預(yù)算管理一體化視域下加強科研事業(yè)單位預(yù)算管理的策略

2020年，財政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》提出要推進預(yù)算管理一體化建設(shè)。預(yù)算管理一體化是預(yù)算管理與大數(shù)據(jù)技術(shù)的產(chǎn)物，是財務(wù)管理工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。預(yù)算管理一體化將預(yù)算管理內(nèi)嵌于業(yè)務(wù)全過程，實現(xiàn)對預(yù)算管理全流程的動態(tài)管理。預(yù)算管理一體化建設(shè)對科研事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出更高要求，迫切要求科研事業(yè)單位圍繞預(yù)算管理一體化建設(shè)來積極調(diào)整預(yù)算管理策略，以此規(guī)范預(yù)算資金使用程序，規(guī)避財政風(fēng)險、提升財政資金使用效率[1]。一、預(yù)算管理一體化的概述預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算管理制度改革、構(gòu)建現(xiàn)代財稅體制的必然要求。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2023年2月，地方3700多個財政部門、60余萬個預(yù)算單位已經(jīng)應(yīng)用了財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)基本覆蓋縣級及以上行政預(yù)算單位，初步實現(xiàn)了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通[2]。2022年初，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已在河北省省直部門全面應(yīng)用。結(jié)合多年工作經(jīng)驗，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用具有重要的作用：一是整合國庫集中支付方式。傳統(tǒng)的國庫支付方式包括財政部門直接撥付和經(jīng)財政部門授權(quán)撥付，此種模式程序煩瑣。預(yù)算管理一體化對財政資金支付均進行系統(tǒng)校驗，所有的資金撥付款項目均由單位通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)提出申請后，由系統(tǒng)根據(jù)制定的效驗規(guī)范對預(yù)算指標(biāo)進行效驗完成撥付，尤其是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)增加了國債管理、國際金融組織等方面的內(nèi)容，細化了地方政府債務(wù)管理的流程，提升政府債務(wù)資金使用方向的透明化管理；二是實現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期管理，將分散的預(yù)算編制、執(zhí)行、核算等業(yè)務(wù)流程整合在一起，實現(xiàn)“人、機、物”的統(tǒng)一管理，打破“信息孤島”、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，覆蓋從預(yù)算編制到執(zhí)行再到核算的閉環(huán)管理模式，達到對財政資產(chǎn)配置、使用、處置全生命周期實物量與價值量的動態(tài)管理[3]；三是強化預(yù)算約束，將績效管理嵌入預(yù)算管理主體流程。通過技術(shù)手段加強對預(yù)算管理主要環(huán)節(jié)鏈條的控制，在基礎(chǔ)信息管理環(huán)節(jié)加強績效指標(biāo)庫管理，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)開展績效運行監(jiān)控、在決算環(huán)節(jié)開展績效評價，構(gòu)建事前、事中以及事后相結(jié)合的內(nèi)控體系。同時，最大程度上解放了財務(wù)人員往返于不同系統(tǒng)和重復(fù)填寫數(shù)據(jù)的弊端，確保數(shù)據(jù)的唯一性和統(tǒng)一性，解決賬表不一致的問題，防范財政資金風(fēng)險；四是加強政府采購管理，提升預(yù)算資金信息透明度。政府采購是財政資金使用的主要方向之一，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將政府采購管理政策功能和管理要求嵌入預(yù)算管理流程，政府采購預(yù)算編制需要填寫相對應(yīng)的品目、金額以及政府采購支持節(jié)能環(huán)保、促進小企業(yè)發(fā)展等采購需求信息，將采購計劃、采購合同以及驗收等納入到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)披露政府采購的相關(guān)信息，便于財政部門、審計部門準確掌握整體情況，統(tǒng)籌安排預(yù)算，更好落實“過緊日子”的要求[4]。二、預(yù)算管理一體化視域下科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為構(gòu)建規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度提供了保障，形成了層次清晰、運轉(zhuǎn)順暢的預(yù)算管理框架，但是預(yù)算管理一體化的建設(shè)對科研事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出更高要求，科研事業(yè)單位在預(yù)算管理上暴露出不少問題：（一）預(yù)算支出項目庫建設(shè)亟須完善，缺乏動態(tài)管理預(yù)算支出項目庫建設(shè)至關(guān)重要，雖然科研事業(yè)單位近些年非常重視預(yù)算支出項目庫建設(shè)工作，但是受限于各種因素制約，其在項目庫建設(shè)管理方面還存在以下問題：一是預(yù)算支出項目庫儲備不足，數(shù)據(jù)不全。原則上部門項目庫的儲備需要由部門和單位發(fā)起，經(jīng)過評審論證后報財政部門。但是部分科研事業(yè)單位在項目庫建設(shè)上并未經(jīng)過部門或內(nèi)部論證審批，而是單位主管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上級專項資金的安排構(gòu)建項目庫，致使項目庫不符合專項資金的撥付要求；二是預(yù)算支持項目庫建設(shè)流程不規(guī)范，缺乏動態(tài)管理?！百Y金跟著項目走”是預(yù)算編制的基本原則，項目庫是預(yù)算支持的主要途徑。然而部分科研事業(yè)單位在預(yù)算支出項目庫儲備建設(shè)過程中缺乏動態(tài)管理，未能及時根據(jù)預(yù)算資金安排、國家宏觀政策等調(diào)整和清理項目庫，不能及時準確反映預(yù)算資金的使用信息，存在“年終突擊花錢”的現(xiàn)象[5]。（二）預(yù)算績效管理不到位，績效評價流于形式預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將績效目標(biāo)嵌入預(yù)算管理各主要環(huán)節(jié)，以期提升財政資金使用效率。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)突出預(yù)算績效管理，雖然近年來我國一直致力于預(yù)算績效管理工作，并取得較大成效，但是對照預(yù)算管理一體化建設(shè)要求，科研事業(yè)單位仍存在預(yù)算管理不到位問題：一是預(yù)算績效管理目標(biāo)不明確，過度關(guān)注短期效益。預(yù)算績效目標(biāo)是財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。受傳統(tǒng)觀念影響，科研事業(yè)單位預(yù)算績效考核目標(biāo)仍然聚焦于對財政資金使用方向、使用規(guī)模的考核，其并未突出高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，致使預(yù)算績效考核仍以資金管理為主，而忽視非財務(wù)方面的成效。例如科研事業(yè)單位在科研項目預(yù)算績效評價時，其更多是把科研項目的最終成果作為項目資金績效考核的唯一目標(biāo)，而忽視了項目科研過程中的非顯性的成效，結(jié)果導(dǎo)致相關(guān)人員過度重視預(yù)算資金使用結(jié)果，而忽視了預(yù)算資金使用過程的監(jiān)管，影響預(yù)算資金的整體效益；二是預(yù)算績效評價流于形式。一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等全部納入績效管理，預(yù)算績效不僅要注重支出績效評價，而且還要注重收入、政策等方面的績效考核[6]。雖然預(yù)算管理一體化系統(tǒng)明確了預(yù)算績效評價規(guī)范，但是部分科研事業(yè)單位在預(yù)算績效評價時存在走形式的現(xiàn)象，無論是評價目標(biāo)還是評價過程缺乏科學(xué)性，未發(fā)揮預(yù)算績效評價的效應(yīng)。（三）預(yù)算編制方法滯后，忽視業(yè)務(wù)部門參與編制預(yù)算是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，是確保預(yù)算資金科學(xué)合理安排的關(guān)鍵。預(yù)算管理一體化要求實現(xiàn)預(yù)算編制的全覆蓋，然而部分科研事業(yè)單位在編制預(yù)算時忽視業(yè)務(wù)部門的參與，缺乏對相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，致使預(yù)算方案與項目不符：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確，沒有及時了解相關(guān)財稅數(shù)據(jù)。預(yù)算管理一體化為數(shù)據(jù)共享提供了有力的平臺支撐，然而科研事業(yè)單位在編制預(yù)算方案時仍然是以傳統(tǒng)的人工統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準，未能有效利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，導(dǎo)致所搜集的相關(guān)信息存在失真現(xiàn)象，影響預(yù)算方案的精準性。例如科研事業(yè)單位在編寫預(yù)算方案時，其所依賴的數(shù)據(jù)更多來源于財務(wù)報表數(shù)據(jù)，沒有及時將最新的項目數(shù)據(jù)或者業(yè)務(wù)信息融入到預(yù)算編制體系中，導(dǎo)致基礎(chǔ)信息失真；二是預(yù)算編制方法滯后，忽視基層人員的參與。預(yù)算管理一體化要求構(gòu)建全員參與的預(yù)算編制體系，但是部分科研事業(yè)單位在編制預(yù)算時采取“自上而下”的方式，其工作主要由財務(wù)部門完成，預(yù)算編制更多采取傳統(tǒng)的模式完成，沒有充分利用業(yè)財融合系統(tǒng)，致使編制的預(yù)算缺乏“合理性”。例如科研單位在編制預(yù)算時業(yè)務(wù)部門認為預(yù)算屬于財務(wù)工作范疇，業(yè)務(wù)部門工作人員參與預(yù)算編制的積極性不高，各項目收支預(yù)算仍然參照上年預(yù)算口徑[7]。三、預(yù)算管理一體化視域下加強科研事業(yè)單位預(yù)算管理的具體策略基于科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題，科研事業(yè)單位需要做好以下工作：（一）建立完整規(guī)范的項目庫，發(fā)揮項目庫效用項目庫管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，科研事業(yè)單位的預(yù)算支出需要以項目形式納入預(yù)算項目庫，因此對于科研事業(yè)單位而言需要建立規(guī)范的項目儲備庫：一是嚴格按照相關(guān)規(guī)定對預(yù)算項目進行管理，確保相關(guān)數(shù)據(jù)全面準確。例如科研事業(yè)單位項目支出涉及新增資產(chǎn)的則要及時填報新增資產(chǎn)相關(guān)信息。對于已經(jīng)完成的項目則要及時將其剔除項目庫，以此確保預(yù)算資金支出的合理性與合規(guī)性；二是規(guī)范項目庫建設(shè)流程，本著精細化管理的要求，對項目儲備庫的各個項目預(yù)算進行編號，對于項目達到一定資金支出規(guī)模的則要嚴格執(zhí)行績效考核評估，對于評估不合格的項目則不能進入項目儲備庫，只有評估合格的項目才能納入到項目儲備庫，準確反映預(yù)算資金使用信息，避免“突擊花錢”的現(xiàn)象[8]。（二）合理編制預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算全覆蓋編制預(yù)算是預(yù)算管理的重點內(nèi)容，科研事業(yè)單位要基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的要求做好預(yù)算編制工作，實現(xiàn)預(yù)算編制全覆蓋、全流程。首先，科研事業(yè)單位要結(jié)合變動因素，關(guān)注基礎(chǔ)信息的真實性。預(yù)算基礎(chǔ)信息是編制高質(zhì)量預(yù)算的基礎(chǔ)，是做好人員經(jīng)費、公用經(jīng)費分配的重要依據(jù)。科研事業(yè)單位要及時了解本單位各項業(yè)務(wù)的變動情況，及時將變動信息反饋給財務(wù)部門，便于財務(wù)部門在編制預(yù)算報表時能夠及時考慮其影響。對于科研單位而言，人員變動、科研項目進度等信息無疑是影響預(yù)算資金的重要因素，為此科研單位要利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，及時將各項變動因素反饋給相關(guān)部門，確?；A(chǔ)信息的真實性；其次，創(chuàng)新預(yù)算編制方法，提升預(yù)算信息的透明度。傳統(tǒng)的預(yù)算編制仍以過去數(shù)據(jù)為主，未能體現(xiàn)科研事業(yè)單位實際情況。基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用，科研事業(yè)單位要發(fā)揮其優(yōu)勢特點，關(guān)注新增資產(chǎn)或業(yè)務(wù)及時調(diào)整預(yù)算方案，確保預(yù)算與實際業(yè)務(wù)相符。同時在編制預(yù)算時要發(fā)揮非財務(wù)人員的作用，采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的原則，鼓勵非財務(wù)人員、業(yè)務(wù)部門工作人員參與到預(yù)算編制體系中，提升預(yù)算編制信息的透明度。（三）豐富預(yù)算績效評價指標(biāo)，完善預(yù)算績效管理體系預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財稅體系的重要內(nèi)容。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用要求科研事業(yè)單位要做好預(yù)算績效管理工作：一是明確預(yù)算績效考核目標(biāo)，優(yōu)化預(yù)算考核評價指標(biāo)。預(yù)算績效考核模式是引領(lǐng)預(yù)算管理工作的重要依據(jù)，科研事業(yè)單位要結(jié)合當(dāng)前財稅政策制定完善的預(yù)算績效考核目標(biāo)，設(shè)定人員類、運轉(zhuǎn)類以及特定目標(biāo)類的績效考核目標(biāo)。為了建立完善的預(yù)算績效目標(biāo)，科研事業(yè)單位要完善預(yù)算績效指標(biāo)體系，形成產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時效以及成本，效益指標(biāo)包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益以及高質(zhì)量發(fā)展影響，滿意度指標(biāo)包括服務(wù)對象的滿意度；二是跟蹤管理，構(gòu)建多層次預(yù)算績效評價體系。為克服科研事業(yè)單位內(nèi)部評價的單一性和局限性，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價各環(huán)節(jié)有效監(jiān)督體系，科研事業(yè)單位在充分發(fā)揮自我評價的基礎(chǔ)上可以聘請第三方機構(gòu)對本單位年初預(yù)算確定的重點項目和部門整體支出進行預(yù)算績效跟蹤管理，事前，加強績效評估，將績效評估結(jié)果作為申報預(yù)算的必備條件。事中，做實績效監(jiān)控，將績效監(jiān)控的側(cè)重點按季度進行細化，監(jiān)控結(jié)果用于當(dāng)年預(yù)算調(diào)整，并與下一年預(yù)算安排掛鉤，增強預(yù)算執(zhí)行有效性。事后，績效評價提質(zhì)擴圍，實現(xiàn)部門預(yù)算項目支出、部門整體支出和轉(zhuǎn)移支付績效自評全覆蓋，加強績效評價質(zhì)量管控，增強評價工作質(zhì)效[9]。（四）做好決算審核工作，提升財務(wù)人員專業(yè)技能決算審核是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是對預(yù)算執(zhí)行情況的系統(tǒng)檢查評估。預(yù)算一體化顯著提升了科研事業(yè)單位預(yù)算管理水平，實現(xiàn)了全過程審計監(jiān)督?？蒲惺聵I(yè)單位要做好決算審核工作，對預(yù)算方案、預(yù)算資金支付規(guī)模等進行審核，確保預(yù)算資金使用效率最大化。為了做好預(yù)算管理工作，提升決算審核工作質(zhì)量，科研事業(yè)單位要加