對地方財政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險的認識

對地方財政規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風險的認識徐楠一、地方財政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)中國地方政府支出在預算內(nèi)支出中所占的比重從國際比較來看是屬于最高一檔，1994年中央與地方財政關系的“再集權(quán)化”措施并未改變財政分權(quán)的基本格局。在目前中國的經(jīng)濟水平下，地方政府財政支出已占到本地GDP的21—22％，人均財政支出的省均值已經(jīng)在過去10年中上升了3．7倍。全部預算內(nèi)支出的3／4是由地方政府花掉的。從1996年至2003年，地方政府行政開支總額上升了2．92倍。地方政府行政開支過大、上升過快，恰恰是借助于“預算外”這種較“軟”的預算約束條件而實現(xiàn)的。1.預算內(nèi)支出規(guī)模結(jié)果顯示：按國家統(tǒng)計口徑的地方預算內(nèi)與預算外公共支出占當?shù)谿DP的比重，在1994—2003年這10年中從15．6％上升至21．0％，共上升了5．4個百分點。進入2000年以后，這個比重一直在2l一22％之間。這說明，一方面地方政府無論是作為各自在本地經(jīng)濟中的份額，還是作為地方政府總體在全國經(jīng)濟中的份額，在1994—2003年的10年里都顯著增長了。但另一方面，“財政支出／GDPI’這個比率并不是經(jīng)濟進步的標志，在發(fā)達地區(qū)，這個比率往往是較低的。這就引出一個問題，政府預算規(guī)模膨脹能否促進經(jīng)濟發(fā)展與增長?政府花錢是否有效率?盡管上述這幾個農(nóng)業(yè)大省的人均財政支出比東部大城市低很多，但是，第一，地方財政支出與這兒個省份的GDP水平相比是不低的。如四川、貴州，2003年的財政支出／GDP‘‘比率分裂為23.8％與27.8％”分別比1994年上升12與lO個百分點，說明這些較貧困的省份政府擴張反而相對更快；表2說明，中國地方政府在預算內(nèi)支出所占比重從國際比較來看是屬于最高一檔的，因此，如果考察對于財政資源的最終支配權(quán)，則中國絕對屬于財政分權(quán)的國家，1994年中央與地方財政關系的“再集權(quán)化”措施并未改變財政分權(quán)的基本格局。至于預算外收入與支出，因“預算外”本來就是地方政府的一塊“財政自留地”。中國財政資源格局中并不處于“弱勢”。我們并不否認不少地區(qū)尤其是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財政狀態(tài)窘迫的事實，但從以上三筆大賬計算的結(jié)果看，中國地方政府總體說來沒有“哭窮”的理由。因為我們總不能脫離基本的國力(GDP水平、)人民的承受力(人均財政開支)、總體財力(全部財政支出量)來談地方政府的財政規(guī)模。在目前中國的經(jīng)濟水平下，如果地方政府財政支出已占到本地GDP的21—22％，如果人均財政支出的省均值已經(jīng)在過去10年中上升了3．7倍，如果全部預算內(nèi)支出的3／4是由地方政府花掉的，那么還講地方政府“事權(quán)與財權(quán)不對稱”，還努力要中央多轉(zhuǎn)移一些資源給地方，還強調(diào)地方政府財權(quán)不夠，這至少是超越了客觀可行性。地方財權(quán)是有界定不清的地方，無論從財政收入權(quán)上，還是從支出權(quán)上，目前有許多地方是屬于“錯誤配置”的，但從總量上說，地方財政不應講規(guī)模小。問題正在于，地方政府該有的財政收入沒有拿到，不該有的財政收入可能自己悄悄發(fā)展出來了；這種財權(quán)(財政收入權(quán))與事權(quán)(支出權(quán))的配置上的結(jié)構(gòu)扭曲，才是當前中國地方政府與財政規(guī)模膨脹與公共品提供不足現(xiàn)象并存的體制原因。因此，主要問題不是“事權(quán)(支出權(quán))”一方與作為另一方的“財權(quán)(收人權(quán))”之間的總量不對稱，而在于“事權(quán)”和“財權(quán)”本身的配置不當，才造成地方財政預算績效的遞減。2.地方政府的預算外收支規(guī)模（1）自從1978年以來，預算外收入和預算外支出都一直在急劇增加。早在1980年代，預算外收人就是經(jīng)濟改革的產(chǎn)物。那時越來越多的國有企業(yè)開始保留其利潤，由于當時的國有企業(yè)大多是由地方政府所擁有，因此這些留成利潤的大部分都成為地方政府預算外收入的主要來源。從1978年到1993年，地方政府扮演了“代理人”的角色，為地方國有企業(yè)提供保護和支持。當然，地方政府和地方國有企業(yè)之間是互利的，地方政府可以將國有企業(yè)的留成利潤劃入預算外收入，以此為地方國有企業(yè)提供公共服務；與此同時，地方國有企業(yè)可以得到地方政府的稅收減免和特殊保護。1994年分稅制的實施將地方國有企業(yè)的留成利潤從地方政府預算外收人中劃撥出來，地方國有企業(yè)的預算獨立出來，直接由財政部支配。地方政府的預算外收入和預算外支出在1994年前后突然出現(xiàn)了第一次下跌。在1997年，預算外收入和預算外支出曲線出現(xiàn)了第二次下跌，這是由于中央政府規(guī)定將13項政府基金都統(tǒng)一從預算外劃歸預算內(nèi)管理。然而這項規(guī)定并未影響到地方政府對于這些基金的控制權(quán)，這是因為基金的征收和使用依然受到地方政府的控制。盡管預算外收入和預算外支出存在兩次較大的下跌，但自從1997年以來，地方政府的預算外收支仍然持續(xù)增加。而1997年之后和1994年之前預算外收支增加的含義是截然不同的：1994年之前預算外收支的增加意味著地方政府和地方國有企業(yè)之間存在著共謀，從1994年以后，分稅制改革切斷了地方政府和國有企業(yè)之間的聯(lián)系，地方政府保護地方國有企業(yè)的動機被削弱，然而，地方政府出售國有企業(yè)的動機卻大大加強，這也是中國進行私有化改革背后的原因之一。在剝離了國有企業(yè)的留成利潤后，1997年后預算外收支的增長是由于一些新的收入來源：收費收入以及那些直接或間接地隸屬于地方政府的代理機構(gòu)的收入。應當指出，按現(xiàn)有統(tǒng)計口經(jīng)計算的“預算外”收人與支出，僅僅是地方政府預算以外財政收入的一部分。（2）“預算外”財力“邊際留成”比率高，接近100％。“預算外”基本上是本級政府的合法小金庫。它基本不存在上下級對于轉(zhuǎn)軌國家，雖然各個國家的具體情況相差很大，但是隨著中央計劃的瓦解，轉(zhuǎn)軌國家大都面臨嚴重的財政挑戰(zhàn)。1992年，在26個轉(zhuǎn)軌國家中政府總赤字高于國內(nèi)生產(chǎn)總值3％的就有19個，其中有10個國家的赤字率超過了10％，亞美尼亞、格魯吉亞和塔吉克斯坦更是超過了30％。。因此，轉(zhuǎn)軌國家隨后大都進行了大規(guī)模的財政整頓，并在實現(xiàn)財政合理平衡方面取得了很大進展。1998年，26個轉(zhuǎn)軌國家中有16個國家政府總赤字等于或低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3％。其主要措施有：大規(guī)模出售國有企業(yè)，實行價格自由化，將企業(yè)和銀行部門的財務與政府相分離，強支出管理，調(diào)整支出，改革政府間的財政關系。2.國外相關經(jīng)驗對我國的啟示防范財政風險要結(jié)合我國國情。由于各國的政治體制、行政區(qū)劃、國家大小、民族狀況、地區(qū)差別等因素的差異，各國財政的級次及各自職責、收支規(guī)模和制度等方面都表現(xiàn)出差異，因此，各個國家防范財政風險韻內(nèi)容都要密切結(jié)合本國情況。由于財政風險的主要成因在于支出增長迅猛，工業(yè)國家的應對措施重點就是削減財政支出；而發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家因財政風險是多方面矛盾長期積累的結(jié)果，除了削減財政支出外，還采取了其它一系列符合各自國情的措施。我們在防范財政風險時，也要結(jié)合我國國情全盤考慮，統(tǒng)籌兼顧。發(fā)展經(jīng)濟壯大財源。地方財政風險是經(jīng)濟困難的必然結(jié)果和集中反映。注重從體制上防范財政風險。俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家在防范財政風險過程中就實行了諸如出售國有企業(yè)、價格自由化、企業(yè)和銀行部門的財務與政府相分離等一系列措施。這對于減輕財政包袱、緩解財政困難，起到了積極的作用。與此相對照，我們今天還在國有企業(yè)改革、投融資體制改革等方面畏首畏尾，裹足不前，使財政背上沉重的負擔。為此，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，在強調(diào)穩(wěn)步推進的同時，必須大膽地結(jié)合我國實際確立改革目標，大力推進改革進程，加快經(jīng)濟發(fā)展，取得經(jīng)濟發(fā)展、財政實力壯大的“雙贏”。在中央與地方之間合理劃分財權(quán)。任何國家不管采取何種政體，都必須確保中央財政的領導和制約地位，保證國家財政是一個完整的統(tǒng)一體。不過，工業(yè)國家財政體制之所以能形成一個完整的統(tǒng)一體，得益于法律手段和經(jīng)濟手段的運用。加快財政支出改革。在財政整頓過程中，無論是工業(yè)國家，還是發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家都強調(diào)完善支出改革，遏制財政支出增勢。近年來，我國也積極構(gòu)建地方公共財政支出體系，實施包括以部門預算、國庫集中收付制度和政府采購制度為核心的預算支出管理制度改革，努力使財政逐步從一般競爭性領域退出，重點滿足社會公共需要。今后，我們要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗教訓，完善相關制度，加快改革步伐。此外，要擴大地方財政報告的覆蓋面，進一步提高對財政信息公開的要求。五、地方財政風險的防范與化解1、建立健全地方稅收體系建立健全地方稅收體系是增加地方財政收入的根本保證，也是防范與化解地方稅收收入風險的根本所在，應嚴格按照稅種劃分中央收入和地方收入，構(gòu)建新的地方稅收收入體系。（1）培養(yǎng)地方主體稅種，作為地方主體稅種，必須具有稅源豐裕且穩(wěn)定的特點，從我國當前來看，地方主體稅種仍是營業(yè)稅，培養(yǎng)地方主體稅種可以從地方政府公共職能的角度考慮，第一，可考慮改革城市維護建設稅，擴大征稅范圍、改變征收依據(jù)，并將城市維護建設方面的基金、收費并入其中，可作為地方主體稅種之一。第二，借鑒國外經(jīng)驗，建立起適合我國國情的財產(chǎn)稅制，對財產(chǎn)課稅’的若干稅種可考慮合并，并且在適宜的時候開征遺產(chǎn)與贈與稅。（2）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，形成地方稅體系中增長性稅收、糾正性稅收、受益性稅收的合理構(gòu)成，逐步取消地方稅體系中內(nèi)外有別的兩套作法。（3）一般而言，地方稅可以劃分為三類：一是全國統(tǒng)一的地方稅，即由中央立法在全國統(tǒng)一開征，由地方征管使用，二是費稅化的地方稅，這一類地方稅，凡涉及全國范圍征收的應由中央統(tǒng)一立法，其他可由各地方政府立法征收。三是特別地方稅，即根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟稅源的狀況，由地方政府立法而設置征收的稅。按照地方稅的分類，分別給予相應的地方稅權(quán)，明確各級地方政府的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、實施細則制定權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等。2、完善轉(zhuǎn)移支付制度完善轉(zhuǎn)移支付制度，可以增強中央財政的宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)各地區(qū)財政的橫向均衡和共同發(fā)展的目標，也是化解和降低地方財政風險的主要手段之一，目前最主要轉(zhuǎn)移支付形式是稅收返還，在1994年分稅制改革時，為了減少改革阻力，盡可能地保持了原有的利益格局，這種作為與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付相去甚遠，違背了轉(zhuǎn)移支付的根本目標，應改變目前多種多樣的轉(zhuǎn)移支付形式，逐步推廣相對規(guī)范的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法；改革目前基數(shù)法的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步推廣過渡到因素法，借鑒國外經(jīng)驗，建立起客觀公正的公式化轉(zhuǎn)移支付，并結(jié)合我國的實際，在因素選擇、公式設計方面，充分體現(xiàn)宏觀調(diào)控需要和地方各級政府的財力需要，除均衡化為目標的一般轉(zhuǎn)移支付外，對專項轉(zhuǎn)移支付也應采用公式化方法；建立完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，我國不僅存在著東部、中部、西部之間的差距，在一省之內(nèi)各地市之間的發(fā)展差距也是非常明顯的，因此省級以下轉(zhuǎn)移支付制度的建設也應參照中央對地方轉(zhuǎn)移支付的建設同步推進；四是考慮到我國現(xiàn)實存在的三大經(jīng)濟地帶，在完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，也不應忽視橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建設，在地區(qū)間進行財政資金的余缺調(diào)劑，也可以起到降低財政風險的作用，這一涉及到地區(qū)利益的重新調(diào)整，建立與實施的阻力會比較大，可以考慮采取漸進的方式，逐步推行。3、控制財政支出規(guī)模，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)控制財政支出規(guī)模，并非是把財政支出的總量減少，而是使財政支出規(guī)模的增長速度要與國民經(jīng)濟的發(fā)展速度相適應，財政支出規(guī)模隨著政府社會、經(jīng)濟、政治職能的擴展必然會有所增加，但財政的支出規(guī)模除考慮對財政支出的需求之外，更要考慮到財政收入的限制。財政支出的項目要有增有減：改變目前吃飯財政的局面，財政投資從競爭性的生產(chǎn)領域中退出來，應繼續(xù)增加基礎產(chǎn)業(yè)和公共基礎設施的投資，進一步強化政府公共職能支出，繼續(xù)增加科教文衛(wèi)支出，尤其