往往存有“寧多勿少”觀念。預(yù)算調(diào)整隨意性大。預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)“超預(yù)算支出”“不按預(yù)算支出”的情況時有發(fā)生。年終集中突擊支出，造成財政資金支出壓力較大。合同管理把關(guān)不嚴，合同條款模棱兩可，甚至個別單位出現(xiàn)合同金額錯誤的低級錯誤。這些最終直接影響財政資金的執(zhí)行效率和績效性，影響財政資金充分發(fā)揮作用。（三）國庫集中支付單一賬戶體系未能完全建立預(yù)算單位實有資金賬戶撤而不凈、預(yù)算資金使用效率不高。財政直接支出至單位基本賬戶的資金量較大，原因除了個別單位未能開設(shè)零余額賬戶外，部分的人員經(jīng)費通過單位基本戶或?qū)Ｓ觅~戶支出（單位代扣代繳個人所得稅、社保、住房公積金等原因造成）。（四）財務(wù)人員素質(zhì)不高財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，財務(wù)專業(yè)知識和專業(yè)技能不足，財務(wù)人員經(jīng)常變動，流動性大。目前，M鎮(zhèn)預(yù)算單位在職在崗財務(wù)人員約120人，具有會計中高級職稱的人員不多，有的1人多崗，忙于日常工作，在一定程度上影響財務(wù)知識的學(xué)習(xí)。預(yù)算單位出納例如學(xué)校，就經(jīng)常由任課教師兼任單位出納。而鎮(zhèn)財政部門的工作人員少，工作任務(wù)重，既要完成財政本職工作，又要參與鎮(zhèn)有關(guān)中心工作，這也影響了財政人員專業(yè)素質(zhì)的提升。三、解決方法近年，受國內(nèi)經(jīng)濟增速總體放緩、國家減稅降費力度加強的影響，財政收入壓力增大，但M鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、基本民生、公共服務(wù)和各項社會事業(yè)投入需求仍然不斷增大，財政收支矛盾突出。面對資金壓力，更需通過提高認識，進一步加強國庫集中支付改革，不斷完善制度，強化規(guī)范、加強督查。強化預(yù)算管理，加強預(yù)算約束，規(guī)范收支行為，厲行節(jié)約，才能保障全鎮(zhèn)各項事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。主要措施如下所示。（一）預(yù)算管理制度創(chuàng)新，全面實行“數(shù)字財政”2021年，廣東數(shù)字政府在政府治理方面，省將在全國率先探索治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，打破條塊分割界限，推進跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同治理，提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代水平。而數(shù)字政府財政先行，省財政廳明確按照“全省一盤棋”的管理模式，積極踐行“大財政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理理念，全面優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，深化財政改革，推進數(shù)字財政工作，加快建立現(xiàn)代財政制度。2021年廣東省創(chuàng)新預(yù)算管理制度，要求實現(xiàn)全面運行“數(shù)字財政”，縱向貫通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級財政部門，橫向接入各級預(yù)算單位，真正實現(xiàn)預(yù)算資金流的全過程控制和全省數(shù)據(jù)的集中。推進人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加快大數(shù)據(jù)智能化開利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、共享共用。全省統(tǒng)一使用“數(shù)字政府-公共財政綜合管理平臺”，實施支付電子化管理后，實現(xiàn)了財政、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位的每日對賬，大大提高了財政資金支付的安全性。支付流程無紙化，取代了紙質(zhì)單據(jù)的打印、傳遞等工作，提高財政資金支付效率，簡化了不必要的紙質(zhì)單據(jù)與信息系統(tǒng)之間的復(fù)核業(yè)務(wù)流程。通過嚴格的身份認證管理體系，預(yù)算單位電子支付專用章套章、印鑒管理電子化管理，實現(xiàn)支付電子化的安全性、規(guī)范性要求。如何迎接新的財政改革挑戰(zhàn)，M鎮(zhèn)財政結(jié)合實際情況：首先，領(lǐng)導(dǎo)要重視，更新觀念，要充分認識預(yù)算管理一體化規(guī)范的重要性，增強貫徹落實的責任感和緊迫感；其次，以預(yù)算管理一體化規(guī)范為契機，深入推動“數(shù)字財政”建設(shè)；最后，堅持落細落實落具體，確保預(yù)算管理一體化規(guī)范執(zhí)行到位。在系統(tǒng)部署的前期，認真核實基礎(chǔ)信息（單位名稱、銀行賬號、人員名單、會計賬套等），統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程，崗位設(shè)置，用戶及權(quán)限，做好硬軟件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運維準備，培訓(xùn)有關(guān)財務(wù)人員等各項工作，為后期數(shù)字財政的上線打下堅實的基礎(chǔ)。目前，M鎮(zhèn)已陸續(xù)上線數(shù)字財政的項目庫、預(yù)算域、執(zhí)行域、會計核算域模塊，并與相關(guān)銀行簽訂應(yīng)急預(yù)案，以應(yīng)對系統(tǒng)突發(fā)問題的應(yīng)急處理，今后將在數(shù)字財政系統(tǒng)運行成熟后及時梳理和修訂完善與新機制相適應(yīng)的規(guī)章制度。（二）夯實預(yù)算單位的支出主體責任首先，加強審計、人大、財政監(jiān)督檢查。財政、稅收、代理國庫銀行、人民銀行、預(yù)算單位、供貨商等直接參與到國庫集中收付過程中的部門、單位或個人，應(yīng)當積極履行各自的職責和義務(wù)，互相配合，互相監(jiān)督，共同營造國庫集中收付的輿論和治理環(huán)境。定期、不定期開展財政專項資金監(jiān)督檢查，健全資金管理制度，完善申報、撥付、監(jiān)督、評價等工作流程。M鎮(zhèn)對于部分大額的財政切塊資金（如農(nóng)村綜合改革資金、鄉(xiāng)村振興資金等），實行派駐財政財務(wù)總監(jiān)，如派駐業(yè)務(wù)能力強的人員到鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦負責財政專項資金管理工作，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心開設(shè)財政資金專用賬戶，該賬戶預(yù)留總監(jiān)印鑒，所有納入農(nóng)村財政專戶的資金支出必須由總監(jiān)簽批，對專項資金進行全過程監(jiān)督管理，使專項資金切實做到專款專用、規(guī)范有序、公開透明。其次，強化支出管理，確?！叭！敝С?。繼續(xù)規(guī)范管理，優(yōu)化財政支出，優(yōu)先保人員、保運轉(zhuǎn)、?；A(chǔ)民生支出。實行公共財政、民生財政，把有限財政資金側(cè)重于保障基本民生，保障重點項目、重點工程。一是強化預(yù)算約束，嚴控預(yù)算外支出，壓減一般性支出，杜絕違規(guī)行為。二是認真貫徹落實樹立過緊日子思想，嚴控一般性支出的要求，清理單位存量資金，收回無效資金、結(jié)余資金，統(tǒng)籌調(diào)配使用辦公用房，全面加強內(nèi)控，落實公務(wù)卡制度、信息公開制度，全面實施績效管理。三是厲行節(jié)約，嚴控“五公”經(jīng)費支出，降低行政運行成本，堅決制止奢侈、鋪張浪費行為。四是加快預(yù)算執(zhí)行進度，優(yōu)化支出效率。通過每月通報預(yù)算單位的預(yù)算支出執(zhí)行進度，約談單位負責人，督促預(yù)算單位科學(xué)安排支出，保障各項重點工作如期推進，保障各項民生政策及時落實。五是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理安排資金，科學(xué)理財，注重民生。2020年M鎮(zhèn)民生項目財政支出11.91億元，占公共財政預(yù)算支出69%。最后，實行月度用款計劃管理。針對財政資金較為緊張，為確保M鎮(zhèn)財政收支平穩(wěn)運行，財政庫款的良性運轉(zhuǎn)，加大對財政支出的管理和財政庫款監(jiān)測力度。在預(yù)算安排的額度內(nèi)，各預(yù)算單位按月度提前做好支出計劃，原則上財政每月審批一次用款計劃。即按照“輕重緩急”原則，預(yù)算單位每月5日前將支出計劃報財政，財政將根據(jù)庫款情況10日前確定預(yù)算單位當月支出計劃。各預(yù)算單位按財政確認的當月支出計劃數(shù)據(jù)實申請當月授權(quán)支付額度，并在額度內(nèi)支出，當月國庫支出（直接支付+授權(quán)支付）小于財政確定支出計劃數(shù)的，由財政統(tǒng)一收回剩余計劃額度，重新安排下月支出計劃。（三）加強預(yù)算單位賬戶管理加大預(yù)算單位銀行賬戶清理力度，認真核實清理預(yù)算單位賬戶。對鎮(zhèn)制發(fā)的各類文件或有關(guān)會議紀要開戶依據(jù)設(shè)立的專戶以及無政策依據(jù)設(shè)立的專戶，能按要求予以撤銷，清理撤銷專戶中的資金及時繳入國庫。鎮(zhèn)財政嚴格預(yù)算單位銀行賬戶設(shè)立與注銷管理，預(yù)算單位賬戶設(shè)立與注銷須經(jīng)財政審批，從嚴控制預(yù)算單位銀行賬戶數(shù)量。（四）提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)應(yīng)結(jié)合日常工作需要，通過有計劃地組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、專業(yè)授課、鎮(zhèn)街交流和外出學(xué)習(xí)等多種方式，提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，積極鼓勵加強學(xué)習(xí)財務(wù)知識，加大對取得會計職稱的補貼力度，并從薪酬待遇方面有所體現(xiàn)。讓專業(yè)的人，做專業(yè)的事。不斷提高鎮(zhèn)街財務(wù)隊伍業(yè)務(wù)綜合管理能力。為了更有效地推動國庫集中支付制度