2024年財政分析手冊（2023版）：政府性基金篇

2024年財政分析手冊（2023版）：政府性基金篇一、什么是政府性基金1、政府性基金的概念根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》1，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。隨著上世紀(jì)80年代“分灶吃飯”和“包干制”的推行，預(yù)算外資金不斷膨脹和擴(kuò)大。1983年開征“國家能源交通重點建設(shè)基金”2，1989年開征“預(yù)算外調(diào)節(jié)基金”3，各類“費”和“金”紛紛出臺。為規(guī)范預(yù)算外資金的管理，1996年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》4，要求從1996年起將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費、郵電附加、港口建設(shè)費、市話初裝基金、民航機(jī)場管理建設(shè)費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）納入財政預(yù)算管理。同年12月，《政府性基金預(yù)算管理辦法》5發(fā)布，對基金預(yù)算的級次劃分、編制方法、科目設(shè)置等做出了具體規(guī)定?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》6將政府性基金預(yù)算定義為在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。相比政府性基金的概念，刪去了“無償”二字。2、政府性基金的變遷政府性基金的管理制度源于1990年。在此之前，國家對政府性基金的管理權(quán)限沒有明確的規(guī)定，以致基金違規(guī)設(shè)立、資金任意使用的問題較為嚴(yán)重。根據(jù)1990年9月發(fā)布的《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》7，各種政府性基金的審批權(quán)集中在財政部，由財政部會同有關(guān)部門審批，重要的報國務(wù)院批準(zhǔn)。此后，政府性基金的管理制度不斷細(xì)化加嚴(yán)，國務(wù)院和財政部陸續(xù)下發(fā)關(guān)于審批管理和監(jiān)督的文件。1995年以來，國家開始對各種基金進(jìn)行了清理整頓。1995年4月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、審計署、監(jiān)察部對各種基金進(jìn)行清理登記意見的通知》8指出“全國清理登記各種基金的工作由財政部、審計署、監(jiān)察部負(fù)責(zé)，辦公室設(shè)在財政部”。2002年4月，《財政部關(guān)于公布取消部分政府性基金項目的通知》9宣布取消277項基金項目。2009年11月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性基金預(yù)算管理的意見》10指出“已明確取消和違反審批管理規(guī)定越權(quán)設(shè)立的基金項目要堅決停止征收”。2010年9月，財政部印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》11，標(biāo)志著政府性基金進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。全國政府性基金項目數(shù)量在整頓過程中不斷減少。2004年，政府性基金目錄已從2000年的327項驟減為31項。2016年國家進(jìn)一步清理收費基金，停征價格調(diào)節(jié)基金等3項政府性基金，整合歸并散裝水泥專項資金等7項政府性基金12。2017年4月1日起，國務(wù)院取消城市公用事業(yè)附加和新型墻體材料專項基金13。2021年3月財政部發(fā)布《關(guān)于取消港口建設(shè)費和調(diào)整民航發(fā)展基金有關(guān)政策的公告》14宣布自2021年1月1日起取消港口建設(shè)費。近年來，財政部也在不斷下調(diào)政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)。2017年3月財政部發(fā)布的《關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》15、2018年4月發(fā)布的《關(guān)于降低部分政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》16、2019年4月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》17以及2021年3月發(fā)布的《關(guān)于取消港口建設(shè)費和調(diào)整民航發(fā)展基金有關(guān)政策的公告》18針對政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，具體涉及到的項目有殘疾人就業(yè)保障金、文化事業(yè)建設(shè)費、國家重大水利工程建設(shè)基金和民航發(fā)展基金等。3、財政預(yù)算科目中的政府性基金目前我國的財政預(yù)算體系以四張財政收支表（“四本賬”）為框架，政府預(yù)算“四本賬”對應(yīng)的四本預(yù)算是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。財政第一二本賬是財政收支的核心?！八谋举~”對應(yīng)不同的用途，但彼此間存在一定的資金往來，即四本賬資金平衡。從政府預(yù)算赤字到實際赤字的拓展主要通過結(jié)調(diào)資金完成，只有第一本賬可以列赤字，第二、三本賬可以向第一本賬調(diào)入資金以彌補(bǔ)實際赤字。其中，政府性基金收入大于支出的部分，大部分會調(diào)入一般公共預(yù)算，少部分會用于結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，政府性基金收入是結(jié)調(diào)資金的主要來源。此外，政府性基金預(yù)算部分結(jié)轉(zhuǎn)資金可以用于補(bǔ)充一般公共預(yù)算獨有的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金，列政府性基金預(yù)算支出的“政府性基金預(yù)算調(diào)出資金”科目。2015年起第二、三本賬便開始承擔(dān)著調(diào)入公共財政、填補(bǔ)財政缺口的重要責(zé)任，目前這一任務(wù)基本由第二本賬完成，第三本賬占比很小。但第三財政便兼具了中央政府及企業(yè)的雙元特性，可以有效“填補(bǔ)”第二本賬的下滑缺口，長遠(yuǎn)來看第三本賬彌補(bǔ)缺口的比例會有所上升。政府性基金是財政第二本賬的主體，構(gòu)成了財政預(yù)算中“政府性基金預(yù)算收支科目”的主要部分。2015年之前，《全國政府性基金目錄清單》中除“教育費附加”外的項目均被納入政府性基金預(yù)算管理，超過半數(shù)政府性基金收入科目同時被列入基金目錄。此后，雖然財政部將“地方教育附加”等多項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，但截至2023年，27項政府性基金收入科目中仍有17項來自于全國政府性基金目錄清單中列示的政府性基金。2023年的《全國政府性基金目錄清單》19中共包含20項政府性基金，其中鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金等14項基金可在《2023年政府收支分類科目》20中找到對應(yīng)的政府性基金收入項目，但其余6個項目則被納入一般公共預(yù)算范疇。具體來說，教育費附加自1997年出現(xiàn)一般預(yù)算與基金預(yù)算的分類時21起就已歸屬于一般預(yù)算收入；另外5項則在2014年根據(jù)《財政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》22劃入了一般公共預(yù)算收入。二、政府性基金預(yù)算管理1、政府性基金預(yù)算的項目分類《2023年政府收支分類科目》2310301款“政府性基金收入”下共包含27項具體的政府性基金收入。其中，農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入等16項來自《全國政府性基金目錄清單》；車輛通行費和污水處理費2項來自《行政事業(yè)性收費目錄清單》；國有土地收益基金收入等3項反映從土地出讓等方式中獲取的有關(guān)收入；抗疫特別國債基金收入等3項反映有關(guān)特別國債的基金收入；彩票公益金收入等2項反映彩票發(fā)行獲取的收入；其他政府性基金收入則反映除上述項目以外的政府性基金收入。政府性基金預(yù)算的編制原則是“以收定支”，因此在政府性基金預(yù)算中，收支一一對應(yīng)，包含24個細(xì)分項。不考慮專項債收入，2022年全國政府性基金收入中，國有土地使用權(quán)出讓收入占比最大（83.86%），同時，其他占比較大的有城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費收入（2.34%）、國有土地收益基金收入（1.83%）、彩票公益金收入（1.40%）和可再生能源電價附加收入（1.39%）。地方政府性基金收入是全國政府性基金收入的主體，土地出讓相關(guān)收入是政府性基金收入的最大構(gòu)成。2022年全國政府性基金預(yù)算收入77879億元，分中央和地方看，中央政府性基金預(yù)算收入4124億元，地方政府性基金預(yù)算本級收入73755億元，地方政府性基金收入占比約為95%，是全國政府性基金收入的主體，主要原因是國有土地使用權(quán)出讓收入主要歸屬于地方政府。分項目看，對于土地出讓相關(guān)收入，國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，國有土地收益基金收入1426億元，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入99億元，三者共計占比約86%，是政府性基金收入的重要組成部分。政府性基金收入的資金歸屬現(xiàn)存的27項政府性基金收入中有12項全部歸屬中央，7項全部歸屬地方，剩余8項為中央與地方共用科目，分別是農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入、國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金收入、大中型水庫庫區(qū)基金收入、彩票公益金收入、國家重大水利工程建設(shè)基金收入、污水處理費收入、彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)和彩票銷售機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費用和其他政府性基金收入。7項地方收入中，國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、國有土地使用權(quán)出讓收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費收入4項按照《2023年政府收支分類科目》為中央與地方共用收入，主要因為新疆建設(shè)兵團(tuán)上交中央，但在實際層面，除新疆建設(shè)兵團(tuán)外其余均為地方收入，因此認(rèn)定其均為歸屬于地方。政府性基金收入的征收部門推進(jìn)非稅收入征收職能劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門是貫徹中共中央《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》24的具體措施之一。2018年3月，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》25發(fā)布，提出將國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，由稅務(wù)部門承擔(dān)非稅收入征管職責(zé)。同年8月，五部門聯(lián)合召開社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作動員部署會議26，要求在年底前完成第一批非稅收入的劃轉(zhuǎn)工作，自次年1月1日起由稅務(wù)部門征收，非稅收入征收職責(zé)劃歸稅務(wù)部門的進(jìn)程由此開始。作為非稅收入的重要組成部分，現(xiàn)存的27項政府性基金收入中有9項曾發(fā)生征收部門變動，均為劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門。政府性基金收入的科目變動我們比對了2014年-2022年的全國政府性基金收入決算表。整體來看，多數(shù)項目均保持穩(wěn)定，政府性基金項目的變動主要發(fā)生在2014-2016年，2017年以后未出現(xiàn)較大變動。2020年政府性基金收入決算表下方列出的抗疫特別國債收入納入廣義財政赤字，2021年政府性基金收入決算表下方還列出了從一般公共預(yù)算調(diào)入資金，2022年政府性基金收入決算表下方還列出了中央單位特殊上繳利潤和從一般公共預(yù)算調(diào)入資金。2、政府性基金預(yù)算的勾稽關(guān)系2010年9月10日，財政部發(fā)布《政府性基金管理暫行辦法》27，規(guī)定政府性基金預(yù)算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。在編制政府性基金預(yù)算時，因遵循“以收定支”的原則，因此政府性基金預(yù)算往往是收大于支的，每年政府性基金收入大于政府性基金支出的部分會在全國政府性基金支出決算表中政府性基金預(yù)算調(diào)出資金和收入大于支出兩個部分體現(xiàn)。中央政府性基金收入總量主要由中央政府性基金收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入和地方上解收入構(gòu)成，但在各年度還可能包含其他特殊收入。例如，2020年決算報表中包含抗疫特別國債收入；2021年決算報表中包含從一般公共預(yù)算調(diào)入資金；2022年決算報表中包含從一般公共預(yù)算調(diào)入資金和中央單位特殊上繳利潤；2023年預(yù)算報表中包含從一般公共預(yù)算調(diào)入資金和中央單位特殊上繳利潤。地方政府性基金收入總量包括地方政府性基金本級收入，中央政府性基金轉(zhuǎn)移支付和地方政府專項債務(wù)收入。全國政府性基金收入總量主要由三部分構(gòu)成：全國政府性基金收入，地方政府專項債務(wù)收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。其中，全國政府性基金收入為中央政府性基金收入與地方政府性基金本級收入之和，即政府收支分類科目中10301款“政府性基金收入”和10310款“專項債務(wù)對應(yīng)項目專項收入”對應(yīng)的全國總收入。另外，在中央政府性基金收入總量中包含抗疫特別國債收入等特殊項目時，全國政府性基金相關(guān)收入也會同步體現(xiàn)。需要注意的是，全國政府性基金相關(guān)收入不等于中央政府性基金收入總量與地方政府性基金相關(guān)收入的總和，原因在于后兩項包含的地方上解收入和中央政府性基金轉(zhuǎn)移支付僅是政府性基金收入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，并非真正的外來收入。與政府性基金收入類似，政府性基金支出大致可分為中央政府性基金支出、地方政府性基金相關(guān)支出和全國政府性基金支出。中央政府性基金支出分為中央本級政府性基金支出和中央對地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付兩部分；地方政府性基金相關(guān)支出分為地方政府性基金支出和上解中央支出兩部分，其中上解中央支出近5年間僅在2021年出現(xiàn)。由于中央對地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付和上解中央支出僅是政府性基金內(nèi)部的調(diào)整，全國政府性基金支出等于中央本級政府性基金支出與地方政府性基金支出的總和。3、政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算近年來，我國加大了政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，主要從政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算和政府性基金補(bǔ)充一般公共預(yù)算兩方面進(jìn)行。政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算“十三五”時期，財政部完善政府預(yù)算體系，建立了將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的制度機(jī)制。2015年以來，陸續(xù)將19項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算?！笆奈濉币?guī)劃綱要28中提出“財政資源統(tǒng)籌”，財政部會加大政府預(yù)算的統(tǒng)籌力度，推動將支出內(nèi)容相近的資金納入一本預(yù)算管理。政府性基金補(bǔ)充一般公共預(yù)算財政部推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用，盤活存量資金，將政府性基金項目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預(yù)算。各級政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)?？顚Ｓ茫Y(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的，則調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》29規(guī)定，“政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金?！?015-2020年期間，中央政府性基金補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金總計411億元。政府性基金補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模具體勾稽關(guān)系如下：（1）補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模=政府性基金收入大于支出-30%*政府性基金收入決算數(shù)；（2）政府性基金上年結(jié)轉(zhuǎn)收入=政府性基金上年收入大于支出-補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。三、政府性基金預(yù)算與土地出讓土地出讓收入是國有土地使用權(quán)出讓收入的簡稱，是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款。國有土地使用權(quán)出讓收入是政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分，該收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，與公共預(yù)算分開核算、分賬管理、?？顚Ｓ?，主要用于征地和拆遷補(bǔ)償、支農(nóng)等。1、土地出讓金的前世今生歷史上，“土地出讓金”這一科目曾在財政收支科目中直接出現(xiàn)，但在預(yù)算科目不斷變更調(diào)整的過程中逐漸消失。本節(jié)對土地出讓金相關(guān)預(yù)算科目的演化歷程進(jìn)行了梳理，明確了歷史預(yù)算科目中的“土地出讓金”與當(dāng)前土地出讓收入之間的聯(lián)系。土地有償使用的早期探索改革開放后，為適應(yīng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地有償使用收入在1979年以“場地使用費”的形式首次出現(xiàn)。1979年7月通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》30中規(guī)定，“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納使用費?！边@一規(guī)定揭開了土地有償使用的序幕。早期的土地有償使用收入主要以“土地使用費”的形式征收，與此后的土地出讓金存在較大差異。1980年12月的全國城市規(guī)劃工作會議31提出，對占用土地的單位或個人按面積征收城鎮(zhèn)土地使用費，作為城鎮(zhèn)建設(shè)與維護(hù)的資金來源。1982年1月1日，深圳開始實施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，率先對國內(nèi)企業(yè)征收土地使用費，遼寧撫順、上海、廣東廣州、江蘇32等地也陸續(xù)開始試點征收。土地出讓金“破繭而出”1989年，土地使用權(quán)有償出讓制度開始在全國范圍內(nèi)實施，“土地出讓金”這一概念正式出現(xiàn)。1989年9月，財政部發(fā)布《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》33，首次提出了“土地出讓金”這一概念，“指各級政府土地出讓主管部門將國有土地使用權(quán)出讓給單位或個人，按規(guī)定向單位或個人收取的土地出讓價款。”同年11月，財政部修訂《1989年國家預(yù)算收入科目》，在“其他收入類”中增設(shè)第242款“國有土地使用權(quán)有償出讓收入”，土地出讓收入被正式納入財政預(yù)算。1993年，財政部將國有土地使用權(quán)有償使用收入劃分為土地出讓金和土地收益金（或土地增值費）兩部分34。前者包括政府出讓土地收取的全部價款、續(xù)期土地使用權(quán)繳納的土地出讓價款和轉(zhuǎn)讓行政劃撥土地補(bǔ)交的土地出讓價款，后者指土地使用者轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)時按規(guī)定比例繳納的價款，并在財政預(yù)算中也做出了同步修改，這是財政預(yù)算科目中首次出現(xiàn)“土地出讓金”這一科目。1994年分稅制改革實施，國有土地有償使用收入全部劃歸地方。土地出讓金在中央和地方間的分成比例在1989-1994年間曾多次發(fā)生變動。1989年5月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》35中規(guī)定，土地使用權(quán)有償出讓收入40%上交中央，60%留歸地方。同年9月的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》36對該比例進(jìn)行了修正，允許各地財政部門預(yù)留20%作為城市土地開發(fā)費用，其余部分按4：6在中央和地方間分成。1992年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》37，將土地出讓收入劃歸中央的比例降至5%。1994年分稅制改革實施38，將國有土地有償使用收入劃分為地方固定收入，自此土地出讓金全額劃歸地方。1999年起開始征收新增建設(shè)用地土地有償使用費，專項用于耕地開發(fā)。1998年8月，《中華人民共和國土地管理法》39修訂通過，規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)?！?999年8月，財政部印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》40，對新增建設(shè)用地土地有償使用費的征收對象、征收方式、征收標(biāo)準(zhǔn)等做出了具體指導(dǎo)。財政部也對政府預(yù)算收支科目進(jìn)行了修訂，在第44類土地和海域有償使用收入下新設(shè)4402款新增建設(shè)用地土地有償使用費收入。新增建設(shè)用地土地有償使用費與此前的土地出讓金存在諸多區(qū)別。征收對象方面，前者的征收對象是取得新增建設(shè)用地的縣、市人民政府，而后者的征收對象是取得土地出讓權(quán)的單位或個人；征收標(biāo)準(zhǔn)方面，前者按國家在新增建設(shè)用地中應(yīng)取得的平均土地純收益征收，針對不同地區(qū)劃定等別，后者則直接征收土地出讓相關(guān)的全部價款；使用范圍方面，前者必須專項用于耕地開發(fā)，后者則專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)；劃分比例方面，前者30%上繳中央，70%留歸地方，后者則自1994年起全額留歸地方。2004年起，國務(wù)院要求將部分土地出讓金專項用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。2004年3月，為解決土地出讓金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例畸低的問題，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》41，要求“將部分土地出讓金專項用于土地整理復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。”同年6月，財政部取消原財政預(yù)算中的“土地出讓金”科目，替換為“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”和“其他土地出讓金”兩個科目42。土地出讓制度進(jìn)一步完善2007年，土地出讓收支全面納入地方預(yù)算，建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條線”管理。2006年12月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》43，明確了土地出讓金收入的范圍；規(guī)定將土地出讓收入全部納入預(yù)算管理、繳入地方國庫，支出一律經(jīng)由預(yù)算安排，實行徹底的收支兩條線；規(guī)范土地出讓金使用范圍，提出建立國有土地收益基金。2006年12月31日，《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》44發(fā)布，細(xì)化土地出讓金收支科目，把此前的“國有土地使用權(quán)出讓金收入”劃分為“國有土地使用權(quán)出讓金收入”、“國有土地收益基金收入”和“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”三項，并將“國有土地使用權(quán)出讓金收入”進(jìn)一步分為4個目，基本形成了沿用至今的土地出讓收入預(yù)算科目框架。2011年7月，財政部接連發(fā)布《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》45和《關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知》46，分別要求在土地出讓金中按規(guī)定比例計提農(nóng)田水利建設(shè)資金和教育資金，并在“國有土地使用權(quán)出讓收入”下新設(shè)“農(nóng)田水利建設(shè)資金收入”和“教育資金收入”兩個目。2014年后，教育資金收入、農(nóng)田水利建設(shè)資金收入、新增建設(shè)用地有償使用費等陸續(xù)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。2014年11月21日，財政部發(fā)布《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》47，將教育資金收入、農(nóng)田水利建設(shè)資金收入等用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)等方面的項目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。2017年2月5日，《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》48發(fā)布，將新增建設(shè)用地土地有償使用費轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。自此之后，土地出讓金相關(guān)預(yù)算科目未再發(fā)生明顯變動。2、土地出讓收入情況繳納與入庫按照我國政府會計核算要求，土地出讓收支采用“收付實現(xiàn)制”49。土地出讓收入一般由市縣國土資源管理部門依據(jù)土地出讓合同或供地協(xié)議負(fù)責(zé)征收，具體操作流程50為：1）國土資源管理部門與國有土地使用權(quán)受讓人簽訂土地出讓合同；2）土地出讓收入征收部門根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準(zhǔn)文件，開具繳款通知書；3）國有土地使用權(quán)受讓人需要按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫，未能及時足額繳納的，國土資源管理部門不予核發(fā)國有土地使用證。土地出讓收入如何繳納？根據(jù)2009年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》51，土地出讓收入可以分次分期繳納，一般在一年內(nèi)繳清，特殊情況可以在兩年內(nèi)繳清，首次繳納數(shù)額不得低于應(yīng)繳數(shù)額的50%。根據(jù)2010年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》52，土地出讓成交后，必須在10個工作日內(nèi)簽訂出讓合同，合同簽訂后1個月內(nèi)必須繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年。雖然2010年出臺的文件要求中并未提及“特殊情況下可以在兩年內(nèi)繳清”，但兩項政策目前均現(xiàn)行有效，且在實際落實過程中特殊項目放寬至兩年內(nèi)繳清的情況也仍然是存在的。當(dāng)年簽訂的土地出讓合同價款并不一定在當(dāng)年全部繳入國庫，當(dāng)年12月份簽訂的土地出讓合同，出讓價款通常在下一年度入庫。2009年全國土地出讓簽訂合同總價款為15,910.2億元，而當(dāng)年實際繳入國庫的土地出讓收入為14,239.7億元，兩者間約1700億元的差額就是分期繳納導(dǎo)致的53。分期繳納的柔性規(guī)定可能會滋生用地者拖欠土地出讓價款、不履行土地使用合同的現(xiàn)象。2010年國土資在出臺《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》54規(guī)定規(guī)范出讓金繳納的同時，加強(qiáng)了土地出讓合同清查工作。2010、2011、2012、2014、2015、2016、2017年，實際入庫收入數(shù)都高于合同價款數(shù)，原因在于：一是合同成交價款口徑略小，只是招拍掛和協(xié)議出讓收入，不含補(bǔ)繳的土地價款、劃撥土地收入和其他土地出讓收入；二是過往年份簽訂的部分土地出讓合同價款按照合同約定在當(dāng)年繳庫，以及土地收入征管和清繳力度逐年加大。政策落實過程中，地方政府在確保不違背國土資相關(guān)通知基本要求的前提下因城施策。地方政策的指定通常需要綜合參考當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場發(fā)展情況、房價調(diào)控壓力以及整體經(jīng)濟(jì)運行情況等因素，適時制定或調(diào)整當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屖杖牍芾磙k法。相比于國土資的指導(dǎo)性政策，地方政策一般會對出讓金繳納進(jìn)度做更為明確的要求，部分地區(qū)出讓金繳納最長期限短于中央所要求的1年。計提土地出讓金全額繳入國庫后，需要按規(guī)定嚴(yán)格計提相關(guān)科目。包括國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓業(yè)務(wù)費、被征地農(nóng)民保障資金、住房保障建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等。3、土地出讓支出情況根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》56，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。土地出讓支出可以分為兩類57：成本性支出和非成本性支出。成本性支出包含征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開發(fā)支出、土地出讓業(yè)務(wù)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出、支付破產(chǎn)或改制職工安置費等內(nèi)容，這類支出為政府在征收、儲備、整理土地等環(huán)節(jié)先期墊付的成本，通過土地出讓收入予以回收，不能用于其他開支。非成本性支出基于扣除成本性補(bǔ)償性費用后的土地出讓收益安排，依法用于城市建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出、保障性安居工程支出三個方面，它使城鄉(xiāng)居民能夠共享土地增值帶來的收益。2009年至2015年，我國土地出讓支出總額呈現(xiàn)波動上升趨勢。根據(jù)2011年至2015年的土地出讓支出情況，征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出等成本性支出一般占全國土地出讓支出總額的80%，非成本性支出（即土地出讓收益安排的支出）約占20%。4、幾個易混淆概念在各類與土地交易相關(guān)的研究和新聞報道中，常見概念有四個：土地成交價款、土地購置費、國有土地使用權(quán)出讓收入、土地出讓金。四個概念從不同的維度去闡釋土地開支情況，為土地財政規(guī)模、土地市場依賴度等問題提供了測度依據(jù)。土地成交價款指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行土地使用權(quán)交易活動的最終金額。在土地一級市場，是指土地最后的劃撥款、“招拍掛”價格和出讓價；在土地二級市場，是指土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等最后確定的合同價格。土地成交價款與土地購置面積同口徑，可以計算土地的平均購置價格58。土地成交價款是房地產(chǎn)企業(yè)作為土地使用者，為取得土地使用權(quán)而支付的費用，統(tǒng)計時采用的是土地交易合同價款金額。土地購置費指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過各種方式取得土地使用權(quán)而支付的費用，具體包括：通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)所支付的土地補(bǔ)償費、附著物和青苗補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費及土地征收管理費等；通過“招拍掛”等出讓方式取得土地使用權(quán)所支付的出讓金。土地購置費按實際發(fā)生額填報，分期付款的應(yīng)分期計入。項目分期開發(fā)的，只計入與本期項目有關(guān)的土地購置費。前期支付的土地購置費，項目納入統(tǒng)計后計入59。土地購置費作為房地產(chǎn)投資的組成部分，數(shù)據(jù)來源是房地產(chǎn)企業(yè)財務(wù)報表，統(tǒng)計時按照實際的財務(wù)支出金額計算。土地成交價款通常先于土地購置費9個月左右發(fā)生變化，前者一定程度上可以作為后者的先驗指標(biāo)。土地成交價款同土地購置費均以房地產(chǎn)企業(yè)作為統(tǒng)計主體，都與企業(yè)的土地使用權(quán)交易成本直接相關(guān)，因此，兩個概念在額度上有著比較密切的聯(lián)系。然而前者是合同金額，統(tǒng)計以權(quán)責(zé)發(fā)生為基礎(chǔ)，而后者是實際發(fā)生額，統(tǒng)計以收付實現(xiàn)為基礎(chǔ)，這就使得二者的統(tǒng)計量并不隨時間呈現(xiàn)同步變化。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》60，受讓方在合同簽訂后1個月內(nèi)必須繳納出讓價款50%的首付款，剩余價款在不超過一年的時間繳納。此外，在實際落實中，部分地區(qū)會對剩余價款繳納時間會做出更為具體的要求，如江西南昌要求商品住宅或商住混合用地出讓金繳納期限不多于6個月61。如下圖所示，從全國范圍來看，土地購置費波動相對于土地成交價款存在9個月左右的滯后。土地出讓收入即國有土地使用權(quán)出讓收入，指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款。62從政府報表的角度，土地出讓收入包括國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入。土地出讓金土地出讓金存在于較早的官方文件中，目前在官方表述中已較少出現(xiàn)，但在非官方的新聞或研究中，此概念則經(jīng)常被采用。據(jù)財政部1989年出臺的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》63，土地出讓金指各級政府土地出讓主管部門將國有土地使用權(quán)出讓給單位或個人，向受讓方收取的土地出讓價款。2005年之前，土地出讓金的概念在政府文件中多次出現(xiàn)。但自2006年《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》64開始，有關(guān)部門轉(zhuǎn)而采用“國有土地使用權(quán)出讓收入”，土地出讓金概念被逐漸棄用。目前，常用的土地出讓金口徑分兩種：窄口徑下，土地出讓金僅指國有土地使用權(quán)出讓金收入；寬口徑下，還包括國有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入65。除以上官方口徑外，一些非官方機(jī)構(gòu)在相關(guān)的統(tǒng)計研究中時也使用了土地出讓金的概念。中國指數(shù)研究院（簡稱“中指院”）提出了全國300城市土地出讓金，中指院通過跟蹤300個主要城市一級市場土地成交金額形成了這一指數(shù)，在具體統(tǒng)計分類上包括住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地等。中指院的土地出讓金不同于前文所提的官方口徑，中指院在統(tǒng)計時依據(jù)的是簽訂的合同價款數(shù)據(jù)，而官方則依據(jù)的實際到款情況，類似于土地購置費與土地成交價款。二者之間的變動存在一定時滯，中指院土地出讓金通常先于官方口徑的土地出讓金發(fā)生變動。在大小關(guān)系上，土地出讓收入≥土地出讓金＞土地購置費＞土地成交價款。狹義的土地出讓金，指的是政府報表中的國有土地使用權(quán)出讓金收入，小于土地出讓收入，而廣義的土地出讓金則另外包括了國有土地收益基金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入，在口徑上同土地出讓收入一致。土地出讓收入和土地出讓金對應(yīng)的是政府配置國有土地使用權(quán)所取得的全部土地價款，因此其統(tǒng)計的受讓主體涵蓋了各類企業(yè)和個人66，通常要大于僅統(tǒng)計以房地產(chǎn)企業(yè)為受讓主體的土地成交價款和土地購置費67。土地成交價款主要指獲得土地使用權(quán)所需支付的合同價款，而土地購置費則在合同價款的基礎(chǔ)上又涵蓋了其他相關(guān)費用，因此后者大于前者。四、政府性基金預(yù)算與土地財政1、土地財政的形成土地制度變遷為土地財政的產(chǎn)生提供了前提。新中國成立之初，國家頒布了《中華人民共和國土地改革法》68，農(nóng)民獲得土地所有權(quán)，對于屬于國有的城市土地，使用者要繳納公地地租。1954—1956年“社會主義改造”期間，國家收回了農(nóng)村土地所有權(quán)，土地變?yōu)榧w所有。同時，城鎮(zhèn)國有土地實行行政劃撥，以無償使用代替有償使用，將土地使用權(quán)無期限地劃給土地使用者。自此，國家完全控制了土地所有權(quán)和使用權(quán)。分稅制改革導(dǎo)致了地方財權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府另辟途徑增加財政收入：一是利用行政權(quán)力收費。罰款變成了政府收入的主要來源，直到1998年稅費改革69后，這種現(xiàn)象才得到改善；二是通過土地出讓來獲取收入。除稅制改革外，GDP政績考核等因素也在一定程度上提高了政府對土地財政的依賴度?！?萬億”計劃大背景下，土地財政出現(xiàn)相應(yīng)擴(kuò)張。2008年，為應(yīng)對全球性金融危機(jī)影響，我國針對性地出臺了“4萬億”計劃70，其中地方政府負(fù)責(zé)出資2.82萬億71。2009年，地方債尚處于試行階段，地方政府面臨一定的出資壓力，土地出讓及其相關(guān)融資成為救市、賑災(zāi)資金積累的一條渠道。總之，土地財政是土地制度變革和財稅體制調(diào)整的共同產(chǎn)物，大規(guī)模的投資計劃一定程度上加快了其擴(kuò)張進(jìn)程。集土地經(jīng)營和土地管理于一體的地方政府，在經(jīng)濟(jì)增長競爭中對財政增收目標(biāo)的追求必然導(dǎo)致其對土地收益的過度依賴，進(jìn)而形成普遍的“土地財政”。2、土地財政的不同口徑土地財政的概念涉及范圍較廣、表現(xiàn)形式多樣，基于現(xiàn)有的研究結(jié)論，我們認(rèn)為主要可以分三種口徑測算土地財政規(guī)模：（1）狹義口徑：國有土地使用權(quán)出讓收入。為政府報表中政府性基金收入下的子科目，包括國有土地使用權(quán)出讓金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、國有土地收益基金收入。（2）中等口徑：狹義口徑+一般公共預(yù)算中與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收收入。與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收科目具體包括五項，分別為城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅以及耕地占用稅，此外，廣義的房地產(chǎn)稅還可以包括印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、增值稅等內(nèi)容。（3）廣義口徑：根據(jù)既有研究，廣義口徑通?？梢栽谥械瓤趶降幕A(chǔ)上附加以下項目中的一項或若干項：1）一般公共預(yù)算收入中與土地及房地產(chǎn)相關(guān)的非稅收入。主要包括在行政性事業(yè)收費及資源有償使用費科目下，例如土地登記費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費等；2）一般公共預(yù)算中間接與土地及房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，例如土地開發(fā)相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)繳納的營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅等；3）土地相關(guān)的融資收益，例如政府專項債、土地抵押融資等。2009年-2022年，我國土地財政規(guī)模持續(xù)膨脹，增速波動較大，但近年來總體呈現(xiàn)降低趨勢。2010年，土地財政增速出現(xiàn)高點，據(jù)時任財政部部長謝旭人解釋72，其原因可以歸為土地供應(yīng)加大、招拍掛比重上升、征地拆遷補(bǔ)償成本上升、征管政策調(diào)整及加強(qiáng)土地收入管理等五個方面。其中，征管政策主要是指五部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》73，規(guī)定繳納土地出讓收入的期限原則上不得超過一年，首次繳納的比例不得低于50%。在收付實現(xiàn)制下74，此規(guī)定加快了當(dāng)年的土地出讓金入庫。截至2022年，在土地市場調(diào)控力度持續(xù)加碼的背景下，我國土地財政增速已處于相對低位。3、土地財政依賴度的測算土地財政依賴度目前采用的測算口徑較多，參考既往研究，可按指標(biāo)的分子及分母劃分為四種主要情況，其中分子為國有土地使用權(quán)收入或政府性基金收入，分母為綜合財力75或一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入之和。從分子來看，國有土地使用權(quán)出讓收入是較為通用的狹義土地財政規(guī)模測算指標(biāo)，以其為基礎(chǔ)測算土地財政依賴度具有比較好的代表性和說服力；同時，考慮到部分地區(qū)數(shù)據(jù)的可得性和完備性因素，政府性基金收入作為國有土地使用權(quán)收入的上級指標(biāo)，可以用作替代指標(biāo)。從分母來看，相比于僅采用一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入之和，綜合財力指標(biāo)考慮上級轉(zhuǎn)移支付以及下級上解等因素，包含的數(shù)據(jù)維度較多；一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入之和則在數(shù)據(jù)可得性和完備性方面更具有優(yōu)勢，此外也可以更好反映地方政府自身造血能力。2009年-2022年，我國土地財政依賴度76整體呈上升趨勢