區(qū)閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)示范調(diào)研報(bào)告

區(qū)閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)示范調(diào)研報(bào)告農(nóng)村宅基地和住宅是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問題突出。積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對(duì)于增加農(nóng)民收入、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。2018年中共中央國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出，適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)戶房屋使用權(quán)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)權(quán)；其目的在于激活農(nóng)村土地要素。近年來，*區(qū)積極出臺(tái)政策和措施，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭統(tǒng)一開展閑置宅基地盤活利用工作，放活閑置宅基地和住宅使用權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，正是對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的有益探索。一、工作開展情況及成效（一）區(qū)位優(yōu)勢(shì)*區(qū)在關(guān)中平原腹地，南依秦嶺，從西和南兩個(gè)方向環(huán)擁*市區(qū)，山、川、塬皆俱，位置優(yōu)越、交通便利，自然環(huán)境優(yōu)美，歷史資源豐富，曾是周秦漢唐等十三個(gè)王朝的京畿之地，有周代的豐鎬遺址、秦代的阿房宮等十大遺址，有翠華山、五臺(tái)山、*山、清華山等八座名山，有興教寺、華嚴(yán)寺、香積寺等四十二座寺院，佛教十大宗派的法相宗、凈土宗、華嚴(yán)宗、律宗的發(fā)祥地均在*。*區(qū)立足于*建設(shè)國家中心城市區(qū)位優(yōu)勢(shì)和都市休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，通過科學(xué)規(guī)劃，緊密結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢(shì)、自然條件、文化資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求和群眾意愿等因素，分類開展盤活閑置宅基地和住宅利用工作。針對(duì)自然資源、歷史文化資源豐富的村莊，通過盤活閑置宅基地和住宅發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)居康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；對(duì)于位置相對(duì)偏遠(yuǎn)、資源比較匱乏的村莊則重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，收到良好的成效。（二）盤活利用現(xiàn)狀*區(qū)總面積1583平方公里，實(shí)際管轄16個(gè)街道232個(gè)行政村84個(gè)社區(qū)。現(xiàn)常住人口111.1萬人，戶籍人口89.92萬人，其中城鎮(zhèn)人口52.31萬人，鄉(xiāng)村人口37.61萬人。全區(qū)農(nóng)村宅基地和住宅約128657宗，閑置宅基地和閑置住宅約2219宗，約占1.7％；其中閑置宅基地216宗，約占總宅基地宗數(shù)的0.16％；閑置住宅2003宗，約占總宅基地宗數(shù)的1.5％。閑置宅基地和閑置住宅盤活利用636宗，盤活利用率占28.7％。目前，*區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅形成的主要原因有農(nóng)戶外出務(wù)工、建新房未拆舊、祖遺戶繼承老房、農(nóng)民進(jìn)城定居、農(nóng)戶一戶多宅、其它原因等六種類型，其中外出務(wù)工占62％，建新房未拆舊占19％，祖遺戶繼承老房占12％，農(nóng)民進(jìn)城定居占5％，其他占2％。目前，農(nóng)村宅基地和用房盤活利用主要方式為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員采取自營(yíng)或出租，約占97.7％；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取入股、合作等方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅，約占2.3％，可以看出，當(dāng)前我區(qū)閑置住宅盤活利用主體主要是農(nóng)戶，盤活利用方式主要是出租，集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織主導(dǎo)盤活的數(shù)量較小，集體與成員利益捆綁分配機(jī)制不成熟，發(fā)展動(dòng)力不足。（三）盤活利用取得成果近年來，*區(qū)積極營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，在全區(qū)完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清產(chǎn)核資、摸清農(nóng)底，建立臺(tái)賬，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)轄區(qū)農(nóng)戶閑置宅基地和用房，在全區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)產(chǎn)易平臺(tái)和區(qū)鄉(xiāng)村振興公司交易平臺(tái)，統(tǒng)一包裝對(duì)外發(fā)布招商合作信息，積極引入引進(jìn)社會(huì)工商資本參與盤活農(nóng)村閑置宅基地投資。目前，全區(qū)整合農(nóng)村閑置宅基地和用房資源，因地制宜采取創(chuàng)意征集、裝修改造、包裝項(xiàng)目、聯(lián)營(yíng)合作等盤活方式，已打造出農(nóng)家樂專業(yè)村8個(gè)，分別是*村、*村、*村、*村、*村、*村、*村、*村；精品民宿村5個(gè)，分別是*村、*村、*村、*村、*村；溫泉康養(yǎng)村3個(gè)，分別是*村、*村、*村；藝術(shù)村莊5個(gè)，分別是*村、*村、*村、*村、*村；非遺文化村2個(gè)，分別是*村、*村；古村落保護(hù)利用村2個(gè)，分別是*村、*寨。（四）主要做法1.打造樣板，試點(diǎn)示范引領(lǐng)。2020年，*區(qū)被列為*市農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用試點(diǎn)示范區(qū)，*街道*村、*街道*村、*街道*村、*街道*村、*街道*村5個(gè)行政村，被列為全市農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用試點(diǎn)示范村，通過試點(diǎn)示范，打造出了一大批盤活利用樣板，不斷摸索農(nóng)村閑置宅基地利用的新路徑。*村：依托中國唐村農(nóng)業(yè)農(nóng)村公園項(xiàng)目，與天朗有限責(zé)任公司合作，對(duì)古村落及閑置房屋進(jìn)行改造提升并打造堡寨藝術(shù)村落。通過發(fā)掘區(qū)域人文、歷史、民宿、非遺等文化資源，打造堡寨人文區(qū)、城隍祈福文化區(qū)、化龍溝藝術(shù)度假區(qū)等主題板塊，形成集休閑度假、藝術(shù)交流、非遺體驗(yàn)、農(nóng)耕研學(xué)、田園度假等于一體的中華文化傳承體驗(yàn)地。共流轉(zhuǎn)盤活*寨閑置宅基地及房屋共計(jì)占地面積204畝，每畝年收益1700元，村集體經(jīng)濟(jì)年收益34.68萬元，不僅增加了農(nóng)民收入，還提升了村莊基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)了古村落文化，創(chuàng)造就業(yè)崗位400多個(gè)。*村：積極抓住創(chuàng)建全市農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用試點(diǎn)村的契機(jī)，不斷探索、引進(jìn)盤活利用新方式，通過加大招商引資力度和優(yōu)惠政策，將村內(nèi)20余間閑置的農(nóng)戶住宅通過“村股份經(jīng)濟(jì)合作社＋公司＋農(nóng)戶”的運(yùn)營(yíng)方式打包出租，打造出網(wǎng)紅民宿“云裳花棲”，僅房屋租金一項(xiàng)，便為村集體經(jīng)濟(jì)帶來每年近十萬元收入。在“云裳花棲”民宿的示范帶動(dòng)下，*村村民對(duì)發(fā)展餐飲民宿或居家養(yǎng)老這項(xiàng)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)積極性較高，陸續(xù)建成九棲東籬、終南明舍、良棲山院、*一號(hào)、南山新居等一批特色民宿、康養(yǎng)水療和休閑茶室，拓寬了群眾致富渠道。同時(shí)，“云裳花棲”民宿又在引鎮(zhèn)街辦龍渠村、鳴犢街辦酒鋪村復(fù)制打造出“陌上花棲”、“酒鋪驛站”等連鎖民宿。*村：對(duì)村內(nèi)18余間閑置的農(nóng)戶住宅統(tǒng)一租用，與*市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)協(xié)會(huì)合作，建成了非遺鄉(xiāng)集一條街。截至目前，*村已經(jīng)吸引了魚化“泥叫叫”、秦腔臉譜、木蘭搖關(guān)中粗布紡織、廣陵派古琴以及古獅子收藏等6個(gè)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目。傳統(tǒng)非遺項(xiàng)目的入駐、傳統(tǒng)技藝的聚集，使得*村成為著名的“網(wǎng)紅打卡”地，吸引了越來越多的游客前來“打卡”，先后舉辦數(shù)十次小型非遺交流會(huì)，接待20余次省、市及其他區(qū)縣代表團(tuán)觀摩學(xué)習(xí)，“非遺鄉(xiāng)集”的影響力越來越大。每至旅游旺季，許多游客入村游賞，體驗(yàn)吃、住、游、購、玩“一條龍”服務(wù)。與此同時(shí)，村容村貌不斷提升，文化韻味愈來愈濃，村民收入逐漸增加，*人的日子也越來越紅火。*村：圍繞發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，村集體不斷加大招商引資力度，將村集體閑置的10間經(jīng)營(yíng)性用房打包整合出租，打造成網(wǎng)紅民宿“拾間房”，僅房屋租金一項(xiàng)，便為村集體經(jīng)濟(jì)帶來每年10萬元收入。在“拾間房”民宿的示范帶動(dòng)下，石砭峪村民對(duì)發(fā)展餐飲民宿或居家養(yǎng)老這項(xiàng)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)積極性較大，陸續(xù)建成南山別苑、梵菁山房、涵香居等一批特色精品民宿、康養(yǎng)水療和休閑茶室，累計(jì)盤活利用宅基地28處。*村：充分利用南有五臺(tái)旅游景區(qū)和彌陀古寺，北有關(guān)中民俗博物院的旅游人口資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色民宿、農(nóng)家樂及休閑旅游文化產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前村集體通過盤活農(nóng)戶閑置宅基地和房屋18宗，扶持建成諾言云澗、諾言鳳庭、伯居堂、山中何事、云水澗等特色民宿8家，農(nóng)家樂4家，發(fā)展萬林茶院、止一隈茶等陶藝、茶社新業(yè)態(tài)6家，旅游產(chǎn)業(yè)的逐漸興起，使群眾收入得到了較大的提高，村民獲得感、幸福感、安全感顯著提升，村集體經(jīng)濟(jì)也進(jìn)一步壯大。2.建立模式，全面復(fù)制推廣。*區(qū)在農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用試點(diǎn)示范村建設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷建立和完善農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用機(jī)制，積極總結(jié)盤活利用樣板村的成熟模式，在全區(qū)各街道進(jìn)行普及推廣，為全市農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用提供了*經(jīng)驗(yàn)。精品民宿發(fā)展模式。*街道憑借秦嶺北麓的生態(tài)資源、旅游名勝等自然資源和交通便利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，村集體通過流轉(zhuǎn)村民閑置宅基地或住宅的方式，將村內(nèi)農(nóng)房資源統(tǒng)一集中后，發(fā)布招商信息引進(jìn)民宿發(fā)展團(tuán)隊(duì)，采取“公司＋村集體＋農(nóng)戶”的運(yùn)營(yíng)模式，由專業(yè)民宿公司統(tǒng)一日常運(yùn)營(yíng)，建立“農(nóng)戶分配保本收益＋村集體年底浮動(dòng)分紅”的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三方共贏發(fā)展，不僅打造出了拾間房、大美林間、終南逸、九棲東籬、終南明舍、良棲山院、*一號(hào)、南山新居、云裳花棲系列、諾言云澗系列等數(shù)十座知名民宿，也給經(jīng)營(yíng)者和村集體帶來了穩(wěn)定效益。目前，全區(qū)通過盤活村民閑置宅基地或住宅發(fā)展成精品民宿有38家，年收入均在50萬元以上。農(nóng)家樂發(fā)展模式。全區(qū)沿山8個(gè)街道的農(nóng)戶，充分利用秦嶺北麓*段的17峪口的自然資源優(yōu)勢(shì)和交通優(yōu)勢(shì)，有效把握周末休閑消遣的城市人群的需求，利用閑置的房屋和庭院自營(yíng)或出租聯(lián)營(yíng)開辦農(nóng)家樂，村集體建立農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)戶統(tǒng)一進(jìn)行管理，對(duì)食品安全和餐廚衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督。特別有代表性的有*街道*村、*街道*村、*村，*街道*村，子午街道*村、*村，*街道*村，*街道*村等農(nóng)家樂專業(yè)村。目前，全區(qū)掛牌農(nóng)家樂有467戶，涉及7個(gè)街道23個(gè)行政村，年收益均在20萬元以上。靈活出租發(fā)展模式。*區(qū)*、*、*、*等街道的農(nóng)戶，充分利用城鄉(xiāng)結(jié)合部或交通便利的近郊優(yōu)勢(shì)，將自家農(nóng)房改造成一室一廳一廚一衛(wèi)的建筑模式，采取日租、月租、長(zhǎng)期租和單間或整院等靈活租賃方式，為打工階層提供干凈整潔的簡(jiǎn)易住房，既滿足了消費(fèi)者的居住要求，也充分盤活了農(nóng)村閑置房屋資源，例如，*街道*、*村租客達(dá)2萬人以上，*鎮(zhèn)街道*村的*公司租客達(dá)1000人以上。投資項(xiàng)目帶動(dòng)模式。*區(qū)政府結(jié)合全區(qū)悠久的生態(tài)、人文、歷史等資源稟賦，為各村集體講好農(nóng)村“三農(nóng)”故事，積極包裝農(nóng)村閑置宅基地盤活類鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，形成“政府投資＋社會(huì)資本＋村集體”的項(xiàng)目投資聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立了政府立項(xiàng)投資、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)、形成資產(chǎn)集體參股受益的經(jīng)營(yíng)模式，隨著項(xiàng)目的落地建成，打造出了一批鄉(xiāng)村振興“頭雁項(xiàng)目”。例如，*街道*地的“畫家藝術(shù)村”，*村的“作家藝術(shù)村”，*村的“音樂部落”，*街道*村的“藝術(shù)街區(qū)”等項(xiàng)目，吸引了大批游客流量。二、存在問題當(dāng)前，全區(qū)通過有效盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房取得了明顯成效，但是，仍面臨不少瓶頸和難題尚待破解。（一）農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用方式單一。目前盤活利用的主要方式是直接租賃，租賃方式無法使村集體和農(nóng)戶獲得持續(xù)性的增值收益，而資產(chǎn)入股、合作聯(lián)營(yíng)等其他方式并不普遍，其中立法占首要原因。村民出租宅基地和房屋這種方式《民法典》有明確法律依據(jù)，但資產(chǎn)入股、合作聯(lián)營(yíng)等其他盤活利用方式，沒有明確的法律依據(jù)，各類規(guī)范性文件只是做出倡導(dǎo)性規(guī)定，無法滿足一些社會(huì)主體對(duì)獲得穩(wěn)定權(quán)利的保障需求。另外資產(chǎn)入股、合作聯(lián)營(yíng)等方式實(shí)踐中適用較少，雙方入股、合作的具體法律關(guān)系不明確，農(nóng)戶及集體經(jīng)濟(jì)組織也存在顧慮。（二）農(nóng)村閑置宅基地比較分散，盤活利用沒有形成規(guī)模。經(jīng)調(diào)研，全區(qū)大部分村莊閑置住宅零星分散，集中度不高，不成規(guī)模，整體開發(fā)利用難度大，對(duì)社會(huì)資本難以形成強(qiáng)大吸引力。另外，*、*街道等城市近郊村莊和*鎮(zhèn)、*等8個(gè)沿山街道自然資源、歷史文化資源豐富的村莊，吸引投資主體較多，閑置宅基地和住宅利用率較高，占全區(qū)80％以上；然而，*、*、*等偏遠(yuǎn)的東部塬區(qū)地帶偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較差的地方，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，盤活利用率較低。（三）村集體組織統(tǒng)籌力度薄弱，集體資源集中度不夠。農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地所有權(quán)管理相對(duì)松散弱化，對(duì)閑置宅基地和房屋無法通過流轉(zhuǎn)等方式統(tǒng)一集中到村集體組織，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包經(jīng)營(yíng)；較為普遍的現(xiàn)象是農(nóng)戶各家各戶自主出租或經(jīng)營(yíng)，因此，導(dǎo)致盤活利用無法形成合力，資源不集中也難以引進(jìn)具備實(shí)力的社會(huì)資本參與；另外，農(nóng)戶分散出租引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)往往只注重眼前收益，缺少對(duì)村居環(huán)境和生態(tài)保護(hù)考量，也很難形成統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。（四）農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記緩慢，影響盤活利用效率。農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證是推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，確權(quán)登記可顯著推動(dòng)宅基地使有權(quán)轉(zhuǎn)讓。2022年*區(qū)啟動(dòng)開展農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作，目前各街道已完成現(xiàn)場(chǎng)核定、確權(quán)公示等程序，但確權(quán)證書發(fā)放率較低，社會(huì)主體因流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)缺少權(quán)利證書保障而產(chǎn)生擔(dān)憂，直接影響閑置宅基地和住宅的盤活利用效率。（五）盤活利用政策尚不完善，政府各部門未形成合力。農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作缺少政策培訓(xùn)，街道、村組對(duì)閑置宅基地盤活利用還存在一定疑慮，例如有些村建新未拆舊閑置住宅權(quán)屬問題，合作建房的法律屬性，農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地的補(bǔ)償機(jī)制等方面，缺少政策文件支撐。另外，為有效激活農(nóng)村閑置宅基地資源，自然資源與規(guī)劃、司法、農(nóng)業(yè)、街道等部門要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，摸清轄區(qū)閑置宅基地規(guī)模和分類，完善出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)化政策文件，發(fā)揮合力推動(dòng)盤活利用工作。三、下一步工作設(shè)想和措施按照新修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，2020年開始，農(nóng)村宅基地改革、管理和盤活利用有關(guān)工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭負(fù)責(zé)，要求積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用工作。為積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)投資，吸引有實(shí)力的企業(yè)合理利用閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、共享農(nóng)莊、精品民宿、文化創(chuàng)意等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，培育一批家庭工場(chǎng)、手工作坊、鄉(xiāng)村車間，把分散沉睡的資源變成農(nóng)民增收的金山銀山。下面就閑置宅基地和住宅盤活利用提幾點(diǎn)設(shè)想和措施。（一）加快推動(dòng)農(nóng)村“房地一體”確權(quán)工作。明確界定農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和使用權(quán)是盤活利用工作的基礎(chǔ)，可以避免因權(quán)屬不清而引發(fā)的糾紛，加快閑置宅基地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的步伐。通過宅基地確權(quán)登記發(fā)證，不但可以加強(qiáng)農(nóng)戶宅基地權(quán)屬意識(shí)，也為治理違規(guī)超標(biāo)建設(shè)宅基地工作提供了依據(jù)。因此，下一步應(yīng)加快推動(dòng)全區(qū)確權(quán)登記發(fā)證，健全信息登記制度，推進(jìn)權(quán)籍調(diào)查，形成宅基地管理信息“一張圖”，運(yùn)用數(shù)字化管理手段充分利用農(nóng)村“房地一體”確權(quán)成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序、高效和規(guī)范利用。（二）出臺(tái)制定農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用工作辦法。為明確閑置宅基地和住宅盤活利用參與各方主體的權(quán)利和義務(wù)，抓緊出臺(tái)制訂全區(qū)《農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活利用工作辦法》，明確宅基地“三權(quán)”分置模式，對(duì)盤活利用的主體、模式、方式、期限、收益分配、監(jiān)督管理等做出具體規(guī)定，明晰發(fā)改、農(nóng)業(yè)、文旅、招商、財(cái)政、宣傳、資規(guī)、水利、林業(yè)等部門以及街道、村組的工作職責(zé)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，形成工作合力，共同推進(jìn)盤活利用工作。（三）營(yíng)造良好環(huán)境，招引社會(huì)資本支持。加大招商引資力度，將社會(huì)資本引入農(nóng)村是解決農(nóng)村閑置宅基地和住宅盤活問題的有效手段之一。只有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將城市資源引入到鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)，盤活閑置宅基地和住宅發(fā)展