中外政府改革比較：新公共管理

中外政府改革比較研究管理效率導(dǎo)向的改革——新公共管理運動“世界上，唯一不變的就是變化。”當(dāng)代西方政府改革的實踐當(dāng)代西方政府改革的理論公共行政模式轉(zhuǎn)變的世界潮流當(dāng)代西方政府改革的根本特征構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式與現(xiàn)代行政模式的分水嶺，促成了一種新的社會治理模式的形成。兩股流派〔新公共管理改革和新公共效勞〕相互交織，前后銜接，都是對傳統(tǒng)公共行政模式的反思和超越。政府改革的兩種流派的共同點：對傳統(tǒng)公共行政模式的反思和超越用政府之外的力量來克服官僚制的“陷阱”無論是新公共管理還是新公共效勞，其改革的著眼點都在于變更傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)，重構(gòu)新的治理框架，只不過在如何重構(gòu)上有著分歧。政府改革的兩種流派的差異處：新公共管理改革強調(diào)市場機制“市場式政府”改革前期采用較多新公共效勞改革強調(diào)公眾參與“參與式政府”改革后期采用較多

新公共管理運動：

從理論到實踐

理論根底制度結(jié)構(gòu)政策選擇行為活動實踐形態(tài)績效成果當(dāng)代西方國家政府改革：20世紀(jì)70年代末80年代初，一場行政改革之風(fēng)席卷全球，開啟了“行政改革的時代”。英國的下一步行動方案〔thenextsteps〕美國的政府再造〔reinventinggovernment〕加拿大的公共效勞兩千方案〔publicservice2000〕歐洲共同體成員國倡導(dǎo)的公共效勞革新〔OECD〕新西蘭的財政與人事改革澳大利亞的財政管理改進方案當(dāng)代西方政府改革的根本原因1.新社會，新需求社會的變化對公共效勞產(chǎn)生了新的需求公共產(chǎn)品——“眾口難調(diào)”社會結(jié)構(gòu)的變化公共效勞多樣化收入的增加公共效勞個性化比較的壓力公共效勞更優(yōu)化2.國家缺乏充足的財力來保證公共產(chǎn)品和公共效勞的提供3.“公共悖論”愈演愈烈導(dǎo)致政府信任危機的擴大美國政府不僅面臨著預(yù)算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決了這一問題，其他問題都無從談起。

——克林頓新公共管理改革的理論來源：公共選擇理論、企業(yè)家政府理論1、公共選擇理論：〔以布坎南為代表〕“用經(jīng)濟學(xué)的理論、模型和方法研究政治和行政問題?！惫策x擇理論的主要觀點：引入了經(jīng)濟學(xué)上的人性假設(shè)：理性經(jīng)濟人、追求個人利益最大化分析政府效率低下的原因：公共產(chǎn)品的壟斷性和不易度量性開出了與傳統(tǒng)行政學(xué)不同的治療藥房：打破壟斷、實行競爭、“用腳投票”2、企業(yè)家政府理論：用企業(yè)家的精神，以及企業(yè)的管理理念、模式、方法，來改革公共管理部門，重塑政府形象。戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：

《改革政府：企業(yè)精神如何改革公營部門》“企業(yè)家政府”的十項原那么起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是效勞競爭性政府：把競爭機制注入到提供效勞中有使命的政府：改變照章辦事的組織講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革核心原那么：掌舵而不是劃槳掌舵：制定公共政策劃槳：直接提供公共效勞新公共管理改革

〔newpublicmanagement〕時間：主要是從20世紀(jì)70年代到90年代初圍繞經(jīng)濟和效率目標(biāo)，把市場機制引入公共行政，通過競爭的方式提供公共產(chǎn)品。美國的“重塑政府”運動英國的“公民憲章”運動新公共管理改革的主要內(nèi)容：政府職能的重新分析和定位市場化改革和引入競爭機制以顧客為導(dǎo)向注重結(jié)果和績效評估一、政府職能的重新分析和定位改革的根本思路：“市場優(yōu)先，政府其次”。目的是實現(xiàn)政府職能的收縮，實現(xiàn)政府職能從社會的回撤。改革的根本做法：把“掌舵”和“劃槳”職能分開，設(shè)立執(zhí)行局〔executiveagency)。英國：1988年“改善政府管理：下一步行動”方案：把提供公共效勞的職能從政府各部門別離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”承擔(dān)。設(shè)立“執(zhí)行局”有一系列程序：確認效勞是否必要——談判——簽訂績效合同執(zhí)行局局長“非終身制”，每隔三年對執(zhí)行局進行評估，剔除過時的職能。放松規(guī)制，調(diào)整政府職能的范圍美國：放松規(guī)制運動規(guī)制：規(guī)制與限制外部管理規(guī)制內(nèi)部管理規(guī)制二、市場化改革和引入競爭機制引入三種類型的競爭：公對私的競爭私對私的競爭公對公的競爭政府內(nèi)部的競爭政府與企業(yè)之間的競爭企業(yè)之間的競爭公共效勞領(lǐng)域引入競爭機制區(qū)分“效勞的安排者”與“效勞的生產(chǎn)者”兩個不同的概念決策與執(zhí)行分開；消費者有公共效勞的選擇權(quán)；公共效勞供給者要多元化，公平競爭。公共效勞市場化，即把競爭機制引入政府公共效勞的一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)效勞的最正確供給和公共資源的有效配置，公共效勞市場化實質(zhì)上就是政府職能的市場化。公共選擇理論：重新創(chuàng)造市場公共選擇理論的獨到之處在于：與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系，認為沒有任何邏輯理由證明公共效勞必須由政府官僚機構(gòu)來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構(gòu)之間的競爭。在政府中創(chuàng)造市場：競爭機制的構(gòu)建公共物品供給的政府失靈：政府壟斷經(jīng)營地方公共物品的方式導(dǎo)致了公共物品的低效率，表現(xiàn)在：第一，由于地方公共物品的供給收益性得不到表達，而政府資金是有限的，巨大的資金缺口會導(dǎo)致公共物品供給缺乏。第二，地方公共物品的供給由政府壟斷容易導(dǎo)致政府的無限膨脹和效率遞減，而且會導(dǎo)致尋租的產(chǎn)生。第三，地方公共物品由政府提供是為了彌補市場失靈，但政府也會出現(xiàn)“政府失靈”。第四，政府主觀所導(dǎo)致的“政府失誤”，這種失誤往往會導(dǎo)致地方公共物品供給缺乏或供給過剩。市場化改革的根本導(dǎo)向：第一，在行政機構(gòu)之間引入競爭，通過打破行政機構(gòu)對某些效勞供給及其對這些效勞的本錢信息的壟斷，來限制官僚機構(gòu)的擴大，提高工作的效率。第二，重構(gòu)公共部門的鼓勵結(jié)構(gòu)。第三，將私人市場方法運用擴大到公共效勞的供給。其他相關(guān)理論產(chǎn)權(quán)理論私有產(chǎn)權(quán)公有產(chǎn)權(quán)委托——代理理論信息不對稱監(jiān)管問題自生自發(fā)秩序理論公共效勞市場化改革實踐中普遍采用的方式

私有化合同外包公私伙伴關(guān)系〔publicprivatepartnership〕憑單制度用者付費制1.私有化英國是西方國家中對國企實行私有化改革起步最早最突出的國家。撒切爾政府表示“私有化無禁區(qū)”。航空、電信、能源、電力、供水、天然氣、郵政、鐵路、運輸?shù)阮I(lǐng)域的私有化。公共住房、局部衛(wèi)生、教育領(lǐng)域的私有化。2.合同外包政府確定某種公共效勞工程的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對外招標(biāo)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共效勞，政府購置。合同外包的開展經(jīng)歷了從“藍領(lǐng)效勞”向“白領(lǐng)效勞”拓展的過程。英美兩國公共效勞的合同外包比較突出。合同外包的優(yōu)勢成功合同外包的三個重要環(huán)節(jié)案例分析：新澤西州伊麗莎白市的監(jiān)獄承包思考：合同外包的限度問題？3.公私伙伴關(guān)系〔PPP〕以政府特許等形式吸引私營部門參與根底設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的效勞。私營部門有投資收益權(quán)，即通過向消費者手來來收回企業(yè)本錢，追求投資回報。固定非固定的公私伙伴關(guān)系典型方式：BOT〔建造built——經(jīng)營operate——移交transfer〕4.憑單制度政府把某一公共工程的財政撥款，轉(zhuǎn)化為有價證券〔憑單〕，直接交給消費者，通過消費者在市場中的選擇，引發(fā)公共效勞提供者的競爭，效勞提供者再依據(jù)這些憑單到有關(guān)部門換取收入。美國的教育券改革英國的醫(yī)療券改革5.用者付費制把價格機制引入公共效勞領(lǐng)域，對消費者收取費用的一項改革措施。運用范圍主要包括公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂設(shè)施、公園、住宅效勞等。市場化改革的優(yōu)勢1．市場化方案實現(xiàn)了公共職能與市場機制的有機結(jié)合，提高了市場競爭活力。2．市場化方案有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡政府機構(gòu)。3．市場化方案有利于效率的提高。4．民營化有利于降低公用事業(yè)運作的本錢。5．公共效勞市場化有利于激活民間資本的參與，擴展建設(shè)資金來源渠道，減輕了財政補貼壓力6．市場化方案能擴大民主參與，促進民主程度的提高。對于我國來說，市場化還有利于地方分權(quán)、打破地方保護主義和中央與地方關(guān)系新格局的形成。市場化改革中存在的問題1．政府在組織競標(biāo)時常常面臨備選對象數(shù)量缺乏的困境2．市場化后一局部公共效勞的質(zhì)量并未到達政府和公眾的要求3．政府在某些工程上存在管制規(guī)那么過多過濫的現(xiàn)象4．公共效勞市場化進程中始終籠罩著腐敗和丑聞的陰影無論是在市場化過程中，還是在市場化之后的運作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風(fēng)險，包括市場化過程中的尋租風(fēng)險和市場化后監(jiān)管者被“俘獲”的風(fēng)險。市場化改革中潛在的公共風(fēng)險效率風(fēng)險公平風(fēng)險公共平安風(fēng)險政府合法性風(fēng)險基于責(zé)任模糊而產(chǎn)生的合法性風(fēng)險基于改革操作不當(dāng)而衍生的合法性風(fēng)險市場化經(jīng)營的政府風(fēng)險躲避政府管制與市場競爭有機結(jié)合投資和生產(chǎn)主體多元化促進投資風(fēng)險和責(zé)任的進一步分散漸進式改革和重點突破相結(jié)合，實現(xiàn)公私合作運營的快速開展鼓勵民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營、集資和入股等合作方式進入公共效勞領(lǐng)域，采用工程分割的方式，降低民間資本進入的門檻通過引入企業(yè)管理機制和運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，不斷改革城市政府的官僚制組織體制市場化經(jīng)營模式下

政府的角色與作用政府既要發(fā)揮主導(dǎo)作用，又要在合同履行時注意同投資商的法律平等地位政府應(yīng)給投資者提供一個明確又放心的投資條件政府歸位，不要越權(quán)干預(yù)，但要加強監(jiān)管政府要切實履行諾言，及時承擔(dān)付費等責(zé)任制定合理的價格機制三、以顧客為導(dǎo)向把效勞對象看作“顧客”打破公共效勞的壟斷性給效勞對象“顧客”一樣的選擇權(quán)“顧客導(dǎo)向”的具體措施：英國：90年代初英國的“公民憲章”〔citizencharter〕運動是顧客導(dǎo)向的重要表達。公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門效勞的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，從而提高效勞水平和質(zhì)量。效勞承諾：內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時限明確違反諾言的責(zé)任加強制度建設(shè)，形成實踐諾言的機制公民憲章的六個指導(dǎo)原那么明確的效勞標(biāo)準(zhǔn)：效勞效率、質(zhì)量等方面的具體要求及公務(wù)員行為準(zhǔn)那么透明度：有關(guān)公共效勞的信息必須公開透明顧客選擇：向公眾提供選擇效勞機構(gòu)的時機禮貌效勞：一視同仁地向公民提供效勞完善的監(jiān)督機制：建立方便有效的公民投訴受理機制資金的價值：發(fā)揮公共資源價值的最大化公民憲章運動為效勞對象提供審視公共效勞的時機案例：公路管理部門效勞承諾：高速公路上每隔1500米設(shè)立一部應(yīng)急，每隔100米設(shè)立一個應(yīng)急的方向指示牌。所有應(yīng)急每4周測試一次，最長每8周清潔一次。出故障盡快處理，最長不超過4小時。美國：克林頓政府時期建立“顧客驅(qū)動的政府”〔customer-driven〕改革，政府部門普遍實施顧客滿意度調(diào)查，設(shè)定“顧客效勞標(biāo)準(zhǔn)”，公開接受公眾監(jiān)督。四、注重結(jié)果和績效評估注重結(jié)果和產(chǎn)出績效合同得到廣泛應(yīng)用注重績效評估，主要圍繞“3E”標(biāo)準(zhǔn)展開經(jīng)濟〔Economy〕：指投入本錢的降低程度效率〔Efficiency〕：產(chǎn)出與投入之間的比率效能〔Effectiveness〕：產(chǎn)出對目標(biāo)實現(xiàn)所作奉獻的大小英國的雷納評審雷納評審從1979年開始，持續(xù)了十幾年時間，實現(xiàn)了300多項評審。雷納評審取得巨大成就，據(jù)統(tǒng)計，從1979年到1986年間，評審共支出500萬英鎊，而它所帶來的直接經(jīng)濟效益高達9.5億。雷納評審對要評估的部門活動提出三點質(zhì)疑：1.為什么要從事這些工作？2.為什么要按照目前的方式從事這些工作？3.怎樣才能使這些工作更富有成效而且降低本錢？下一步行動方案執(zhí)行機構(gòu)改革的標(biāo)志是1988年內(nèi)閣辦公廳效率小組起草的調(diào)研報告《改進政府管理：下一步行動方案》〔由于伊布斯時任首相的效率參謀，所以該報告又稱為《伊布斯報告》〕。在對前幾年政府改革歷程進行系統(tǒng)分析和反思并大規(guī)模實地采訪調(diào)查的根底上，伊布斯報告對政府內(nèi)部管理體制中存在的主要問題進行了總結(jié)。改革的方向和應(yīng)遵循的根本原那么：1、各個部門應(yīng)該根據(jù)職能和任務(wù)來組織工作；其體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須有利于高效率地執(zhí)行政策，提供效勞。2、各部門的管理者必須采取必要措施，保證其工作人員具備有效履行職責(zé)和完成任務(wù)的技能和經(jīng)驗。3、必須保持有效的外部壓力和內(nèi)部壓力，促使各部門不斷改進工作。1、設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，由其履行政府的政策執(zhí)行和效勞提供職能2、人力資源的開發(fā)和利用3、保持外部壓力以推動持續(xù)性改進對新公共管理運動的總體評價四項內(nèi)容：1.政府職能的重新分析和定位；2.市場化改革和引入競爭機制；3.顧客定位；4.注重結(jié)果和績效評估。積極意義：克服官僚制弊端，減少本錢，提高效率。奧斯本“政府再造”的五項戰(zhàn)略彼得斯的“政府治理新模式”由于各國行政改革的政治、經(jīng)濟、文化背景的不同，以及改革政府的起因、議程、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，在行政改革的實踐過程中每個國家會采取不同的政府再造實踐模式，按各國側(cè)重的病癥、組織建構(gòu)、管理方式、政策制定和公共利益效勞方面的異同劃分，美國學(xué)者蓋伊·彼得斯〔B.GuyPeters〕將其歸納為市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式四種主要的政府管理模式。政府治理的新模式市場式政府模式：主張分權(quán)和下放權(quán)力；主張吸收私營部門的管理思想，建立以功績制為原那么的績效工資制度，廢除傳統(tǒng)的同級同酬的薪酬制度，鼓勵甚至要求公共部門和私人部門之間的人才流動，廢除公務(wù)員的終身雇傭制度；主張將官僚機構(gòu)的職能下放給具有企業(yè)精神的公共部門，由它們自主做決定評判標(biāo)準(zhǔn)。政府治理的新模式參與式政府模式主張對傳統(tǒng)政府組織的層級關(guān)系進行大幅度調(diào)整，下放權(quán)力〔尤其是決策權(quán)力〕于基層行政機關(guān)和人員，以到達開發(fā)基層人力資源、調(diào)動基層人員工作積極性和重塑政府的目的。建立各種委員