財(cái)務(wù)管理對我國國家審計(jì)體制改革的思考

對我國國家審計(jì)體制改革的思考PAGE1PAGE7對我國國家審計(jì)體制改革的思考資助專案：國家審計(jì)署資助專案：國家審計(jì)署2002年重點(diǎn)協(xié)作課題“加入WTO對中國審計(jì)環(huán)境的影響與應(yīng)對研究”成果之一。摘要：國家審計(jì)管理體制直接決定國家審計(jì)工作的運(yùn)行方式和質(zhì)量。我國目前的審計(jì)管理體制雖然有一定不足，卻最適合我國國情。在當(dāng)前條件下，將審計(jì)工作劃歸人大領(lǐng)導(dǎo)可行性并不強(qiáng)。對我國審計(jì)管理體制進(jìn)行完善和改良，一方面要將審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來，另一方面有賴于政府執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變和人民代表大會(huì)制度的完善。關(guān)鍵詞：國家審計(jì)體制獨(dú)立性改革一、一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果引發(fā)的思考筆者有幸作為“加入WTO對中國審計(jì)環(huán)境的影響及審計(jì)應(yīng)對研究”課題組成員參加了于2002年9月進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查。該問卷調(diào)查反映出很多值得思考的問題，其中廣大審計(jì)人員對我國國家審計(jì)管理體制改革的呼聲最高。從中選取兩題,具體數(shù)據(jù)如下：問題一影響我國審計(jì)發(fā)展的主要因素（多選）回答審計(jì)體制法制環(huán)境隊(duì)伍素質(zhì)技術(shù)及其他數(shù)量1481035817比例57.2%39.8%22.4%16.6%問題二對我國現(xiàn)行審計(jì)體制的評價(jià)（多選）回答合理屬行政型的要改革影響審計(jì)主體獨(dú)立性數(shù)量16137106比例6.2%52.9%40.9%可以看出，絕大多數(shù)人認(rèn)為我國的國家審計(jì)體制存在一定問題，有52.9%的人認(rèn)為“屬于行政型的，要改革”，有40.9%的人認(rèn)為“影響審計(jì)的獨(dú)立性”。廣大審計(jì)人員持上述觀點(diǎn)的主要原因?yàn)椋涸谀壳暗碾p重領(lǐng)導(dǎo)管理體制下，由于審計(jì)機(jī)關(guān)在人事、經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃等方面均由同級人民政府管理，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級領(lǐng)導(dǎo)為主，使得所發(fā)揮的作用有限，造成審計(jì)結(jié)論及處罰意見容易受到行政因素的干擾，“雙重”領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已變成地方政府的“單向”領(lǐng)導(dǎo)，國家審計(jì)實(shí)際上就是政府的內(nèi)部審計(jì)。而獨(dú)立性作為審計(jì)工作的靈魂，一旦不能保證，審計(jì)效果必然會(huì)大打折扣。作為一線工作者，審計(jì)人員對具體情況最有發(fā)言權(quán)，他們的意見表明審計(jì)工作中確實(shí)存在一定問題，我們應(yīng)當(dāng)對我國國家審計(jì)體制進(jìn)行深入分析。二、國家審計(jì)體制的比較分析通俗地講，國家審計(jì)體制就是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)歸誰領(lǐng)導(dǎo)以及最高審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。從世界范圍來看，國家審計(jì)體制主要有四種不同的安排：立法型、行政型、司法型和獨(dú)立型。1.立法型審計(jì)體制是指審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬立法部門。這種體制源于三權(quán)分立的政治體制，是目前審計(jì)體制的主流。例如美國，立法、行政、司法三權(quán)相互制衡，立法機(jī)關(guān)享有較大的權(quán)利，政府作為受托的公共管理者，是立法的監(jiān)督物件。在這種政治體制下，立法型審計(jì)體制無疑更有利于更好地履行審計(jì)的監(jiān)督職責(zé)。2.行政型審計(jì)體制是指審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國家行政系列，是國家行政機(jī)構(gòu)的一部分。在中央集權(quán)制下，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，扮演著國家最高管理機(jī)構(gòu)的角色，它承擔(dān)著國家整體規(guī)劃的制定、對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、管理等全方位的職責(zé)。我國采用的就是這種體制。3.司法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)雖不隸屬于司法機(jī)關(guān)，但擁有一定的司法權(quán)限，法國是這種體制的主要代表。法國雖然也是三權(quán)分立體制，但在其政治體制中建立了比較完善的監(jiān)督和咨詢體制。與之相適應(yīng)，審計(jì)法院具有較強(qiáng)的司法權(quán)，可以對違法和造成損失的事件進(jìn)行審理和處罰，這對于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性有積極的作用。4.獨(dú)立型審計(jì)體制。即國家審計(jì)機(jī)關(guān)從形式上獨(dú)立于立法、行政和司法機(jī)關(guān)之外，不隸屬于任何權(quán)力部門，只對法律負(fù)責(zé)。但它要向議會(huì)報(bào)告審計(jì)情況，實(shí)際上是偏重于為立法機(jī)關(guān)服務(wù)的。德國、日本是這種體制的典型代表。主要發(fā)達(dá)國家各具特色的國家審計(jì)體制為我國國家審計(jì)體制改革的走向選擇提供了寬廣的思維空間。有一點(diǎn)是毋庸置疑的，就是任何一個(gè)國家的國家審計(jì)體制都是基于其基本國情，在綜合各個(gè)因素的基礎(chǔ)上形成并建立起來的。國家審計(jì)體制沒有單純的優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是結(jié)合自己的國情走自己的路。三、我國國家審計(jì)體制研究現(xiàn)狀分析我國審計(jì)學(xué)者雖然對審計(jì)體制進(jìn)行了長期的研究，但尚未取得一致的結(jié)論。秦榮生從受托責(zé)任關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為我國中央審計(jì)署應(yīng)歸全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)由各級人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。廖洪和余玉苗認(rèn)為一個(gè)國家的政治制度對該國的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系具有決定性作用，社會(huì)主義國家的審計(jì)機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門。尹平在分析我國現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國審計(jì)體制改革應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式，如現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作，可以改為審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作?？梢钥闯?，我國目前對審計(jì)體制的探討大體有“立法型”和“行政型”之爭。持“行政型”觀點(diǎn)的學(xué)者從我國國情出發(fā)，認(rèn)為我國國家審計(jì)體制選擇行政型有其必然性。在我國現(xiàn)行政治體制下，政府掌握和運(yùn)用國家經(jīng)濟(jì)資源，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)國家政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化各項(xiàng)事業(yè)，行政權(quán)力滲透到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，在這種背景下選擇行政型國家審計(jì)體制無疑有利于國家審計(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有利于在政府領(lǐng)導(dǎo)下保持其權(quán)威性，有利于審計(jì)組織的發(fā)展壯大。而我國20多年的審計(jì)實(shí)踐證明，在國務(wù)院和地方各級政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，其審計(jì)監(jiān)督范圍之廣，監(jiān)督單位之多，審計(jì)監(jiān)督力度之大，審計(jì)監(jiān)督成果之巨，以及社會(huì)公眾對審計(jì)機(jī)關(guān)信任度之高，是我國審計(jì)史所未見的?？梢哉f，現(xiàn)行國家審計(jì)體制對于我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)是巨大的。但是，這種體制不利的一面也非常明顯：（1）審計(jì)工作透明度不夠，不利于人大機(jī)關(guān)及人大代表對其進(jìn)行有效監(jiān)督；（2）審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于同級人民政府，難以擺脫行政因素的干擾，獨(dú)立性受限，“審計(jì)難，處理更難”矛盾突出，審計(jì)機(jī)關(guān)做出的審計(jì)決定大多數(shù)情況下是不了了之。而正是行政型管理體制的上述缺陷引發(fā)了一大批學(xué)者的不滿，他們建議將各級審計(jì)機(jī)關(guān)從政府系列中分離出來，獨(dú)立設(shè)置，隸屬于各級人大，直接向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國家預(yù)算；地方審計(jì)機(jī)關(guān)在各級人大常委會(huì)下設(shè)置，又接受上一級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，該體制能徹底解決國家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題，有利于國家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的完全剝離，而直接對地方各級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，從而在組織上、工作上、經(jīng)濟(jì)上和人員上保證其獨(dú)立地位，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理者之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為，這樣的做法目前在我國可行性并不強(qiáng)，理由如下：1.我國的國體和政體決定了黨、政府和人民的根本利益是一致的，審計(jì)機(jī)關(guān)也是為人民的根本利益服務(wù)的，不應(yīng)該成為利益斗爭的工具，沒有必要為了加強(qiáng)表面上的獨(dú)立性而將審計(jì)作為政府的對立面而設(shè)置。2.根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國務(wù)院負(fù)責(zé)執(zhí)行具體行政事務(wù)，而全國人大對其工作進(jìn)行監(jiān)督和審查，并沒有執(zhí)行具體事務(wù)的權(quán)力。如果要使審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大，需要對《憲法》的某些條款做出修改，此舉易對審計(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督造成震蕩，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和審計(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。3.只有相對的獨(dú)立性，沒有絕對的獨(dú)立性。我國的各級審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，其監(jiān)督對象是其他的政府部門貫徹執(zhí)行國家政策的情況，相對于監(jiān)督對象來說，審計(jì)機(jī)關(guān)是獨(dú)立的。如果說現(xiàn)行國家審計(jì)是政府的內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大則會(huì)變成人大的內(nèi)部審計(jì)，同樣影響?yīng)毩⑿浴?.雖然我國長期實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制漸行瓦解，但仍帶有很大的制度慣性，直接或間接影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)。如果將審計(jì)部門強(qiáng)行從政府機(jī)構(gòu)中剝離，容易引起政府的抵觸情緒，與政府其他職能部門的協(xié)調(diào)性、聯(lián)系性勢必會(huì)減弱，審計(jì)工作必然會(huì)陷入“孤軍奮戰(zhàn)”的境地，審計(jì)監(jiān)督執(zhí)法面臨更多困難。從以上分析可以看出，認(rèn)為將審計(jì)工作劃歸人大領(lǐng)導(dǎo)即可解決一切問題的看法顯然是不現(xiàn)實(shí)的。四、我國國家審計(jì)體制改革的構(gòu)思 我們不能否認(rèn)，我國目前的審計(jì)工作確實(shí)存在這樣那樣的問題，但這并不是體制本身的問題，更不是行政型審計(jì)體制所特有的弊端?，F(xiàn)行審計(jì)體制有利于審計(jì)工作圍繞地方政府工作中心，服從和服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局——這是審計(jì)發(fā)展的主旋律。這種現(xiàn)狀決定了我們對待它的科學(xué)態(tài)度是完善和改良，而不是廢除和拋棄。具體說來，可以從我國目前的國家審計(jì)體制結(jié)構(gòu)入手進(jìn)行分析，我國目前國家審計(jì)體制結(jié)構(gòu)如下圖所示：上級審計(jì)機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)上級審計(jì)機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)（力度較弱）業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)②委托審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作（力度較弱）業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)②委托審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作人民政府人民政府①①匯報(bào)工作其他職能部門審計(jì)監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)其他職能部門審計(jì)監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)圖一雖然我國《審計(jì)法》規(guī)定了“兩個(gè)報(bào)告”制度，即審計(jì)機(jī)關(guān)向政府提交本級預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果報(bào)告和受政府委托向本級人大常委會(huì)作預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，使審計(jì)監(jiān)督擔(dān)負(fù)起對政府負(fù)責(zé)和為人大服務(wù)的雙重職責(zé)。但通過上圖我們不難看出：（1）步驟②中，向人大匯報(bào)工作的主體已變成了政府而不是審計(jì)機(jī)關(guān)，那么，審計(jì)機(jī)關(guān)受托向人大匯報(bào)工作，政府進(jìn)行過濾是不可避免的。表面上看，這是審計(jì)工作透明度問題，其實(shí)卻是政府工作透明度問題。（2）問題的根本原因是目前我國的人民代表大會(huì)制度還不完善，沒有形成對政府行為的有效制約。因此，筆者認(rèn)為，改革我國的國家審計(jì)體制要從這兩方面入手。改革后的結(jié)構(gòu)如下：其他職能部門審計(jì)機(jī)關(guān)人民政府人民代表大會(huì)其他職能部門審計(jì)機(jī)關(guān)人民政府人民代表大會(huì)上級審計(jì)機(jī)關(guān)社會(huì)力量②匯報(bào)工作審計(jì)監(jiān)督①輿論監(jiān)督圖二該圖與原結(jié)構(gòu)圖相比，區(qū)別有三：（1）引入社會(huì)力量進(jìn)行輿論監(jiān)督；（2）改“兩個(gè)報(bào)告”制度為審計(jì)機(jī)關(guān)向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作，將政府對審計(jì)報(bào)告進(jìn)行“過濾”的環(huán)節(jié)取消；（3）人大若發(fā)現(xiàn)重大問題，責(zé)令政府交由審計(jì)機(jī)關(guān)重審，若仍拒不改正，可以提交上級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。但要注意的是，審計(jì)機(jī)關(guān)向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作，只是讓人大對情節(jié)嚴(yán)重、影響較大的審計(jì)問題進(jìn)行質(zhì)詢和審查，并不意味著事無巨細(xì)都可以插手，否則會(huì)干擾政府的正常工作。上述改革不僅需要審計(jì)方法的革新，更需要大環(huán)境的逐步完善，具體說來要完成以下兩方面的工作：一方面，將審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合。我國國家審計(jì)信息批露還停留在向政府和被審計(jì)單位提供的原始狀態(tài)，基本未向投資者、債權(quán)人及其他信息相關(guān)者及社會(huì)公開信息，弱化了監(jiān)督效果，審計(jì)監(jiān)督的警示作用不夠顯著。其實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)接受同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)并不意味著沒有絲毫的業(yè)務(wù)自主權(quán)，完全可以在一定程度上將審計(jì)結(jié)果的通報(bào)權(quán)、公布權(quán)交由審計(jì)機(jī)關(guān)掌握，即在不泄露審計(jì)機(jī)密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的前提下，由審計(jì)機(jī)關(guān)決定是否進(jìn)行公布和通報(bào)，而不需行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。在西方，這種做法早就有了先例。如美國，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅有權(quán)利用審計(jì)監(jiān)督所掌握的數(shù)據(jù)材料向國會(huì)作證，而且可以將審計(jì)結(jié)果向新聞媒體和有關(guān)部門披露。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是一旦審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果向有關(guān)部門和新聞媒體披露，則能形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，促進(jìn)被審計(jì)單位主動(dòng)整改。另一方面，審計(jì)體制改革有賴于政府執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變和人民代表大會(huì)制度的完善。當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政方式還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的水平上，從某種程度上說是制約審計(jì)工作透明化程度的根本原因。我們完全可以借助于加入WTO所帶來的這股東風(fēng)，以開放倒逼改革。WTO的一個(gè)基本原則是透明度原則，它要求政策透明和開放，具體到?jīng)Q策過程中要做到信息公開，讓經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者有知情權(quán)，這一基本原則無疑會(huì)給我國各級政府的傳統(tǒng)執(zhí)政方式帶來巨大沖擊。透明度原則的貫徹執(zhí)行，會(huì)促使我國行政管理體制改革向行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的目標(biāo)邁進(jìn)。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對于解決我國審計(jì)工作的透明度問題具有決定性的意義。另外，可以毫不夸張地說，人大對政府工作的監(jiān)督與人們的期望相比還有很大差距。消除這個(gè)差距的最好辦法就是完善人民代表大會(huì)制度，加快推進(jìn)社會(huì)民主和法治建設(shè)，使人大對政府的審查監(jiān)督真正地實(shí)現(xiàn)由一般程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。只有人大對政府工作的監(jiān)督能不折不扣地到位，才能從根本上消除制約我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展的桎梏。五、結(jié)束語審計(jì)體制改革是一項(xiàng)需要長期奮斗的工程，指望畢其功于一役是不可能的。而且，審計(jì)部門的命運(yùn)和中國改革的進(jìn)程是聯(lián)系在一起的，沒有中國改革的大力推進(jìn)，審計(jì)工作的效能是不可能達(dá)到理想狀態(tài)的。根據(jù)我國改革的總體進(jìn)程，循序漸進(jìn)地調(diào)整國家審計(jì)的管理體制和工作方式，可以最大限度地利用現(xiàn)有審計(jì)基礎(chǔ)，鞏固和擴(kuò)大審計(jì)迅速發(fā)展的勢頭，避免不必要的震蕩，將改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度，同時(shí)也是提高審計(jì)工作效果和質(zhì)量的