行政罰款確定標(biāo)準(zhǔn)論文

第第頁行政罰款確定標(biāo)準(zhǔn)論文內(nèi)容提要：行政罰款是遏止違法違規(guī)行為及其危害的一項重要法律制度。但目前在我國，行政罰款基本上處于一種“無章可循”的狀態(tài)。本文對該領(lǐng)域存在的各種主要偏差進(jìn)行了檢討，參考美國侵權(quán)法中的漢德公式提出了一種處理行政罰款的新思路，以使行政罰款在我國更加合理有效、更充分地實現(xiàn)它應(yīng)有的功能和作用。雖然該公式尚未被系統(tǒng)地應(yīng)用于美國侵權(quán)法之外的其他領(lǐng)域（因此，本文在行政罰款方面應(yīng)用該公式的思路無論在美國法還是中國法領(lǐng)域都是一種新的嘗試），本文在論證后認(rèn)為，該公式可以被用來確定行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額，為我們更合理地管制有關(guān)生產(chǎn)和社會活動提供一種新的思路與理論指導(dǎo)。

Thesystemofadministrativefinesisanimportantdevicefordeterringillicitbehaviorandtherisksassociatedtherewith.YetinChina,administrativefinesarewithoutanymeaningful,principledguidance.Thisarticleprovidesacritiqueofthecurrentproblemsinthisareaand,basedontheHandformulafromAmericantortlaw,proposesanewandmoresuitablewayforhandlingadministrativefinessothattheybecomemorerationalandeffective,andbetterrealizetheirproperfunctions.

關(guān)鍵詞：行政罰款確定標(biāo)準(zhǔn)過罰相當(dāng)漢德公式侵權(quán)法效率實用主義

在我國，有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)在確定行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額時，一般僅使用“過罰相當(dāng)”這一原則；專家學(xué)者在被問及行政罰款所應(yīng)遵循的思路時，所能表述的一般也僅是“過罰相當(dāng)”。作為我國行政處罰的基本法，《中華人民共和國行政處罰法》[1]明確地代表了這一思路；該法在其總則中規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處罰必須……與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。[2]這一思路和原則雖然不無道理，但在至少下述兩個方面存在著缺陷和不足。

一、“過罰相當(dāng)”原則的缺陷與不足

首先，“過罰相當(dāng)”似乎更適于作為在民事訴訟（如侵權(quán)案件）中確定民事賠償數(shù)額的指導(dǎo)原則，對于行政罰款的確定則缺少明確的指導(dǎo)作用。如果以環(huán)境污染為例，假定工廠甲因排放未經(jīng)處理的工業(yè)廢水造成河水污染，導(dǎo)致農(nóng)民乙在河里圈養(yǎng)的魚苗大量死亡；在這種情況下，如果乙就其所受損害向法院提起侵權(quán)訴訟，要求甲做出賠償，“過罰相當(dāng)”是可以作為一項指導(dǎo)原則的。[3]具體做法可以是：根據(jù)案件的具體情況（如甲能否及時清除它所造成的污染），在裁決中使甲對乙承擔(dān)的賠償?shù)扔谝宜馐艿南鄳?yīng)的損失。

但是，相比之下，“過罰相當(dāng)”原則對如何確定有關(guān)行政機(jī)構(gòu)對違法違規(guī)者應(yīng)當(dāng)處以的行政罰款則無法提供明確的指導(dǎo)。這里的一個主要原因是：“過罰相當(dāng)”所能顧及的主要是過錯和/或損失已經(jīng)發(fā)生的情形，對于行政機(jī)構(gòu)通常需要處理的大量的過錯和/或損失尚未發(fā)生（如工廠甲雖然已污染河水，但尚未給任何人帶來實際損害）的情形，由于缺少有關(guān)過錯和/或損失的具體數(shù)據(jù)，籠統(tǒng)地要求“過罰相當(dāng)”并不能幫助有關(guān)行政機(jī)構(gòu)確定應(yīng)向違法違規(guī)者課取多大數(shù)額的罰款。而除“過罰相當(dāng)”原則外，《行政處罰法》并未對行政罰款的額度提供任何具體指導(dǎo)。依據(jù)該法公布或修正[4]的大量法律法規(guī)通常僅籠統(tǒng)規(guī)定有關(guān)罰款的大致范圍,經(jīng)常－－在嚴(yán)格意義上－－存在較大的任意性。例如，《中華人民共和國水污染防治法》[5]及其《實施細(xì)則》[6]規(guī)定：向水體排放劇毒廢液，可處10萬元以下罰款；向水體排放酸、堿液或其他廢水，則可減半處以5萬元以下罰款；在水體清洗裝貯過有毒污染物的容器，則只可處以1萬元以下罰款。[7]再如，根據(jù)《北京市防火安全工作管理規(guī)定》[8]，對未在規(guī)定期限內(nèi)消除公安消防機(jī)構(gòu)指出的火災(zāi)隱患的單位，可處200元以上1,000元以下罰款；對從事經(jīng)營活動的單位，則可處以3,000元以上3萬元以下罰款。[9]上述法律法規(guī)為不同（但相近）的違法行為設(shè)定的罰款數(shù)額彼此差別巨大（如10萬元：5萬元：1萬元），而為同一違法行為設(shè)定的罰款范圍又有較大跨度（如1元－10萬元、3,000元－3萬元）。因此，執(zhí)法人員必然在執(zhí)行中訴諸較多的自由裁量，導(dǎo)致執(zhí)法的任意性。[10]

其次，與其上述缺陷相關(guān)，“過罰相當(dāng)”原則的另一個、更加嚴(yán)重的缺陷是：應(yīng)用于公法領(lǐng)域，“過罰相當(dāng)”對于行政罰款應(yīng)有的功能的理解存在著較大的偏差。如上所述，“過罰相當(dāng)”主要適用于過錯和/或損失已經(jīng)發(fā)生的情形，其著眼點在于事后的“處罰”或－－更確定地說－－賠償。但是，行政機(jī)構(gòu)通過罰款所應(yīng)達(dá)到的主要目的應(yīng)是事前的遏止（deterrence），而不是事后的賠償（雖然，在某種意義上，罰款也有通過國家或其行政機(jī)構(gòu)賠償多位受害人的功能[11]）；行政罰款的接受人是國家和/或其相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，而不是單獨的受害人。以“過罰相當(dāng)”作為確定行政罰款的唯一原則不僅不利于充分實現(xiàn)行政罰款的事前遏止作用（如，上述法律法規(guī)對罰款數(shù)額的規(guī)定[12]很可能無法遏止有關(guān)違法違規(guī)行為[13]），并且也實際阻礙了我國有關(guān)部門對行政罰款這一首要目的的充分認(rèn)識和重視。

“過罰相當(dāng)”原則的這些缺陷或許多少與它直接取自刑法中的“罪罰相當(dāng)“原則有關(guān)。但是，提倡這一原則的學(xué)者也許未能充分認(rèn)識到：刑法所面對的通常是已經(jīng)造成嚴(yán)重實際損害、且其損害已無法改正的犯罪（最典型的例子是故意殺人、過失殺人、強(qiáng)奸，等等），所以重在對犯罪行為進(jìn)行事后的懲罰（雖然該懲罰對未來的犯罪人可能有警示、遏止作用，對犯罪人本身卻主要是實施懲罰）。與此相較，行政罰款制度則主要指向尚未造成實際損害、或其損害可被改正的違法違規(guī)者（例如上文提到的向河中排放廢水但尚未給他人帶來損害的工廠、違章超載運(yùn)輸?shù)呢涇囁緳C(jī)，等等），所以重在對有關(guān)損害的事前遏止。適用于刑法領(lǐng)域的原則未必能同樣適用于行政罰款領(lǐng)域。

除“過罰相當(dāng)”原則之外，可以說，我國的行政罰款基本上處于一種“無章可循”的狀態(tài)。由于“過罰相當(dāng)”這一思路的偏差，在實踐中，有相當(dāng)多的行政執(zhí)法部門對行政罰款應(yīng)用于遏止有關(guān)損害發(fā)生這一目的和功能未能正確理解或不予理會，而是錯誤地將收取行政罰款作為單位“創(chuàng)收”的一種手段，如此等等。因此，預(yù)定罰款指標(biāo)[14]、在收取罰款后便對違法違規(guī)行為聽之任之[15]等荒謬做

法比比皆是；[16]作為規(guī)范社會行為的一種重要機(jī)制，行政罰款遠(yuǎn)未發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

鑒于“過罰相當(dāng)”原則的上述缺陷，本文試圖尋求一種更適合處理行政罰款問題的新的思路，以利于更充分地實現(xiàn)行政罰款應(yīng)有的功能和作用，使行政罰款在我國更加有章可循、合理有效。這一思路所借鑒的主要是最初在美國侵權(quán)法領(lǐng)域由著名的勒尼德∙漢德法官[17]所提出的判斷過失有無的計算公式。雖然，迄今為止，這一公式主要被局限于美國侵權(quán)法領(lǐng)域的過失侵權(quán)制度，并未被系統(tǒng)地應(yīng)用于其他相關(guān)領(lǐng)域（包括行政法領(lǐng)域）（因此，本文在行政罰款方面應(yīng)用該公式的思路無論在美國法還是中國法領(lǐng)域都是一種新的嘗試），著者認(rèn)為，該公式可以被用來確定行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額，為我們更合理地管制有關(guān)的生產(chǎn)和社會活動、遏止有關(guān)損害的發(fā)生提供一種新的思路與理論指導(dǎo)。

二、漢德公式：來源與背景

漢德公式（TheHandFormula）由美國聯(lián)邦上訴法院第二巡回庭著名法官勒尼德∙漢德在1947年美利堅合眾國訴卡洛爾拖船公司[18]（以下簡稱卡洛爾案）一案中正式提出，因此有時也被稱作卡洛爾學(xué)說或卡洛爾公式（TheCarrollTowingDoctrineorCarrollTowingFormula）。[19]卡洛爾案所涉及的是某駁船因拴系不牢，在脫錨后碰撞、損壞碼頭中其他船只的情形；案件的核心問題是如何確定該船船主有無過失。漢德法官就此提出了以下見解：

由于任何船只都有脫錨的可能，并在脫錨后對附近的船只構(gòu)成威脅，一位船主防止此類事件發(fā)生的義務(wù)應(yīng)由三個變量來決定：（1）、該船脫錨的可能性（probability，簡稱P）；（2）、該船脫錨后將給其他船只造成的損害（loss或injury，簡稱L）；（3）、對此采取足夠預(yù)防措施將給該船主帶來的負(fù)擔(dān)（burden，簡稱B）。如果B小于P與L的乘積（B

漢德法官所提出的上述公式（因其所涉及的B、P、L變量，又稱BPL公式）隨后成為美國各級法院在侵權(quán)案件中經(jīng)常使用的判定過失有無的標(biāo)準(zhǔn)。[20]根據(jù)漢德公式的表述，法院經(jīng)常以B、P、L來計算當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取的對他人人身和財產(chǎn)安全的“合理關(guān)注”（reasonablecare）。如果采取足夠預(yù)防措施（如，在上述河水污染的例子中，對將被排放的廢水做充分的凈化）將給當(dāng)事人帶來的負(fù)擔(dān)（B）大于造成有關(guān)損害的概率（P）與有關(guān)損害（L）的乘積，當(dāng)事人便不必采取預(yù)防措施，因為由法律要求當(dāng)事人這樣做（花費(fèi)較多的費(fèi)用，如1,000美元，以杜絕較少的概率損失[即P與L的乘積；而不是單純的L]，如900美元）從經(jīng)濟(jì)上講是不合理、無效率的，超出了“合理關(guān)注”的范圍。但是，倘若B小于或等于P與L的乘積（如可用900美元的代價來防止1,000美元的概率損失），而當(dāng)事人卻未采取足夠的預(yù)防措施，該當(dāng)事人將被認(rèn)定存在過失。

漢德公式的理論前提是，如上所述，經(jīng)濟(jì)效率[21]和實用主義（utilitarianism）。但這一公式更富有啟發(fā)性的實際上是它隱含的社會觀（viewofsociety）。漢德公式－－在某種意義上－－把一個侵權(quán)案件中的原、被告當(dāng)成了一個整體：正如同要求原告本身用1,000美元的花費(fèi)去消除原告本身900美元的概率損失無疑是不合理的，漢德認(rèn)為，要求被告用1,000美元的花費(fèi)去消除原告900美元的概率損失也同樣是不合理的，因為兩者最終招致的同樣是100美元（1,000美元-900美元）的凈損失。這無形中把原、被告看作了一個整體，“統(tǒng)一結(jié)算”；也進(jìn)而把社會看成了一個整體，不再要求社會－－經(jīng)由法律－－對被告施加過失責(zé)任（因為倘若如此，便是給社會造成100美元的凈損失）。

不過，雖然漢德公式在理論上頗具說服力，在實際應(yīng)用時，該公式經(jīng)常遇到B、P、L無法真正量化的問題。以P和L為例，人們通常很難確切地計算出某一事故發(fā)生的可能性以及該事故將造成的損失。實際上，一起事故所能造成的損失很可能輕重不一；而造成不同損失的可能性又會隨損失的輕重不同而不同。這些不確定因素的存在因而增加了人們在實踐中應(yīng)用漢德公式或其他類似標(biāo)準(zhǔn)的難度。

三、如何在行政罰款中借用漢德公式

雖然無論在美國還是在其他國家，上述公式仍只被局限于侵權(quán)法領(lǐng)域的過失侵權(quán)制度，著者認(rèn)為，該公式可以被引申、借用到我國的行政法領(lǐng)域，對行政罰款的確定提供重要、有效的指導(dǎo)。具體說來，在確定行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額時，我國的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以參照漢德公式的做法，針對一件行政罰款案，對其所涉及的B（即預(yù)防有關(guān)損害發(fā)生所需要的費(fèi)用）、P（有關(guān)損害發(fā)生的概率）、L（有關(guān)損害）這三個變量及其相互關(guān)系做出認(rèn)定，在此基礎(chǔ)上選擇、確定應(yīng)收取罰款的具體數(shù)額。通過集中考慮這三個變量，行政罰款將獲得比“過罰相當(dāng)”原則所能提供的更扎實、更合理的依據(jù)，而不再是“無章可循”。

之所以選擇漢德公式來協(xié)助改進(jìn)我國的行政罰款制度，是因為－－在著者看來－－行政罰款的理論前提恰巧與漢德公式所隱含的社會觀（如上所述）彼此相容。不論其目前的實行狀況如何，著者以為，行政罰款的理論前提都應(yīng)是以政府為整個社會的代表和委托管理者，統(tǒng)籌考慮，理性地消除或減少－－根據(jù)社會所制定的法律法規(guī)－－對社會有害的違法違規(guī)行為。因此，如本文第一部分所述，行政罰款的首要目的是在有關(guān)損害實際發(fā)生前，對可造成該損害的違法違規(guī)行為進(jìn)行事前的遏止；而當(dāng)損害一旦發(fā)生，則應(yīng)主要由侵權(quán)法來確定事后的法律責(zé)任、賠償數(shù)額等一系列事宜。[22]對有關(guān)個人和組織處以罰款的目的，應(yīng)是促使他們對自己有可能損害他人的行為做出恰當(dāng)?shù)某杀拘б娣治?，杜絕對自己也對他人不利的有害行為。行政罰款的標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額的確定，應(yīng)以此為出發(fā)點。

漢德公式雖然出自侵權(quán)法，卻意在裁定在有關(guān)損害發(fā)生前，被告是否本應(yīng)采取預(yù)防措施，防止該損害的發(fā)生。因此，漢德公式選取的時間框架恰巧是行政罰款所面對的時間框架。該公式所考慮的變量P與L的乘積（本文稱作概率損失，見上文第二部分的有關(guān)表述）也正是為行政罰款所關(guān)注、由違法違規(guī)行為造成的實際危險；而變量B則是政府代表社會決定是否消除或減少某一危險時必須考慮的成本因素。所以，在明確行政罰款的首要目的的前提下，對B、P、L三個變量的掌握應(yīng)能幫助有關(guān)機(jī)構(gòu)在實施行政罰款時更精確地裁定罰款數(shù)額，使行政罰款更有效地實現(xiàn)其目的和功能。

具體來講，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以采用下列程序來確定其罰款數(shù)額：

（一）、確定變量B、P、L的數(shù)值。行政機(jī)構(gòu)（或有關(guān)立法部門）應(yīng)通過各種方法確定B、P、L的數(shù)值。如上所述，變量B所代表的是預(yù)防有關(guān)損害發(fā)生所需要的費(fèi)用。有關(guān)B的數(shù)據(jù)通?？梢杂上嚓P(guān)的行業(yè)組織或科研單位提供。以上述河水污染的情形為例，B的數(shù)值將是對工廠甲所需排放廢水事先進(jìn)行充分凈化所需的購買、安裝和使用相應(yīng)設(shè)備的費(fèi)用（包括相關(guān)的人工費(fèi)）等。這一數(shù)據(jù)通?？捎苫げ块T和/或?qū)诘目蒲袡C(jī)構(gòu)、行業(yè)組織提供、論證，在大多數(shù)情況下都可以做到較為具體、精確。有關(guān)廢水的安全排放標(biāo)準(zhǔn)－－以及某些其他可罰款事項的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)－－可遵循現(xiàn)有和將適時制定的國家標(biāo)準(zhǔn)和/或適用的地方標(biāo)準(zhǔn)。[23]

相比之下，對變量P和L數(shù)值的計算可能會相對復(fù)雜。[24]有關(guān)P和L數(shù)據(jù)的一個主要來源是法院等對以往類似損害的處理。對絕大多數(shù)損害類型來講，法院等部門對以往案件的審理應(yīng)已包含足夠的有關(guān)數(shù)據(jù)；有關(guān)部門可據(jù)此對同類損害的平均發(fā)生概率、程度和范圍等做出相當(dāng)可靠的估計，從而計算出概率損失的數(shù)值。譬如，在上述河水污染的例子中，以往污染給有關(guān)動植物（如魚苗等）甚至人類帶來的損害及其發(fā)生頻率應(yīng)能對類似損害在將來的發(fā)生概率等提供較為可靠的線索。此外，由具體部門（如當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)局）和/或科研單位等對有關(guān)廢水的生化檢驗也應(yīng)能提供重要的相關(guān)數(shù)據(jù)（如一定量的廢水可致多少魚苗死亡等等）。

在確定B、P、L三個變量的數(shù)值時，有關(guān)部門應(yīng)通過調(diào)查研究、聽證等形式充分地聽取有關(guān)各方（如行業(yè)主管部門、科研單位、專家、從事有關(guān)損害預(yù)防的企業(yè)或個人、所涉及的兩方或多方當(dāng)事人－－包括將要受罰的單位和個人以及有可能受害的單位和個人）的意見和論證，并對各方的意見和論證做充分的比較與權(quán)衡，[25]以期做出盡量準(zhǔn)確、合理、通常適用于同一種類的多個個案（而不是僅僅針對一個孤立個案－－否則將增加資源浪費(fèi)和不可行性）的計算。

（二）、根據(jù)以上對B、P、L數(shù)值的計算，確定行政罰款的具體數(shù)額。以上對B、P、L數(shù)值的計算可以被行政機(jī)構(gòu)（或有關(guān)立法部門）直接用來確定有關(guān)行政罰款的數(shù)額。根據(jù)社會（經(jīng)由政府）對概率損失所要達(dá)到的遏止程度，以B、P、L來確定行政罰款的數(shù)額可以大致分為三種情形。

為實現(xiàn)行政罰款事先遏止有關(guān)損害這一首要目的，有關(guān)機(jī)構(gòu)需要確定其對概率損失所要達(dá)到的遏止程度。在這一方面，有關(guān)機(jī)構(gòu)主要面對以下三種選擇。第一種選擇是促使當(dāng)事人不惜任何代價來防止一切損害的發(fā)生；第二種選擇是只在防止損害所需付出的代價小于或等于概率損失（即B≤PL）的情況下才促使當(dāng)事人防止損害的發(fā)生，即允許有效率的損失或損害（efficientlossorinjury)；[26]除此之外，有關(guān)機(jī)構(gòu)也可以設(shè)計出某種折衷方案，例如要求當(dāng)事人在防止損害所需付出的代價大于概率損失的情況下也要防止損害的發(fā)生，但對該代價與該概率損失之間的比率加以某種限定（如在該代價超出該概率損失兩倍的情況下，即B>2PL時，便不再要求當(dāng)事人防止損害的發(fā)生）。

在絕大多數(shù)情況下，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮以上述第二種選擇作為其政策取向，即：只在防止損害所需付出的代價小于或等于概率損失的情況下才促使當(dāng)事人防止損害的發(fā)生。這樣做，可以最大限度地實現(xiàn)社會的經(jīng)濟(jì)效益、理性地消除或減少損害的發(fā)生。在防止損害的成本小于概率損失（如B=9,000元，PL=10,000元）時，免除損害的發(fā)生可使社會在總體上得到正面的經(jīng)濟(jì)效益（PL-B=10,000元-9,000元=1,000元）。在防止損害的成本等于概率損失（如B=10,000元，PL=10,000元）時，雖然免除該損害不能帶來正面的經(jīng)濟(jì)效益（PL-B=10,000元-10,000元=0元），但是，由于這樣做可以－－在不浪費(fèi)社會資源的情況下－－同時減輕或消除人們對損害發(fā)生的擔(dān)憂等負(fù)面情緒，從而實現(xiàn)額外的社會效益，所以要求當(dāng)事人免除該損害的發(fā)生仍不失為一種理性的選擇。

在某些情況下，由于社會道德觀念、公眾要求等因素，有關(guān)部門也可以不排除采用上述其他兩種（尤其是第三種）做法，即：在防止損害所需付出的代價大于概率損失的情況下同樣要求當(dāng)事人防止損害的發(fā)生。但是，在采取這種做法之前，有關(guān)部門必須認(rèn)識到：在通常情況下，防止損害所需付出的代價最終都是由公眾、由社會來承擔(dān)的（例如，在上述河水污染的例子中，對工廠甲的罰款將不可避免地作為其生產(chǎn)成本的一部分，相應(yīng)地提高其產(chǎn)品的價格，從而被轉(zhuǎn)嫁到其用戶或消費(fèi)者身上）。所以，嚴(yán)格地講，在防止損害所需付出的代價遠(yuǎn)大于概率損失的情形下（如B≥2PL時），仍要求當(dāng)事人防止損害的發(fā)生將很少能給社會帶來正面的效益。

如以B、P、L來表示，在上述三種情形下，對有關(guān)行政罰款的確定應(yīng)分別依照以下公式進(jìn)行：

1、如要促使當(dāng)事人不惜任何代價來防止一切損害的發(fā)生：無論B與PL的相互關(guān)系如何（即：無論BPL），對未能采取措施、防止有關(guān)損害發(fā)生的當(dāng)事人均應(yīng)處以罰款，罰款額應(yīng)略大于B，使其等于B加上因?qū)嵤┬姓P款而產(chǎn)生的相應(yīng)的行政開支（如上述為取得有關(guān)B、P、L的數(shù)據(jù)而進(jìn)行的調(diào)查研究和聽證的費(fèi)用，以及下文將要提到的招標(biāo)的費(fèi)用等）。

如對某一可罰款事項采用這一政策，有關(guān)部門將只需取得有關(guān)B的數(shù)據(jù)，對P與L將無須理會。但是，如上所述，這種做法至少在B遠(yuǎn)大于PL的情形下會給當(dāng)事人乃至公眾造成不合理、無效率的負(fù)擔(dān)，所以在絕大多數(shù)情形下并不是一種正確的政策選擇。

2、如只在B小于或等于概率損失的情況下才促使當(dāng)事人防止損害的發(fā)生：行政機(jī)構(gòu)應(yīng)只在B≤PL時對當(dāng)事人處以罰款，罰款額應(yīng)略大于B，使其等于B加上因?qū)嵤┬姓P款而產(chǎn)生的相應(yīng)的行政開支（見上文第1小節(jié)的說明）。[27]B>PL的情形應(yīng)在實際損害發(fā)生后，由法院、仲裁委員會等訴訟機(jī)構(gòu)按照侵權(quán)法等適用法律法規(guī)處理或者－－這可能也是更合理、更有效率的做法－－由相應(yīng)的社會保險機(jī)制處理。

3、如采用上述的某種折衷方案（如在B超出概率損失1.5倍的情況下便不再要求當(dāng)事人防止損害發(fā)生）：有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)只在規(guī)定的情形下（如B≤1.5PL時）對當(dāng)事人處以罰款，罰款額應(yīng)略大于B，使其等于B加上因?qū)嵤┬姓P款而產(chǎn)生的相應(yīng)的行政開支（見上文第1小節(jié)的說明）。B>1.5PL的情形應(yīng)在實際損害發(fā)生后由法院、仲裁委員會等按照侵權(quán)法等適用法律法規(guī)處理或由相應(yīng)的社會保險機(jī)制處理。

根據(jù)可罰款事項的不同，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)顯然可以對不同事項采取不同的遏止政策：如對絕大多數(shù)事項采取上述第2種政策；對少數(shù)事項采取第3種政策；但也不排除對極個別事項（如可導(dǎo)致某種嚴(yán)重傳染病流行的違法違規(guī)行為）采取第1種政策，不惜一切代價盡力杜絕。

四、其他相關(guān)的討論

以上述方式確定的行政罰款應(yīng)能有效地促使當(dāng)事人采取充分、合理的預(yù)防措施來防止有關(guān)損害的發(fā)生。在通常情況下，當(dāng)事人是否花費(fèi)額外的費(fèi)用來預(yù)防某種損害的發(fā)生將主要取決于他在有意或無意之中對此做出的成本效益分析（cost-benefitanalysis）。以上述河水污染的情形為例，如果工廠甲明知它能以9,000元的代價（B）來消除10,000元的概率損失（PL），否則它將被處以超過9,000元的罰款（B＋相應(yīng)的行政開支，如9,500元；參見上文第三部分第（二）節(jié)第1小節(jié)的說明），工廠甲和處在類似情形下的其他當(dāng)事人通常都會選擇主動去防止損害的發(fā)生，而不會自愿選擇被罰款（從而給自己造成500元【9,500元－9,000元＝500元】的凈損失）。

倘若選擇得當(dāng)，行政罰款因此可以實質(zhì)性地影響－－甚至完全改變－－當(dāng)事人是否采取措施，預(yù)防有關(guān)損害的發(fā)生。出于其自身利益，當(dāng)事人通常不會主動預(yù)防損害的發(fā)生，因為這樣非但不會給他帶來效益（防止損害發(fā)生只會給本來可能受害的他人帶來效益），反而會使他承擔(dān)預(yù)防的費(fèi)用（凈損失）；雖然從事生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動的當(dāng)事人可以，如前文所述，通過提高其產(chǎn)品價格等方式將該費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給用戶或消費(fèi)者，但是，作為生產(chǎn)成本的一部分，該費(fèi)用將相應(yīng)減少他本來可以獲得的利潤；同時，提高其產(chǎn)品價格也將不利于他在市場上的競爭。行政罰款的存在可以幫助矯正這種偏向，因為對可能受罰的當(dāng)事人來講，通過預(yù)防損害來避免罰款已構(gòu)成他的效益。

在現(xiàn)實生活中，當(dāng)事人對概率損失（PL）及其預(yù)防措施（B）的估算可能存在或多或少的誤差，從而－－在罰款數(shù)額未被正確設(shè)立的情況下－－妨礙他做出正確的決策。[28]通常，當(dāng)事人不會掌握有關(guān)政府機(jī)構(gòu)通過系統(tǒng)的調(diào)查研究、聽證等方式才可能掌握的數(shù)據(jù)，因此可能低估損害發(fā)生的概率、程度和范圍。譬如，在河水污染的例子中，工廠甲對概率損失的估計可能僅僅是9,000元，而不是行政機(jī)構(gòu)通過充分論證計算出的10,000元。但是，只要罰款數(shù)額是有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)其正確的BPL數(shù)據(jù)確定的，行政罰款的存在仍能促使工廠甲主動預(yù)防損害的發(fā)生。這是因為，由于行政罰款的存在，工廠甲實際上并不是在對自己所估算的B（9,000元）與自己所估算的PL（9,000元）做比較，而是在對自己所估算的B（9,000元）與行政罰款（9,500元）做比較。工廠甲在計算PL時出現(xiàn)的誤差因此被抵銷；在其成本效益分析中實際起作用的是有關(guān)機(jī)構(gòu)所確定的BPL與罰款數(shù)額。

由于同樣的原因，當(dāng)事人也可能過高地估計采取預(yù)防措施的費(fèi)用。例如，工廠甲可能認(rèn)為消除河水污染的費(fèi)用不是9,000元，而是10,000元。在這種情況下，工廠甲在對自己所估算的B（10,000元）與行政罰款（9,500元）做比較（參見上一段的討論）時，有可能選擇接受行政罰款，而不愿多花500元（B-行政罰款=10,000元-9,500元=500元）去主動消除對河水的污染。但是，只要行政罰款的依據(jù)是行政機(jī)構(gòu)根據(jù)上述方法所確定的BPL數(shù)值，有關(guān)損害仍能得到有效的預(yù)防。這是因為，行政機(jī)構(gòu)可以－－并且應(yīng)該－－使用在此類及其他情形下所收取的行政罰款來防止有關(guān)損害的發(fā)生。

我國在這方面的一個嚴(yán)重偏差是：行政部門通常是把罰款作為國家和/或該部門的一種經(jīng)濟(jì)收入，而不是作為消除有關(guān)損害發(fā)生危險的經(jīng)費(fèi)。[29]當(dāng)然，在違法違規(guī)行為已經(jīng)完成，損害發(fā)生的危險因此已不再存在的情況下（如汽車駕駛員違章闖過紅燈，但并未引起任何交通事故），對當(dāng)事人的罰款只能作為國家和/或有關(guān)地方政府（而不是有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員）的收入，而無法（也無需）對已完成的違法違規(guī)行為施加任何影響（雖然該罰款對日后的類似行為無疑將有更加可信的遏止作用）。[30]但是，在損害發(fā)生的危險仍然存在的眾多情況下，有關(guān)機(jī)構(gòu)只有積極地將所收取的罰款用于消除這些危險，才能充分地實現(xiàn)行政罰款的價值與目的。

在這方面較為可行的一個做法是：通過招標(biāo)，挑選能最快、最有效地消除損害發(fā)生危險的公司或個人；將所收取的罰款中相當(dāng)于預(yù)防費(fèi)用（B）的部分作為報酬，雇用中標(biāo)方來防止有關(guān)損害的發(fā)生。招標(biāo)的具體方式可以是公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)。[31]招標(biāo)可以由行政機(jī)構(gòu)親自主持，也可以委托合適的中介組織代為主持。[32]與招標(biāo)有關(guān)的費(fèi)用可以事先加入應(yīng)收取的罰款數(shù)額中（超出預(yù)防費(fèi)用B的部分）。[33]倘能運(yùn)用得當(dāng)，這一機(jī)制應(yīng)能進(jìn)一步保證有關(guān)損害危險得到合理的預(yù)防和控制，并能鼓勵和支持以預(yù)防損害發(fā)生為其主、副業(yè)的企業(yè)和個人，激勵其技術(shù)革新與進(jìn)步。這些企業(yè)和個人，如專以處理工業(yè)廢水為其服務(wù)項目的工廠，對減少有關(guān)損害在我國的發(fā)生應(yīng)能發(fā)揮積極、有益的作用。

但是，如果罰款數(shù)額未被正確設(shè)立，則（無論當(dāng)事人對概率損失PL及預(yù)防費(fèi)用B的估算是否存在誤差）無法對有關(guān)損害進(jìn)行應(yīng)有的預(yù)防和治理。例如，在河水污染的例子中，執(zhí)法人員可能在《水污染防治法》及其《實施細(xì)則》所規(guī)定的罰款范圍內(nèi)“正確地”對工廠甲處以5,000元的罰款。[34]由于該數(shù)額低于工廠甲正確估算的B（9,000元）（或高估的10,000元），它將不會承受4,000元（9,000元－5,000元）甚或5,000元（10,000元－5,000元）的凈損失去主動消除污染。同樣，北京的某非經(jīng)營性單位可能因它只面對1,000元的罰款（《北京市防火安全工作管理規(guī)定》所設(shè)立的最高罰款額[35]）但通過更新其供暖設(shè)施消除火災(zāi)隱患卻需要2,000元（或高估的3,000元），而不去消除該隱患。此類罰款數(shù)額遠(yuǎn)低于預(yù)防費(fèi)用的情形也將使有關(guān)部門無法采用上述招標(biāo)等方式，雇用他人來消除有關(guān)損害，從而使許多隱患汜濫成災(zāi)。相比之下，罰款數(shù)額遠(yuǎn)高于預(yù)防費(fèi)用的情形雖能遏止損害發(fā)生，卻會造成社會資源的浪費(fèi)和對當(dāng)事人財產(chǎn)的不合理剝奪。

由于現(xiàn)有法律法規(guī)所設(shè)立的罰款數(shù)額較為任意及其執(zhí)行上的任意性[36]，如以本文提出的BPL思路加以衡量，上述偏差似應(yīng)相當(dāng)常見。例如，在上文所引（以及在其他法律法規(guī)中隨處可見）的最高罰款限額，因立法者并未有意識地考慮BPL及有關(guān)數(shù)據(jù)，很難保證適當(dāng)高于防止有關(guān)損害所必需的費(fèi)用（B）。[37]可在此類限額之下“依法”裁定的較低數(shù)額，如上所述，則更難保證不低于有關(guān)預(yù)防費(fèi)用。此外，現(xiàn)有法律法規(guī)中也不乏妨礙實現(xiàn)行政罰款所應(yīng)有的遏止作用的規(guī)定。例如，根據(jù)《行政處罰法》，不滿十四周歲的違法違規(guī)者免于行政處罰；[38]已滿十四周歲不滿十八周歲者從輕處罰；[39]無法辨認(rèn)或控制其行為的精神病人也同樣免于處罰。[40]實際上，有關(guān)部門應(yīng)考慮在行政罰款制度下，將未成年人和有心智缺陷者（如精神病人）視同正常成年人，對其違法違規(guī)行為（如破壞市容和公共衛(wèi)生、損壞公共設(shè)施等）處以同樣的罰款。[41]這樣可以，一方面，取得消除其行為后果的必要費(fèi)用（如清潔和修理費(fèi)用），另一方面，促使其監(jiān)護(hù)人加強(qiáng)對他們的管教和監(jiān)督，從而遏止類似行為的發(fā)生。

應(yīng)當(dāng)指出，采用本文所提出的思路以實現(xiàn)行政罰款的應(yīng)有目的和功能的一個重要前提是行政機(jī)構(gòu)、法院等有關(guān)系統(tǒng)在其運(yùn)作和執(zhí)行上處于良好的工作狀態(tài)。這主要包括：行政機(jī)構(gòu)能夠?qū)⑵溆嘘P(guān)罰款的明確規(guī)定事先公告各方（因為只有足夠明確和為人所知，該規(guī)定才能被納入其成本效益分析，對其產(chǎn)生遏止作用）；在檢查當(dāng)事人的預(yù)防措施和預(yù)防效果時能夠?qū)嵤虑笫?、公正不倚；在對?dāng)事人處以罰款時能夠嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法、言出必行；法院系統(tǒng)能夠－－在有關(guān)損害發(fā)生后－－根據(jù)侵權(quán)法等有關(guān)法律法規(guī)作出正確、及時的裁決，使當(dāng)事人對其給受害人造成的損失承擔(dān)充分的責(zé)任；法院所裁定的賠償數(shù)額或其他補(bǔ)救措施充分、合理，并能得到忠實的執(zhí)行；侵權(quán)法等有關(guān)法律法規(guī)已達(dá)到足夠的質(zhì)量要求，等。只有行政機(jī)構(gòu)和/或法院嚴(yán)格執(zhí)法、司法，正確設(shè)立的行政罰款才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

依據(jù)本文的思路設(shè)立正確的罰款數(shù)額具有充足的可能性和可行性。這是因為，雖然在某些情形下，獲得精確的P、L數(shù)值將有較大的難度，[42]但是，這一思路所要求的只是關(guān)于P、L的可靠數(shù)據(jù)，而不是極其精確的數(shù)值。何況，與P、L相比，該思路更多依賴的是預(yù)防費(fèi)用B的數(shù)據(jù)，而這一數(shù)據(jù)較P、L更易得到。此外，為取得此類數(shù)據(jù)所做出的事前調(diào)查和論證不應(yīng)給有關(guān)機(jī)構(gòu)帶來實質(zhì)性的額外負(fù)擔(dān)，因為，一方面，有關(guān)部門通常也必須－－根據(jù)《行政處罰法》[43]和其他適用法律法規(guī)[44]－－就罰款進(jìn)行聽證和/或行政復(fù)議；如能依據(jù)本文的思路在事前確立更準(zhǔn)確、更有合理依據(jù)的罰款數(shù)額，此類聽證和/或行政復(fù)議可望得到減少（從而節(jié)省其時間和其他資源的投入）。在另一方面，如上所述，進(jìn)行此類調(diào)查和論證的經(jīng)費(fèi)可由適當(dāng)計入罰款數(shù)額的行政開支[45]支付。

但是，不言而喻，為使行政罰款發(fā)揮其應(yīng)有作用，行政執(zhí)法中的現(xiàn)有問題需盡快得以糾正。例如，將行政罰款作為單位經(jīng)濟(jì)收入的行為從根本上背離了行政罰款須用于治理有關(guān)損害危險的原則，必須及早杜絕。（我們期望，中央政府就此全面采取的“罰繳分離”、“收支兩條線”等措施[46]能夠取得實質(zhì)的成效。）再如，在收取行政罰款后便對違法違規(guī)行為聽之任之的做法顯然也不利于消除有關(guān)違法違規(guī)行為；這一做法實際上是把罰款當(dāng)成了稅收，反而會在許多情形下激勵當(dāng)事人繼續(xù)其受罰行為，以彌補(bǔ)其因罰款而遭受的損失。[47]此外，許多執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法隨意的現(xiàn)象[48]也需要由國家和各級地方政府認(rèn)真對待、盡早加以緩解和最終解決。

結(jié)語

出于其各自利益，一個社會的各種成員（包括公民、企業(yè)和其他組織）可能隨時做出對他人構(gòu)成損害危險的種種違法違規(guī)行為。要應(yīng)對這一廣泛存在的道德風(fēng)險（moralhazard），必須由能夠超越個人和單個組織、代表整個社會利益的政府承擔(dān)起社會管理者的責(zé)任。行政罰款制度可以作為應(yīng)對這一問題的有效機(jī)制。遵循本文所提出的思路，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)可以通過有系統(tǒng)的調(diào)查研究、聽證等方式正確地設(shè)立行政罰款數(shù)額，促使當(dāng)事人做出合理的成本效益分析，實現(xiàn)以行政罰款遏止有關(guān)損害危險的目的和功能。倘若運(yùn)用得當(dāng)，這種行政罰款制度可使社會生活中的多種違法違規(guī)行為及其所造成的損害危險得到合理、理性的防治。

載《中國法學(xué)》2003年第4期，第3－12頁

作者系美國耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法中心研究員；《美國比較法學(xué)刊》(AmericanJournalofComparativeLaw)編委。哈佛大學(xué)法博士（J.D.）；耶魯大學(xué)社會人類學(xué)博士。本文的寫作得益于與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法中心訪問學(xué)者孫潮教授和石宏先生的討論，謹(jǐn)此致謝。

[1]1996年3月17日通過，自1996年10月1日起施行。以下簡稱《行政處罰法》。該法將行政罰款設(shè)定為行政處罰的一個重要種類，見其第八條第（二）款。

[2]見《行政處罰法》，第四條。

[3]當(dāng)然，在民法領(lǐng)域中，“罰”或“處罰”等提法將是不恰當(dāng)?shù)模驗樗椒?民法的目的與功能在于迫使加害人賠償受害人的損失；在此之外，不應(yīng)再有懲罰的目的。懲罰的目的和功能是應(yīng)由公法（如行政法規(guī)－－本文所探討的對象－－和刑法）來實現(xiàn)的。我國《民法通則》和有些民法學(xué)者曾在多處混淆了這一區(qū)別；詳細(xì)的討論可參見拙文，“中國侵權(quán)法現(xiàn)狀：考察與評論”，《政法論壇》，2002年第1期。

[4]《行政處罰法》在其第九、第十和第十一條中分別規(guī)定法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)可以設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。

[5]1984年5月11日通過，1996年5月15日修正，自1984年11月1日起施行。以下簡稱《水污染防治法》。

[6]2000年3月20日發(fā)布，自即日起施行。以下簡稱《水污染防治法實施細(xì)則》。

[7]見《水污染防治法》第四十六條第一款第(三)項及《水污染防治法實施細(xì)則》第三十九條第(一)－(三)款。

[8]2000年3月13日發(fā)布，自2000年5月1日起施行。

[9]見該規(guī)定第八條及第五條第(五)款。比較《上海市消防條例》（1995年10月27日發(fā)布，2000年1月25日第二次修正，自1996年1月1日起施行）；該條例第六十四條第(一)款規(guī)定：對逾期未消除公安消防機(jī)構(gòu)指出的重大火災(zāi)隱患的單位可處以2,000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重者可處以2萬元以上20萬元以下罰款。

[10]據(jù)某些省市的調(diào)查，有些部門在執(zhí)法時任意降低或提高處罰額度，執(zhí)法隨意性較大；參見”[山東省]膠州市對全市行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查“，載2002年8月20日《青島政府法制網(wǎng)》。此外，在執(zhí)法中也時常出現(xiàn)執(zhí)法人員與違法違規(guī)者就罰款數(shù)額討價還價的情況；參見“不掏錢不放行，交警檢查點成罰款點”，載2003年1月15日《華商報》（某貨車司機(jī)因違反《道路交通安全管理條例》、私裝擋板而被交警罰款；經(jīng)過討價還價，交警將罰款由規(guī)定的1,000元減至500元）；“山西省偏關(guān)縣截罰郵車只因罰款任務(wù)沒完成”，載2001年12月18日《新華網(wǎng)》（在截罰某郵車時，執(zhí)法人員聲稱由他辦理罰款只需4萬元，如交別人則需8萬元）。

[11]參見下文第四部分的有關(guān)討論。

[12]見注2－7及其相關(guān)正文。

[13]詳見下文第三部分的有關(guān)解釋。

[14]參見“四川省人大法制委建議整頓違規(guī)執(zhí)法，行政罰款不準(zhǔn)下指標(biāo)”，載2002年1月18日《天府早報》（據(jù)四川省人大法制委調(diào)查，該省某些行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法與執(zhí)法者自身的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，把行政處罰當(dāng)作創(chuàng)收）；“山西省偏關(guān)縣截罰郵車只因罰款任務(wù)沒完成”，載2001年12月18日《新華網(wǎng)》；“當(dāng)罰款成為目的……”，載2003年3月2日《人民網(wǎng)·海南視窗》（?？谑心承┙煌▍f(xié)管員每天須承擔(dān)一定的罰款任務(wù)）。

[15]參見“不掏錢不放行，交警檢查點成罰款點”，載2003年1月15日《華商報》（設(shè)于312國道的某檢查站對違規(guī)超載運(yùn)貨或私裝擋板的司機(jī)進(jìn)行罰款，但未按規(guī)定責(zé)令其當(dāng)場卸載或勸返，或要求其當(dāng)場或隨后拆除擋扳。高額罰款并未使司機(jī)減少違章：在這段國道上，幾乎所有貨車都超載運(yùn)輸或加裝擋板，而因此引起的交通事故也時有發(fā)生）；“交了罰款超載放行，這個停車場光罰款不卸貨”，載2002年11月29日《燕趙都市報》（河北省保定市某停車場交警在向違章超載的司機(jī)收取罰款后，即允許其超載運(yùn)輸）；“交了罰款就可以銷售禁止上市的非“B瓶”包裝啤酒?”，載2002年4月24日《河北日報》（河北省承德縣執(zhí)法部門對可能爆炸傷人的非“B瓶”包裝啤酒實行罰款，但在經(jīng)銷商交付罰款后便允許其繼續(xù)銷售）。

嚴(yán)格來講，上述執(zhí)法行為已違反《行政處罰法》；見該法第二十三條（“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”）。

[16]據(jù)悉，從2003年起，中央政府已開始對罰款收入全面實行“罰繳分離”，將行政事業(yè)單位的預(yù)算從原來的“坐收坐支”改為“收支兩條線”管理；見“收費(fèi)罰款今年起統(tǒng)交國庫，‘預(yù)算外收入’終結(jié)“，載2003年1月4日《財經(jīng)時報》。這意味著行政執(zhí)法部門將負(fù)責(zé)開具罰款單，但無權(quán)收繳罰款，罰款多少也將與執(zhí)法部門的收入沒有直接聯(lián)系。但這一改革措施究竟會有多大成效將取決于各有關(guān)部門是否嚴(yán)格遵守中央政府的這一決策（還是”上有政策，下有對策“）；畢竟，《行政處罰法》早在1996年便已做出類似規(guī)定（見其第四十六、五十三、六十三條）；而各地也不乏此類試點，參見《北京市人民政府推進(jìn)依法行政工作實施方案》（2000年3月制定）第三部分第(六)條第3款（嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度，杜絕以罰款……作為工作經(jīng)費(fèi)和人員福利待遇來源）。

[17]LearnedHand，生于1872年，卒于1961年；擔(dān)任美國聯(lián)邦法官42年；歷任美國聯(lián)邦地區(qū)法院紐約南區(qū)法庭法官（1909-1924），美國聯(lián)邦上訴法院第二巡回庭法官（1924-1948）、首席法官（1948-1951）。

[18]UnitedStatesv.CarrollTowingCo.,159F.2d169(2dCir.1947).

[19]其實，在漢德之前，已有若干法官表述了與漢德公式頗為相近的觀點，參見1902年Chicago,BurlingtonandQuincyRailroadv.Krayenbuhl（65Neb.889,91N.W.880）一案的法官判詞。不過，由于漢德公式的簡潔明了（漢德是最早采用下述BPL這種代數(shù)形式的人），與相近的表述相比，它在美國法律界流傳最廣、影響最大，因而也最具有代表性和權(quán)威性。

[20]參見Davisv.ConsolidatedRailCorp.,788F.2d1260(7thCir.1986)（由著名法官理查德·波斯納[RichardPosner]裁定），I&MRailLink,LLCv.NorthstarNavigation,Inc.,198F.3d1012（7thCir.2000），以及RichardCrossv.BergLumberCompany,7P.3d922(SupremeCourtofWyoming2000）。

[21]參見波斯納、基多·凱勒布瑞茲（GuidoCalabresi）、斯蒂文·沙維爾（StevenShavell）等人的相關(guān)分析：RichardPosner,EconomicAnalysisofLaw,5thed.,NewYork,NY:AspenPublishers(1998);GuidoCalabresi,TheCostsofAccidents:ALegalandEconomicAnalysis,NewHaven,CT:YaleUniversityPress(1970);StevenShavell,EconomicAnalysisofAccidentLaw,Cambridge,MA:HarvardUniversityPress(1987).

[22]參見上文第一部分第三段的討論。當(dāng)然，通過合理地確定法律責(zé)任和賠償數(shù)額，侵權(quán)法對未來的侵權(quán)行為也會有一定的遏止作用；參見拙文“中國侵權(quán)法現(xiàn)狀：考察與評論”（載《政法論壇》，2002年第1期）中的有關(guān)討論。但這并不影響此處的基本判斷，即：行政罰款主要應(yīng)用于損害實際發(fā)生前，而侵權(quán)法主要應(yīng)用于損害實際發(fā)生后。

[23]目前，定義廢水安全指標(biāo)的國家標(biāo)準(zhǔn)主要是《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB8978-1996）》以及適用于具體行業(yè)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)（如《鋼鐵工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13456-92)》、《合成氨工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13458-92)》等）。涉及其他可罰款事項的標(biāo)準(zhǔn)有，例如，《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB16297－1996）》、《工業(yè)企業(yè)廠界噪聲標(biāo)準(zhǔn)（GB12348－90）》等。

[24]參見上文第二部分最后一段的討論。

[25]在北京和上海等地，當(dāng)?shù)卣言谠噲D建立類似的法律決策分析和論證制度，對涉及當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)、人民生活等方面的重要決策進(jìn)行分析、論證；參見《北京市人民政府推進(jìn)依法行政工作實施方案》（2000年3月制定），第三部分第(一)條第2款。但這些分析和論證通常仍只局限于所謂的“重要決策”和少數(shù)專家顧問的參與，所以仍需較大的改進(jìn)。

[26]這一思路與英美合同法中允許有效率的違約（efficientbreach）的做法有相近之處，同為法律的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析所支持。

[27]在少數(shù)情形下，為實現(xiàn)行政罰款的遏止作用，也不排除將罰款數(shù)額確定為B的數(shù)倍甚或數(shù)十倍。例如，雖然隨地吐痰和亂吐口香糖可造成嚴(yán)重污染市容、傳播流行病菌等后果，清除此類污染的成本卻相對較?。喝鐡?jù)有關(guān)部門計算，清除一塊口香糖殘跡的成本約為1.1元（見“天安門管理委員會：清除一塊糖成本1.1元”，載2002年10月16日《北京青年報》）；清除痰跡的成