深圳市政府投資項目代建制執(zhí)行情況的績效審計調(diào)查結(jié)果

深圳市政府投資項目代建制執(zhí)行情況的績效審計調(diào)查結(jié)果深圳市政府投資項目代建制執(zhí)行情況的績效審計調(diào)查結(jié)果日期：2007-02-15

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2006年第11號（總第033號）

（二○○六年十二月三十日公告）

為真實、全面和客觀地了解代建制執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)代建制實踐中存在的問題，分析其原因，為深圳市政府進一步規(guī)范政府投資項目代建制管理提供決策依據(jù)，培育代建市場，促進代建制健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，2006年6月至9月，深圳市審計局對深圳市政府投資項目代建制執(zhí)行情況進行了專項審計調(diào)查，并延伸審計了市交通局等15家相關(guān)部門和單位。一、被調(diào)查事項的基本情況社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，帶來了建筑市場的不斷擴大，這種擴大的結(jié)果必然是進一步的專業(yè)化分工，而這種分工又引起了建設(shè)管理方式的變化和演進，90年代后期“代建制”作為一種新興的建設(shè)管理方式在全國各地得到了廣泛的實踐。2003年7月16日，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”，初步肯定了“代建制”以及各地政府以此為出發(fā)點進行的投資管理體制創(chuàng)新，使其具有了積極的制度內(nèi)涵。與“工程總承包”、“自建”和“建管中心（政府成立專門機構(gòu)集中管理）”等其它建設(shè)管理方式比較，代建制旨在：防止投資“三超”；引入專業(yè)化、社會化代建單位提高建設(shè)管理水平；將管理者經(jīng)濟利益與政府投資效益掛鉤，主動控制投資。代建制在我市的推行得到了市政府高度重視，從2003年開始經(jīng)歷了一個不斷認識和完善的過程；其間我市代建制根據(jù)《決定》精神，實行合同管理。3年多的實踐表明，通過實施代建制確實選擇了專業(yè)化、社會化代建單位，提高了政府投資項目建設(shè)管理水平，項目預算基本得到了控制，但“三超”并未徹底解決，其執(zhí)行環(huán)節(jié)還有需要提高和完善之處。本次專項審計調(diào)查的重點事項主要有以下幾方面：（一）代建制法規(guī)依據(jù)1．我市基本情況。我市目前無相關(guān)管理規(guī)定；我市代建制主要依靠合同管理；龍崗區(qū)政府、市交通局已經(jīng)出臺管理規(guī)定。重慶施工總承包一級、綜合甲級工程設(shè)計、綜合甲級監(jiān)理、綜合甲級工程咨詢等《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代建制暫行辦法》第7條招標選擇《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代建制暫行辦法》第6條武漢應(yīng)當具有工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標代理等一項或多項《武漢市非經(jīng)營性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目代建制實施細則（試行）》第16條應(yīng)通過招標選擇《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目代建制招標投標辦法（試行）》浙江法人、具有相應(yīng)資質(zhì)、資金《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》第8條及《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》采用公開招標的方式《浙江省政府投資項目選擇確定代建單位的程序（草案）》（五）代建費用標準1．我市目前代建費用標準。代建費用基本由兩部分構(gòu)成：基本代建管理費（按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》計取，一次性支付）和投資節(jié)余分成（合同談判確定或招標確定）。具體情況如表3：我市目前代建費用標準情況表3

基本代建管理費依據(jù)投資節(jié)余分成依據(jù)南坪固定代建費，1000.00萬元按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》計取節(jié)余分成，以項目預算為基礎(chǔ)，節(jié)余2.5%以內(nèi)全部歸代建單位，超過2.5%部分的50%歸代建單位無依據(jù)，合同談判確定橫坪無基本代建管理費，建設(shè)單位管理費全部由建設(shè)單位使用無依據(jù)采用預算（施工圖預算）基準價包干方式無依據(jù)，合同談判確定二通道代建基本管理費，暫定800.00萬元按《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》計取節(jié)余分成，以建安工程施工圖預算為基礎(chǔ)，項目建設(shè)費用節(jié)余額的28%無依據(jù)，招標確定

2．其它省市目前代建費用標準。經(jīng)調(diào)研，其它省市具體情況如表4：其它省市代建費用標準表4

代建費用標準基本代建管理費投資節(jié)余分成北京按國家和北京市財政部門規(guī)定，前期代建為建管費的30%；建設(shè)實施代建為建管費的70%不低于30%的政府投資節(jié)余作為獎勵重慶按重慶市財政局會同發(fā)改委印發(fā)《政府公益性項目建設(shè)管理代理費總額控制數(shù)費率暫行規(guī)定》執(zhí)行，不作浮動，與代建范圍、內(nèi)容相匹配，實行分段計取按《政府公益性項目建設(shè)管理代理費總額控制數(shù)費率暫行規(guī)定》規(guī)定執(zhí)行，實行分段累進的計取原則，最高為節(jié)余金額的10%武漢以國家、湖北省規(guī)定的建設(shè)單位管理費標準為基礎(chǔ)，通過投標確定由建設(shè)單位和代建單位在代建合同中明確，其比例一般不超過15%浙江指導性標準另行制定按節(jié)余資金的10%-30%提取，最高不超過200萬元廣東批準概算的2%（總投資2億元以下）；及1.5%（總投資超出2億元部分）不超過節(jié)余投資的10%

二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問題及原因分析（一）代建制制度建設(shè)相對滯后1．相對其它省市和部分區(qū)、局，我市代建制法規(guī)建設(shè)相對滯后。目前，我市還沒有針對市級財政代建項目制定有關(guān)法規(guī)，主要依靠合同管理，即不同項目依據(jù)不同代建合同進行不同管理。其它省市已陸續(xù)制定了相關(guān)管理規(guī)定，龍崗區(qū)和市交通局也出臺了相關(guān)管理規(guī)定，具體情況如表5：北京等地有關(guān)代建制管理規(guī)定情況表5

出臺時間法規(guī)名稱主管部門北京2004.03.01《北京市政府投資項目代建制管理辦法》市發(fā)改行政主管部門2004.12.07《北京市公路項目代建制實施辦法（試行）》市交通委員會2005.07.01《房山區(qū)政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》區(qū)發(fā)改行政主管部門上海2001.10.01《上海市市政工程工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》市市政工程管理局約2004《上海市工程建設(shè)項目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定》市市政工程管理局重慶2003.03.27《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》市發(fā)改、財政行政主管部門2003.04.28《政府公益性項目建設(shè)管理代理費總額控制數(shù)費率暫行規(guī)定》市發(fā)改、財政行政主管部門2006.06.29《關(guān)于加強市級政府投資項目建設(shè)管理代理制工作的通知》市發(fā)改、財政和建設(shè)行政主管部門武漢2005.01.19《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理辦法（試行）》市建設(shè)行政主管部門2005.04.05《武漢市非經(jīng)營性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目代建制實施細則（試行）》市建設(shè)行政主管部門2005.06.22《武漢市非經(jīng)營性政府投資項目代建制招標投標辦法（試行）》市建設(shè)行政主管部門浙江2004.02.21《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》投資綜合管理部門不詳《浙江省政府投資項目選擇確定代建單位的程序（草案）》省發(fā)改委2005.05.16《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》省發(fā)改委龍崗區(qū)2005.05.09《龍崗區(qū)政府投資項目代建制管理暫行辦法》龍崗區(qū)政府交通局2005.09.06《深圳市政府投資公路建設(shè)項目代建管理辦法（試行）》市交通局其原因在于：國家政策比較籠統(tǒng)，欠缺上位法規(guī)；我市2003年底才開始試點代建制，時間相對較晚，試點項目基本未完工尚未形成成熟經(jīng)驗；推行代建制客觀上會引起一些部門職能交叉，扭轉(zhuǎn)觀念、提高認識、統(tǒng)一思想是制定有關(guān)管理規(guī)定前要解決的關(guān)鍵問題。2．目前我市代建制執(zhí)行主要依靠合同管理，代建單位法律地位不明。我市代建制尚未形成制度化管理，主要依靠合同管理，代建單位法律地位在既有法規(guī)中尚未得到確認和體現(xiàn)，按照慣行基建程序，政府投資項目多以政府部門為項目申報單位，集項目法人、業(yè)主單位、權(quán)屬單位、建設(shè)單位等多種身份為一體，各職能審批部門在受理各類業(yè)務(wù)時，均要求以項目法人名義申報，因此，代建單位在各環(huán)節(jié)申報和推進項目實施時，辦理各項具體手續(xù)均比較繁瑣，影響效率。原因分析：目前我市代建制是在不改變既有行政許可的基礎(chǔ)上實施合同化管理，非制度化管理必然造成代建單位法律地位尷尬；有關(guān)審批部門觀念轉(zhuǎn)化需要一定的時間過程。3．相關(guān)準入和管理機制尚未建立，不利于培育代建市場。我市代建制執(zhí)行過程中，對代建單位的資質(zhì)要求因項目不同而異；對代建單位也沒有專門主管部門負責管理；尚未建立相關(guān)準入和管理機制。其它省市基本都有明確主管部門負責代建市場管理，甚至有專門管理規(guī)定。具體情況如表6：北京等地代建市場管理情況表6

出臺時間法規(guī)名稱市場管理主管部門北京2004.03.01《北京市政府投資項目代建制管理辦法》有專門條款規(guī)定市發(fā)改行政主管部門上海約2004年《上海市工程建設(shè)項目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定》市市政工程管理局重慶2006.06.29《關(guān)于加強市級政府投資項目建設(shè)管理代理制工作的通知》有專門條款規(guī)定市發(fā)改、財政和建設(shè)行政主管部門武漢2005.04.05《武漢市非經(jīng)營性政府投資城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目代建制實施細則（試行）》有專門條款規(guī)定市建設(shè)行政主管部門浙江2005.05.16《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》省發(fā)改委原因分析：我市試點代建制時間相對較晚；全市范圍代建制總體性管理規(guī)定迄今尚未制定，無法明確具體準入和管理機制。（二）代建制執(zhí)行中存在的問題1．代建合同部分條款不合理。南坪、橫坪項目代建合同中都有如下約定，“…對上述項目預算造價核定有異議的，雙方同意另行委聘廣東省公路工程定額站…”，合同條款不合理。不符合《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目審計監(jiān)督條例》第48條中“…對審計機關(guān)作出的審計決定不服的，…，向上一級審計機關(guān)或同級人民政府申請復議”的規(guī)定。原因分析：南坪、橫坪項目試點代建制時間較早，合同談判時難免存在考慮不周之處；代建單位沿用了交通系統(tǒng)的合同范本；代建單位還沒有完全建立接受審計監(jiān)督的意識。2．投資節(jié)余分成比例缺乏依據(jù)。（1）南坪項目投資節(jié)余分成的約定如下，“…如果深高速代建組織管理產(chǎn)生結(jié)余且該結(jié)余在項目預算造價2.5%以內(nèi)的，該結(jié)余由深高速享有。如果深高速代建組織產(chǎn)生的結(jié)余在項目預算造價的2.5%以上的，超過部分由深高速與市交通局平均享有。如果深高速代建組織管理產(chǎn)生超支2.5%以上，超過部分亦由深高速與市交通局平均承擔?！?。（2）橫坪項目投資節(jié)余分成約定如下，“…華昱和深高速公司的工程代建費采取預算造價基準價包干方式，…。項目預算造價基準價是指本條項下的項目預算造價中除本合同第3.2條約定的項目預算中由龍崗區(qū)公路局等項目有關(guān)部門負責的費用外的其余費用下浮1%后確定的費用。如果華昱和深高速公司代建組織產(chǎn)生結(jié)余的或超支的，項目預算造價基準價結(jié)余部分歸華昱公司、深高速公司所有，不足部分由華昱和深高速公司自行承擔?！?。（3）二通道項目投資節(jié)余分成為項目建設(shè)費用節(jié)余額的28%，通過公開招標確定。不符合《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建[2002]394號）第14條中“…非經(jīng)營性項目的節(jié)余資金，首先用于歸還項目貸款，如有節(jié)余，30%作為建設(shè)單位留成收入，主要用于項目配套設(shè)施建設(shè)，職工獎勵和工程質(zhì)量獎，70%按投資來源比例歸還投資方?！?、及《指導意見》第4條第3款中“…代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤。財政部門要制定專門的辦法加強對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣，獎勵資金可從項目節(jié)余資金中開支?！钡囊?guī)定。《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》和《指導意見》均未明確代建單位可對項目投資節(jié)余按比例分成。原因分析：《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》針對的是建設(shè)單位管理費，基本代建管理費僅能參考其規(guī)定；《指導意見》2004年11月頒布，南坪、橫坪項目代建合同均早于此時間簽訂；二通道項目2004年12月編制招標文件時，此規(guī)定尚未傳達到我市有關(guān)部門。未按工程進度撥付代建管理費。（１）未按工程進度撥付基本代建管理費。南坪項目基本代建管理費暫計1000萬元，工程開工之初一次性支付給代建單位；二通道項目基本代建管理費暫計800萬元，存在同樣問題。不符合《指導意見》第4條第3款中“…代建管理費的撥付要與工程進度、建設(shè)質(zhì)量等結(jié)合起來，原則上可預留20%的代建管理費，待項目竣工一年后再支付?！钡囊?guī)定。原因分析：對于南坪項目此規(guī)定時間在后，有關(guān)部門缺乏相關(guān)經(jīng)驗；對于二通道項目，代建招標時此規(guī)定未傳達到有關(guān)部門。（2）預付投資節(jié)余分成。南坪項目每季由市財政局按當季已支付的工程進度款合計數(shù)的2.5%向深高速預支風險獎勵金即節(jié)余分成。截至2006年6月，市財政局已向深高速支付代建費4202.05萬元。不符合代建合同約定，“…該項目的結(jié)余或超支必須經(jīng)市政府投資項目審計專業(yè)局對深高速的財務(wù)賬目的真實性在交工驗收的一個月內(nèi)審計完畢?！保晃唇?jīng)竣工決算審計預付項目投資結(jié)余分成，給政府投資帶來了一定風險。原因分析：有關(guān)部門當時未建立按工程進度撥付代建管理費的理念。4．基本代建管理費的計取與代建管理的范圍不匹配。南坪和二通道項目代建合同約定，基本代建管理費依《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定，最終按批準的項目總概算計取，即按有關(guān)規(guī)定的100%計取。但代建合同明確約定，代建單位管理范圍僅負責自施工圖設(shè)計后續(xù)管理至項目竣工驗收結(jié)束期間內(nèi)的相關(guān)工作，并不包含項目前期工作內(nèi)容。因此，基本代建管理費的計取與代建管理的范圍不匹配，即基本代建管理費的計取范圍大于代建管理的范圍。不符合《指導意見》（2004年11月）第4條第3款中“…代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤?！钡囊?guī)定。原因分析：南坪項目2004年2月簽訂代建合同，當時還無《指導意見》；二通道項目2004年12月編制招標文件時，財政部《指導意見》尚未傳達到我市有關(guān)部門。（三）代建制在執(zhí)行中需進一步提高和完善之處1．橫坪項目建設(shè)單位與代建單位管理范圍交叉。橫坪項目在實施代建制的同時，按區(qū)政府指示設(shè)立了辦公室（編制8人），建設(shè)單位管理費全部由該辦使用，其建設(shè)實施階段管理范圍與代建單位存在交叉。2．試點代建制項目集中在類同工程領(lǐng)域，且投資較大、建設(shè)周期較長，不利于試點經(jīng)驗總結(jié)。我市試點代建制范圍基本集中在市政道路工程領(lǐng)域，試點項目數(shù)量較少、單個項目涉及投資額較大、建設(shè)周期較長，不利于及時、全面地歸納、總結(jié)代建經(jīng)驗，一旦失誤成本也會比較大。3．代建模式單一，投資目標確定不合理，個別項目管理范圍與投資目標不匹配。（1）一般按建設(shè)項目周期將代建分為兩個階段：前期和建設(shè)實施階段，分界點是施工圖設(shè)計；相應(yīng)有全過程、前期和建設(shè)實施三種代建模式。經(jīng)調(diào)查我市各項目具體情況如下：南坪項目從投資目標理解應(yīng)為建設(shè)實施代建（但代建合同約定，代建管理實際從勘察、初步設(shè)計即介入），投資目標卻是控制項目預算；橫坪、二通道項目屬建設(shè)實施代建（其代建管理在施工圖設(shè)計完成后介入），投資目標是控制施工圖預算?？傮w看，我市僅試行了建設(shè)實施代建一種模式。（2）以預算作為控制目標不合理，表現(xiàn)在：首先在施工招標實行最低價中標的情況下，以預算作為投資控制目標無法充分體現(xiàn)代建單位管理水平，甚至可能誤導代建單位盲目壓低中標價格來獲取節(jié)余分成；其次如以預算作為投資目標的話，概算將失去控制，超概問題無法解決。（3）南坪項目管理范圍與投資目標不匹配，代建合同約定實際管理范圍是整個項目周期的全部工作，但卻將預算作為投資目標；這種不匹配，使得代建單位存在將概算、預算做高的可能性。原因分析：我市代建制目前處于摸索、試行階段，屬于執(zhí)行過程中的經(jīng)驗教訓。4．代建單位產(chǎn)生方式應(yīng)以招標為主，通過競爭促進發(fā)展。南坪項目由市政府指定，橫坪項目由龍崗區(qū)政府指定，二通道項目通過公開招標確定。長遠看，指定方式只能培育個別優(yōu)秀代建企業(yè)，但沒有競爭不利于培育代建市場，也會增加代建成本。原因分析：我市代建制目前尚處摸索、試行階段，在代建市場不完善情況下，短期以指定為主利于選擇優(yōu)秀企業(yè)。三、審計建議（一）盡快改變我市制度建設(shè)相對滯后局面，加快代建制法制化進程1．學習和借鑒其它省市實施代建制的經(jīng)驗，由市政府綜合考慮其它建設(shè)管理方式及項目建設(shè)管理部門的定位后，盡早制定出符合我市實際情況的代建制管理規(guī)定。2．管理規(guī)定出臺前，代建制還將主要依靠合同管理，政府各部門可將代建合同的實質(zhì)性條款加以明確，拿出初步合同范本，規(guī)范代建行為。3．管理規(guī)定出臺前，請市政府協(xié)調(diào)解決代建單位法律地位不明問題，轉(zhuǎn)變有關(guān)部門觀念、切實提高有關(guān)行政審批的效率。4．管理規(guī)定出臺前，能夠制定暫行準入和管理機制，統(tǒng)一明確代建單位資質(zhì)要求，明確代建市場主管部門，體現(xiàn)公平競爭培養(yǎng)一批優(yōu)秀代建企業(yè)，培育我市代建市場。（二）根據(jù)國家政策認真總結(jié)試行經(jīng)驗，杜絕違規(guī)現(xiàn)象1．政府各監(jiān)管部門對既有代建合同再進行認真研究，根據(jù)3年多實踐充分分析重要合同條款，在可能的情況下，爭取在管理規(guī)定出臺前編制合同范本草案，供實施代建項目參考應(yīng)用。比如，計取代建費用應(yīng)考慮圖1所示各重要環(huán)節(jié)：2．招標項目的投資節(jié)余分成比例可以《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》有關(guān)規(guī)定的30%為上限，通過市場競爭確定具體比例（即表4中武漢市有關(guān)做法）；指定項目的投資節(jié)余分成比例可參考其它省市先進做法（比如表4中重慶市做法：實行分段累進的計取原則），具體辦法可由財政主管部門根據(jù)我市實際情況確定。投資節(jié)余分成應(yīng)依據(jù)代建范圍，以經(jīng)審計的決（結(jié)）算和經(jīng)批準的概（估）算的差額為計算基礎(chǔ)，體現(xiàn)代建管理水平。3．基本代建管理費應(yīng)按《指導意見》有關(guān)規(guī)定依工程進度分期撥付，具體辦法可由財政主管部門制定；投資節(jié)余分成不能提前支付，須待項目竣工決算審計完畢后一次性支付，降低政府風險。4．基本代建管理費的計取應(yīng)符合《指導意見》有關(guān)規(guī)定，具體可學習其它省市分段計取等辦法（如重慶市做法：財政部門根據(jù)其實際情況適度調(diào)整《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》建管費標準，確定基本代建管理費標準，不作浮動，并與代建范圍、內(nèi)容相匹配，實行分段計取，見表4），可由財政主管部門盡快制定符合我市實際情況的基本代建管理費標準。（三）及時總結(jié)試點經(jīng)驗，增強代建市場活力和競爭、強化監(jiān)督1．有關(guān)部門須盡快轉(zhuǎn)變觀念，盡可能從具體的建設(shè)管理中解脫出來，充分發(fā)揮代建制優(yōu)勢。2．試點代建制范圍可進一步擴大到公共建筑、水利建設(shè)等其它工程領(lǐng)域；可選擇一些投資較小、周期較短的項目試點，便于及時摸索、總結(jié)經(jīng)驗