16個案例看中國PPP項目失敗的主要風險

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個案例看中國

PPP

項目失敗的主要風險近年來，PPP

項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于

PPP

是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經驗，PPP

在我國的應用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的

PPP

實踐更有指導價值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領域，基本涵蓋了我國采用

PPP

模式的主流領域。案例情況案例編號項目名稱出現(xiàn)的問題1江蘇某污水處理廠2002-2003

年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗234長春匯津污水處理上海大場水廠2005

年政府回購2004

年政府回購Anglian

從北京第十水廠項目中撤出北京第十水廠56湖南某電廠沒收保函，項目徹底失敗政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠7青島威立雅污水處理項目杭州灣跨海大橋重新談判8出現(xiàn)競爭性項目2004

年走上仲裁2002

年開始收費降低，收益減少9鑫遠閩江四橋10山東中華發(fā)電項目11廉江中法供水廠1999

年開始閑置至今，談判無果1213141516福建泉州刺桐大橋湯遜湖污水處理廠延安東路隧道出現(xiàn)競爭性項目，運營困難2004

年整體移交2002

年政府問題2000

年變更合同運營初期收益不足沈陽第九水廠北京京通公路1、法律變更風險法律變更風險主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而威脅到項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國

PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風險。例如：江蘇某污水處理廠采用

BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于

2002年

9月《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。2、審批延誤風險審批延誤風險主要指由于項目的審批程序過于復雜，導致花費的時間過長和成本過高，且批準之后對項目的性質和規(guī)模進行必要商業(yè)調整非常困難，給項目的正常運作帶來了威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當市場化之后引入外資或民營資本，都需要通過提價來實現(xiàn)預期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如：2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過，上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務出售了其上海大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出。3、政治決策失誤和過程冗長風險政治決策失誤和過程冗長風險是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏

PPP

項目的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤和過程亢長的風險。例如：青島威立雅污水處理項目由于當?shù)卣畬?/p>

PPP的理解和認識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉變導致項目合同談判時間很長。而且，污水處理價格是在政府對市場價格不了解的情況下簽訂的，價格較高，后來政府了解以后，又要求重新談判以降低價格。此項目中項目公司利用政府的知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延。相似地，在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水項目中也存在同樣的問題。4、公眾反對風險公眾反對風險主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護，從而引起公眾反對項目建設所造成的風險。例如：上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。5、政府信用風險政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險。例如：在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于

2000年簽署《合作企業(yè)合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底，項目投產后合作運行正常。然而，從

2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用，長春市政府于

2003年

2月

28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經過兩年的法律糾紛，2005年

8月最終以長春市政府回購而結束。再比如：在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為

30年。合同有幾個關鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不得少于

6萬立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為

2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性;問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為

1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為

1.20元，此價格自

1999年

5月

1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務，該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。6、不可抗力風險不可抗力風險是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災難或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。例如：湖南某電廠于

20世紀

90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協(xié)議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國（包括中標公司所在國）轟炸中國駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了實質上的嚴重侵犯。國際政治形勢的突變，使得中標人在國內外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務，省政府按照特許權協(xié)議規(guī)定收回項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有重新招標，而導致了外商在該項目的徹底失敗。在江蘇某污水處理廠項目關于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。7、融資風險融資風險是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性低等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協(xié)議，中標者要憑草簽的特許權協(xié)議在規(guī)定的融資期限內完成融資，完成融資后特許權協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內發(fā)展商未能完成融資，將會被取消中標資格并沒收投標保證金。在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。8、市場收益不足風險市場收益不足風險是指項目運營后的收益不能回收或達到預期水平的風險。例如：天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾的補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。另外，京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。9、項目唯一性風險項目唯一性風險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質性的商業(yè)競爭而產生的風險。項目唯一性風險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續(xù)風險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅

50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在

9年之內從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年

18%的補償。但是

2004年

5月

16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經營權的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風險及其后續(xù)的市場收益不足風險和政府信用風險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。10、配套設備服務提供風險配套設備服務提供風險是指項目相關的基礎設備不到位引發(fā)的風險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以

BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經營期

20年，經營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產的產權)。但一期工程建成后，配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團。11、市場需求變化風險市場需求變化風險是指排除唯一風險以外，由于宏觀經濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產生的風險。例如：山東中華發(fā)電項目，項目公司于

1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內電力體制改革對運營購電協(xié)議產生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準了

0.41元/度這一較高的上網電價;而在

2002年

10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是

0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營；第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量

5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內電價”購買

5500小時的電量，差價由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風險。12、收費變更風險收費變更風險是指由

PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。例如：由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的

0.41元/度變更到了

0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅。13、腐敗風險腐敗風險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。例如：由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠

BOT項目，約定的投資回報率為：第

2-4年，18.50%；第

5-14年，21%；第

15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是

2.50/噸，而沈陽市

1996年的平均供水價格是

1.40/噸。到

2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達

2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平，但沈陽市已經多年不向自來水公司給予財政補貼了。