論WTO規(guī)范體系的特殊性及對我國行政法律制度的沖擊(1)論文

論WTO規(guī)范體系的特殊性及對我國行政法律制度的沖擊(1)論文

任何國家加入WTO，都會面臨一系列的“入世問題”。所謂入世問題，是指加入國如何調(diào)整和變革現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)制度、法律制度甚至部分政治制度，使之符合WTO規(guī)范體系要求的問題?！叭胧绬栴}”產(chǎn)生的原因有二，一是各國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等制度與WTO規(guī)范體系的不相適應(yīng)性?！叭胧绬栴}”的嚴(yán)重程度與這種不相適應(yīng)性成正比。二是WTO規(guī)范體系的特殊性。這是產(chǎn)生“入世問題”的更重要的原因。正是WTO規(guī)范體系的特殊性，才使得各成員國的國內(nèi)制度不但有必要符合WTO規(guī)范體系，而且必須符合WTO的規(guī)范體系，才使得調(diào)整和變革國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、法律等制度不但成為必要，而且成為必須。因此，要探討入世對我國行政法律制度的沖擊和挑戰(zhàn)，就必須從分析和研究WTO規(guī)范體系的特殊性入手。一、WTO規(guī)范體系的特殊性WTO規(guī)范體系是由國際公約（如《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》）、多邊協(xié)定（如《貨物貿(mào)易多邊協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等等），國際組織規(guī)章（如《貿(mào)易政策審議機(jī)制》、《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》等）。國際組織的決定與宣言（如《關(guān)于有利于最不發(fā)達(dá)國家措施的決定》、《關(guān)于世界貿(mào)易組織對實現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)決策更大一致性所作貢獻(xiàn)的宣言》等等），以及各國的加入決定書等等組成。這些公約、多邊協(xié)定、國際組織規(guī)章、國際組織的宣言與決定以及加入決定書等無疑都是調(diào)整國家間關(guān)系、約束國家的國際行為的規(guī)范，因而屬于傳統(tǒng)國際法的范疇，具有傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)和特征①。然而，與傳統(tǒng)國際法相比，WTO的規(guī)范體系卻有著顯著的特殊性。這種特殊性，不僅表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法所規(guī)范的行為范圍的拓展，而且表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)特征的拓展。茲一一列舉之：1、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范對象發(fā)生實質(zhì)性變化。傳統(tǒng)國際法調(diào)整的是國家與國家間、國家與國際組織間以及國際組織之間的關(guān)系，因此，它所規(guī)范的對象對國家來說，僅是國家的對外行為，或稱國家的國際行為。而對國家的國內(nèi)行為，傳統(tǒng)的國際法向來都根據(jù)主權(quán)原則將其排除在國際法的規(guī)范對象之外。與傳統(tǒng)的國際法不同，WTO的規(guī)范體系，不僅將國家的對外行為作為規(guī)范對象，而且將國家的國內(nèi)行為也作為規(guī)范的對象。例如：《中華人民共和國加入議定書》（下稱“入世議定書”）第二條A款2項對國家的國內(nèi)行為方式做出規(guī)定，即：“中國應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施……”。也就是說，對國家有關(guān)貿(mào)易的國內(nèi)行為，WTO要求以“統(tǒng)一、公正和合理的方式”為之；又例如，入世議定書第二條C款規(guī)定，國家的國內(nèi)行為必須符合透明度原則；而入世議定書第二條D款甚至直接規(guī)定國家的國內(nèi)行政行為必須接受獨立、公正的司法審查②。諸如此類的規(guī)定，使WTO的規(guī)范體系，突破了傳統(tǒng)國際法的主權(quán)界限，使國家的國內(nèi)行為直接成為國際法律體系規(guī)范對象，這是對國際法的本質(zhì)特征的突破，也是國際法的一個飛躍性發(fā)展。2、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍明顯擴(kuò)大。傳統(tǒng)國際法的規(guī)范范圍，對國家來說僅包括規(guī)范國家的中央政府行為，而把國家內(nèi)部的各級地方政府的行為排除在國際法的規(guī)范范圍之外。與此不同，WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍，不僅包括國家中央政府的行為，而且包括地方各級政府的行為?！叭胧雷h定書”第二條A款第3項規(guī)定：“中國地方各級政府的地方法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書中所承擔(dān)的義務(wù)?！眰鹘y(tǒng)國際法的規(guī)范范圍，一般僅包括國家的行政行為。對國家的立法行為，雖然存在著“國家的立法必須不違反其所承擔(dān)的國際義務(wù)”的國際法原則，但并未直接規(guī)范國家的立法行為。而WTO規(guī)范體系的規(guī)范范圍不僅包括中央政府的行政行為，而且包括中央政府以及地方各級政府的立法行為?！叭胧雷h定書”第二條C款2項規(guī)定：“……并且在其法律、法規(guī)或其他措施在該刊公布之后，應(yīng)在此類措施實施之前提供一段可向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出意見的合理時間……?！边@實際上對國家的立法行為提出了兩項要求：其一為事前公示，其二為賦予相關(guān)人以異議權(quán)和建議權(quán)。象這樣直接規(guī)范國內(nèi)立法行為的規(guī)定，在傳統(tǒng)國際法體系中是不可能有的。更有甚者，WTO規(guī)范體系，對完全屬于國家主權(quán)行為的國家司法行為也直接做出規(guī)定?！叭胧雷h定書”第二條D款不僅對國內(nèi)司法審查機(jī)構(gòu)的建立以及司法審查的原則做出規(guī)定，而且對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利都直接做出規(guī)定，這在傳統(tǒng)的國際法體系中是不可想象的③。3、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法也有顯著的不同。傳統(tǒng)的國際法規(guī)范各國國家行為的方法主要有三種：一是同意，即必須經(jīng)主權(quán)國家的同意，國際法才對該國發(fā)生規(guī)范效力；二是信義，即對其同意的國際法規(guī)范，國家必須憑信義來執(zhí)行；三是報復(fù)，即對違約和失信等違反國際法的行為，主要是靠各國的報復(fù)行動來互相制約④。雖然有著國際法院等國際爭端解決機(jī)構(gòu)，但其調(diào)整、解決國際爭端的作用并不顯著。因此，國際法的規(guī)范方法更多地表現(xiàn)出自愿性的特征。與此不同，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法更多地表現(xiàn)出強(qiáng)制性的特征。首先，WTO規(guī)范體系的規(guī)范方法是將WTO的規(guī)范，直接適用于成員國（方）的國內(nèi)（境內(nèi)）的全部管轄區(qū)域，而不需再經(jīng)過任何國內(nèi)的審核、批準(zhǔn)或其他國內(nèi)立法程序（例如，“入世議定書”第二條A款1項規(guī)定：“《WTO協(xié)定》和本議定書的規(guī)定應(yīng)適用于中國的全部關(guān)稅領(lǐng)土……?！保?。其次，通過“貿(mào)易政策審議機(jī)制”，WTO對要接受司法審查，甚至受到法律制裁。以公平正義為評價標(biāo)準(zhǔn)對以效率為評價標(biāo)準(zhǔn)的沖擊，是入世帶來的第四個價值取向的沖擊。2、入世對我國行政法律關(guān)系的沖擊。這里所謂行政法律關(guān)系，主要是指行政主體與行政相對人之間的法律關(guān)系。入世對行政法律關(guān)系的沖擊主要表現(xiàn)在如下兩個方面：①入世對我國行政主體權(quán)力范圍的沖擊：行政主體的權(quán)力范圍急劇縮小，行政相對人的行政參與權(quán)急劇擴(kuò)大。入世前，我國行政主體的權(quán)力范圍是十分巨大的，既包括產(chǎn)業(yè)政策的制訂，又包括外貿(mào)管理，還包括外匯管制。入世后，WTO規(guī)范體系要求將應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的全部事宜交還市場調(diào)節(jié)，這就意味著我國行政主體的權(quán)力范圍在極短的時間內(nèi)要急劇縮小，由此產(chǎn)生的問題，不但包括政府結(jié)構(gòu)、職能和行政方式的調(diào)整，而且還包括市場機(jī)制的培育、規(guī)范和完善。因此，入世對我國行政主體權(quán)力范圍的沖擊，是對我國行政法律關(guān)系沖擊中最主要的沖擊。與此同時，入世卻大大擴(kuò)大了我國行政相對人的行政參與權(quán)。WTO規(guī)范體系中的透明度原則，實際上賦予行政相對人十分寬泛的行政知情權(quán)；而有關(guān)必須提供向主管機(jī)關(guān)提出意見的合理時間的規(guī)定，實際上賦予行政相對人行政異議權(quán)和行政建議權(quán)。所有這些，無疑擴(kuò)大了行政相對人的行政參與權(quán)，同時也有效地制約了行政主體的行政權(quán)力。②入世對行政主體的行政方法的沖擊——從消極的不得侵犯行政相對人的合法權(quán)利到積極的保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利。入世前，我國對行政主體行政方法的制約，主要集中于不得侵犯相對人合法權(quán)利上（如行政訴訟法有關(guān)案件受理范圍的規(guī)定，幾乎全部是侵權(quán)案）。入世后，消極的、不侵犯行政相對人的合法權(quán)利的要求已經(jīng)成了行政方法的最低要求，而積極地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利，如尊重行政相對人的參與權(quán)，保護(hù)行政相對人的財產(chǎn)權(quán)以及維護(hù)行政相對人的機(jī)會均等的市場準(zhǔn)入條件等等，便成了行政方法的正常的基本要求。這就要求行政相對人的權(quán)利救濟(jì)手段必須大大擴(kuò)大。除了保證行政相對人的知情權(quán)外⑦，對行政相對人的異議權(quán)、建議權(quán)、提請注意權(quán)等監(jiān)督權(quán)也必須給予切實的保證，同時，對行政行為申請司法審查的權(quán)利也必須切實保證⑧。所有這些，對行政主體的行政方法無疑將產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊。3、入世對我國行政法律體系的沖擊。入世對我國行政法律體系的沖擊來自WTO法律規(guī)范對成員國法律體系所提出的統(tǒng)一性、完善性和一致性的要求，換句話說，入世對我國行政法律體系的沖擊，就是對我國行政法律體系不統(tǒng)一、不完善以及與WTO規(guī)范體系的不一致的狀況的沖擊。下面分別予以闡述：①入世對我國行政法律體系的不統(tǒng)一狀況的沖擊。我國行政法律體系不統(tǒng)一狀況可分為兩種情況，一種是合法的不統(tǒng)一，一種是非法的不統(tǒng)一。所謂合法的不統(tǒng)一，是指由法律明文授權(quán)地方立法機(jī)構(gòu)可以依據(jù)實際情況，對法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定，而產(chǎn)生的不統(tǒng)一。如立法法第六十六條規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例，自治條例可以依照當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c，對法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定。由于立法并沒有把國家承擔(dān)的國際條約義務(wù)列入禁止變通規(guī)定的法律清單中，從理論上說，就可能存在合法的法律不統(tǒng)一狀況；所謂非法的不統(tǒng)一，是指地方立法機(jī)關(guān)或行政立法機(jī)關(guān)，為了保護(hù)地方利益，制訂與國家法律、法規(guī)不一致、甚至相抵觸的地方性法規(guī)或規(guī)定，而在一段時間內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)、未被糾正的。這種情況在我國不但存在，而且情況還相當(dāng)嚴(yán)重⑨。這就給我們提出了清理和糾正與國家法律、法規(guī)不一致的地方法規(guī)的艱巨任務(wù)。②入世對我國行政法律體系不完善狀況的沖擊。如上所述，我國在建國后的相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，不重視行政法律體系的建設(shè)，導(dǎo)致我國在入世前，許多行政法律規(guī)定都處于空白狀態(tài)。入世后，我國加快了行政立法速度，在不到兩年的時間里，就先后制定了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《中華人民共和國行政許可法》等一系列法律、法規(guī)。即使如此，我國的行政法律體系仍不健全，許多行政領(lǐng)域仍存在無法可依或法律規(guī)定不完善的情況，這種情況與WTO規(guī)范體系所提出的行政行為必須有法律依據(jù)的要求極不適應(yīng)，必須盡快扭轉(zhuǎn)。③入世對我國行政法律體系與WTO規(guī)范體系不完全一致的沖擊。由于我國現(xiàn)行的行政法律體系脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，不可避免地在許多法律規(guī)定上存在著計劃經(jīng)濟(jì)理念和規(guī)范的痕跡。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，我國不斷清理和廢除不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的法律、法規(guī)，不斷修改和制訂適合市場經(jīng)濟(jì)體制的法律和法規(guī)，使我國目前的法律體系已基本與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。然而，法律清理工作并沒有完成，與WTO規(guī)范體系不一致的法律規(guī)定還大量存在，還必須下大力氣進(jìn)一步開展法律清理、廢除、修改和修訂工作。除了對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理、廢除或修改外，我國還應(yīng)完善必要的立法規(guī)定和立法程序，以保證新制定的法律與WTO的規(guī)范體系相一致。也就是說，法律一致性的問題，不是一時的問題，而是長期的問題。一致性的問題，將長期影響我國的立法實踐和法律體系的建設(shè)進(jìn)程。三、迎接挑戰(zhàn)，加快我國行政法制建設(shè)加快我國行政法制建設(shè)的工作千頭萬緒，內(nèi)容方方面面，但筆者認(rèn)為，最重要的是要抓好以下三個方面的工作：1、以公平、正義為準(zhǔn)則，調(diào)整和規(guī)范我國的行政法律關(guān)系。①行政主體從控制中心向服務(wù)中心的轉(zhuǎn)變是建立公平、正義行政法律關(guān)系的前提條件。行政主體是行政權(quán)力的擁有者和行使者，因此，行政主體必然是行政法律關(guān)系的主導(dǎo)方面，行政主體的地位和性質(zhì)，必然決定著行政法律關(guān)系的性質(zhì)。在封建專制社會，行政主體是為控制民眾、監(jiān)管社會而存在的，因此，行政主體的地位必然是權(quán)力中心、控制中心，與此相適應(yīng)的行政法律關(guān)系必然是控制與服從的極不平等、極不公平的行政法律關(guān)系。與此相反，現(xiàn)代的行政法律關(guān)系應(yīng)該是公平、正義的法律關(guān)系。權(quán)力的存在理由，已不再是控制社會、壓迫民眾而變?yōu)楣芾砩鐣?、服?wù)民眾，權(quán)力的行使目的已不再是牧民、役民，而轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)行政相對人的合法私利，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。與此相適應(yīng)，行政主體的地位必然要發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，即從控制中心轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心。所謂“服務(wù)中心”，包含兩層含義：第一，行政主體是為服務(wù)于行政相對人而存在、而構(gòu)建、而發(fā)展的。這是現(xiàn)代民主思想和民權(quán)思想在行政法律關(guān)系上的必然反映。據(jù)此，行政主體的設(shè)置、架構(gòu)，行政權(quán)力的設(shè)定、限制和行使條件等等，都要以服務(wù)于行政相對人為基點，按服務(wù)于行政相對人的需要來設(shè)置和設(shè)定。這既確定了我國行政機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想，也規(guī)定了我國行政機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。改革開放以來，我國已經(jīng)進(jìn)行了兩輪大的行政機(jī)構(gòu)改革，小的行政機(jī)構(gòu)改革一直未間斷。經(jīng)過改革，我國的行政機(jī)構(gòu)大大精簡，機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨合理，行政職能開始轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力架構(gòu)也有了新的變化。但是，以服務(wù)于行政相對人的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國行政機(jī)構(gòu)的改革還任重道遠(yuǎn)。從行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，機(jī)構(gòu)重疊、設(shè)置不合理、分工不明確的現(xiàn)象仍然存在；從行政權(quán)力的設(shè)定來看，我國行政主體的權(quán)力過大，權(quán)力范圍過廣，許多權(quán)力的設(shè)置與服務(wù)于行政相對人的要求不一致，甚至妨礙服務(wù)于行政相對人。因此，加快我國行政機(jī)構(gòu)的改革步伐，按“服務(wù)政府”、“責(zé)任政府”的現(xiàn)代理念改革和構(gòu)建行政機(jī)構(gòu)，設(shè)定和規(guī)范行政權(quán)力，仍是我國今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)的緊迫任務(wù)。第二，行政主體服務(wù)于市場而不是控制和左右市場。這是WTO規(guī)范體系對成員國行政主體的最本質(zhì)要求，也是計劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的最根本的區(qū)別。眾所周知，我國的行政體制是脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制的，從機(jī)構(gòu)的設(shè)置到權(quán)力的設(shè)定，無不與計劃經(jīng)濟(jì)有千絲萬縷的。行政主體按服務(wù)于市場的要求來重新構(gòu)建，行政權(quán)力按服務(wù)于市場的要求來重新設(shè)定，這無疑將是涉及行政體制的傷筋動骨的改革。繼續(xù)這一改革進(jìn)程，盡快完成這一改革，是我國入世后必須完成的一項任務(wù)。②建立行政相對人的地位平等、機(jī)會均等的社會規(guī)范體系是建立公平、正義行政法律關(guān)系的基本要求。社會公平、正義的首要條件是社會成員的法律地位平等。假如社會成員的法律地位不平等，存在著特殊成員、特權(quán)人物和差別待遇，就根本談不上公平和正義。WTO規(guī)范體系的非歧視原則和國民待遇原則都體現(xiàn)了社會成員法律地位平等的要求。因此，建立公平、正義行政法律關(guān)系，就不允許任何人有高于他人的法律地位、優(yōu)于他人的社會待遇以及多于他人的特權(quán)。然而，現(xiàn)階段的我國社會，差別待遇和不平等現(xiàn)象卻比比皆是：市民和農(nóng)民的地位不同，待遇不同，權(quán)利范圍也不同；國有和民營以及三資的地位和待遇不同；授權(quán)（如有專營權(quán)、進(jìn)出口權(quán)等授權(quán)的）與非授權(quán)的權(quán)利和待遇就更不相同。消除不合理的差別待遇，賦予社會成員平等的社會地位和公平的社會待遇，是我國建立公平正義行政法律關(guān)系一項長期和艱巨的任務(wù)。除了地位平等外，機(jī)會均等也是社會公平正義的一個重要條件。如何建立對全社會成員公平開放的市場準(zhǔn)入制度，如何保證社會成員享有平等的社會競爭機(jī)會和公平的社會競爭條件，這也是建立公平、正義的行政法律關(guān)系所必須解決的問題之一。入世后的中國，必須下大力氣建立和完善保證公平競爭的市場規(guī)范體系。③行政公開，是建立公平、正義行政法律關(guān)系的最重要保證。行政公開是指行政主體通過將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉的行政方法。我們說行政公開是建立公平、正義的行政法律關(guān)系的最重要保證是因為：首先，行政公開是行政公正的最重要保證，所謂“陽光是最好的消毒劑”，而“暗箱操作”則是腐敗的根源之一。行政公開就是把行政主體的行政行為置于公眾的監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作，這無疑是行政公正的最重要保證；其次，行政公開保證了行政相對人有效地行使其合法權(quán)利，從而有效地保護(hù)其合法權(quán)益。行政公開保障了行政相對人的知情權(quán)，而只有在全部知情的情況下，行政相對人才能有效地行使異議權(quán)、建議權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)等等；最后，行政公開，有利于建立和加強(qiáng)行政相對人對行政主體的信任，促進(jìn)行政相對人與行政主體積極合作，從而大大提高行政效率。然而，我國目前的行政公開制度可以說是極不完善、極不健全的。在立法層面下，我國憲法中對公民的基本權(quán)利的規(guī)定缺少對知情權(quán)的規(guī)定，在制度層面下，缺乏對行政公開的義務(wù)、范圍、方法、程序以及法律責(zé)任等的系統(tǒng)的制度和規(guī)定。所有這些，都是擺在入世后的中國面前急待解決的問題。2、以“制約權(quán)力、保護(hù)權(quán)利”為指導(dǎo)思想，建構(gòu)和完善我國的行政法律制度。制約權(quán)力是政治現(xiàn)代化的重大課題之一，也是政治民主的最基本的要求。從廣義上說，制約政府的權(quán)力是保護(hù)人民的權(quán)利的前提。對權(quán)力的制約越成功，對權(quán)利的保護(hù)就越徹底，政治的民主程度和現(xiàn)代化程度就越高。因此，建構(gòu)和完善我國行政法律制度，應(yīng)以制約權(quán)力、保護(hù)權(quán)利為指導(dǎo)思想。①以法律制約權(quán)力，是制約行政權(quán)力的根本途徑。以法律制約權(quán)力，包括如下三個內(nèi)容：第一，一切行政權(quán)力的設(shè)定、授予和委托都必須以法律為依據(jù)；第二，一切行政權(quán)力的行使必須按法定的程序和法定的方法行使；第三，一切違反法律的行政行為都必須依法受到追究和制裁。目前，我國行政法制建設(shè)還處在起步階段，許多法律尚未制定，已制定的法律尚有許多不完善之處，這些，導(dǎo)致相當(dāng)一部分行政權(quán)力的設(shè)定和授予沒有法律依據(jù)，相當(dāng)一部分行政權(quán)力的行使方法和程序缺乏規(guī)范，而對于行政違法違規(guī)行為的制裁更缺乏法律規(guī)定。下大力氣完善和發(fā)展行政法規(guī)，使得行政行為有法可依，有法必依，是我國行政立法機(jī)構(gòu)面臨的重要任務(wù)。②擴(kuò)大行政相對人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是制約行政權(quán)力的重要保證。長期以來，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國的行政法律制度對行政相對人的義務(wù)和責(zé)任強(qiáng)調(diào)得較多，而對行政相對人的知情權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)規(guī)定得較少。這是導(dǎo)致權(quán)力失控和權(quán)力濫用的重要原因之一。要制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力，就必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政相對人和公眾的行政參與權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，建立和健全保證行政相對人和公眾行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效機(jī)制，使政府工作人員的一切行政行為都置于公眾的監(jiān)督之下，從而保障行政的公正和效益。③擴(kuò)大和完善行政相對人的救濟(jì)手段，是制約行政權(quán)力的重要方法。除了事前制約（法律制約）和事中制約（行政相對人和公眾的參與和監(jiān)督）外，事后制約也是制約行政權(quán)力的重要方面。所謂事后制約，是指在違法或不當(dāng)行使行政權(quán)力的情況發(fā)生后，能通過有效的機(jī)制制止和糾正濫用行政權(quán)力的行為。這個機(jī)制，就是行政相對人享有和利用廣泛有效的救濟(jì)手段的機(jī)制，包括行政復(fù)議和行政司法審查機(jī)制。我國雖然已經(jīng)頒布了行政復(fù)議法，行政訴訟法等法律、法規(guī)，但在司法機(jī)構(gòu)的獨立性方面，在司法程序的合理性方面，以及司法案件的受理范圍方面仍有許多急待改進(jìn)之處，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。3、以法典化為目標(biāo)，逐步完善我國的行政法律體系。我國目前的行政法律規(guī)定，都以單行法的形式頒布實施。這是建立行政法律體系的初期階段的特征，也是完善行政法律體系的必經(jīng)階段。然而，行政法律體系建設(shè)的最終目標(biāo)和完善的標(biāo)志，必然是法典化。這是因為：①行政法律法典化是統(tǒng)一行政的必要條件。WTO規(guī)范體系對成員國行政主體的最基本要求之一就是統(tǒng)一行政，即在管轄領(lǐng)土全境內(nèi)以統(tǒng)一的方式實施統(tǒng)一的法律、法規(guī)。而分散的單行法規(guī)難免會存在不一致法律規(guī)定，會產(chǎn)生相矛盾的法律解釋，會導(dǎo)致相沖突的執(zhí)法方法，而行政法律的法典化既能保證法律規(guī)定的一致性，也能保證行政方法的統(tǒng)一性，因而是統(tǒng)一行政的必要條件。②行政法律法典化是依法行政的重要保證。行政法律法典化使行政權(quán)力建立在統(tǒng)一和明確的法律基礎(chǔ)之上，使行政行為有統(tǒng)一、明確的法律可依；也使行政相對人和公眾能依據(jù)統(tǒng)一、明確的法律行使參與權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。因此，行政法律法典化，是依法行政的重要保證。③行政法律法典化，是發(fā)展和完善我國行政法律體系的最好方式。行政法律的法典化是一個長期、艱難的過程，其成功，既依賴于相配套的行政體制改革的成功，也依賴于行政法律理論的重大突破。反過來說，行政法律的法典化，既能推動行政體制的改革，又能促進(jìn)行政法律理論的發(fā)展，因此，我們說，行政法律法典化是發(fā)展和完善我國行政法律體系的最好方式。然而，行政法律法典化雖然是我們努力的