我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的問(wèn)題及對(duì)策思考

我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的問(wèn)題及對(duì)策思考"農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，且生產(chǎn)方式的變革受一些客觀(guān)因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財(cái)政投入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入不足，阻礙了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國(guó)政府高度重視、亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。

一、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的歷史和現(xiàn)狀

這里有一個(gè)問(wèn)題要說(shuō)清楚。上述財(cái)政支農(nóng)資金并沒(méi)有全部用于農(nóng)林生產(chǎn)支出。通常財(cái)政支農(nóng)資金的支出分為兩大類(lèi)，即支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門(mén)的事業(yè)費(fèi)（簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)口事業(yè)費(fèi)”）。財(cái)政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的項(xiàng)目主要包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)，支援農(nóng)林生產(chǎn)組織資金，農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村造林和林木保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)村水產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)以及發(fā)展糧食生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金等。農(nóng)口事業(yè)費(fèi)主要包括：江河治理費(fèi)，水利設(shè)施補(bǔ)助費(fèi)，飛機(jī)播種造林種草補(bǔ)助費(fèi)，農(nóng)業(yè)科教和技術(shù)推廣費(fèi)，森林、農(nóng)作物、草原、畜禽保護(hù)費(fèi)，特大抗旱、防汛費(fèi)等。

二、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的主要問(wèn)題

4.財(cái)政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡，影響農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的整個(gè)投入中，地方財(cái)政是大頭，其份額往往占到80％左右，但當(dāng)前的問(wèn)題也主要在地方。從改革以來(lái)的長(zhǎng)時(shí)期看，地方財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入，從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性。地方政府想投入就投入，不想投入就不投入，想投入多少就投入多少，根本沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。從實(shí)踐看，沿海地區(qū)財(cái)政支農(nóng)的力度大一些，中西部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)的力度小一些。有些地方甚至在財(cái)政支農(nóng)相對(duì)數(shù)大幅度減少的同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的絕對(duì)數(shù)也在迅速縮減，這是十分令人擔(dān)憂(yōu)的。這必然影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，中西部地區(qū)與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的差距也必然會(huì)日益拉大。

5.財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，投資效益不明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出，特別是在當(dāng)前我國(guó)財(cái)政較緊張的情況下，沒(méi)有把保障我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品供求平衡的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇為資助的重點(diǎn)，而是有些“撒胡椒面”的現(xiàn)象，流通、消費(fèi)、保險(xiǎn)、價(jià)格等，什么地方都給一點(diǎn)，又什么地方都不多。這樣做的結(jié)果，必然使投資效益不明顯。

6.財(cái)政支農(nóng)資金投入體制不完善，影響了資金投入整體效益的提高。目前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金在財(cái)政內(nèi)部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農(nóng)口都有一定的資金投放權(quán)，不是一只手在運(yùn)作，而是多只手在操作，沒(méi)有形成一致的力量，往往導(dǎo)致整體目標(biāo)不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投入的整體效益。另外，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性的投資機(jī)構(gòu)，難以直接取得投資回報(bào)，財(cái)政部門(mén)缺乏支農(nóng)動(dòng)力，也不講求資金投入效益。

三、我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入存在諸多問(wèn)題的原因

2.投資經(jīng)濟(jì)效益偏低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需用的固定資產(chǎn)多，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，資金周轉(zhuǎn)慢，技術(shù)進(jìn)步滯后，特別是我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行了對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品低價(jià)收購(gòu)的政策，更使工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”有日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較效益低下，因而投資農(nóng)業(yè)往往得不到平均利潤(rùn)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)計(jì)算任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)，當(dāng)然不會(huì)過(guò)多地把資金投向農(nóng)業(yè)部門(mén)。

3.財(cái)政有一定的困難。我國(guó)之所以對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足，一個(gè)很重要的原因就是因?yàn)樨?cái)政有一定的困難。當(dāng)前作為我國(guó)財(cái)政支柱的國(guó)有經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題十分突出，部分大中型國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)下降，效益滑坡，虧損面達(dá)1／3.稅收增長(zhǎng)不快，加之某些稅種偷漏現(xiàn)象十分嚴(yán)重，制約了我國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。另一方"面，我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)日趨龐大，干部人數(shù)猛增，1996年全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口達(dá)3673萬(wàn)人。再加上諸如教育事業(yè)的發(fā)展等，所需費(fèi)用快速增加。在我國(guó)財(cái)政有一定困難的情況下，很難有大量資金投向農(nóng)業(yè)。

4.監(jiān)督保障機(jī)制不完善。目前我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)投資計(jì)劃的制訂和執(zhí)行，僅依靠?jī)蓚€(gè)方面的監(jiān)督：一是財(cái)政內(nèi)部的行政監(jiān)督，二是各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，且這兩方面的監(jiān)督效果都很差?，F(xiàn)在，中央為了加強(qiáng)省、市政府對(duì)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行了“省長(zhǎng)抓米袋子，市長(zhǎng)抓菜籃子”的責(zé)任制。這種省、市行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的分工，增強(qiáng)了政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)督保障作用，但它畢竟只是行政監(jiān)督的加強(qiáng)，其作用仍然有限。更突出的問(wèn)題是到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有可行的農(nóng)業(yè)投資法來(lái)監(jiān)督和規(guī)范政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資行為。

四、改革我國(guó)農(nóng)業(yè)投入政策的幾點(diǎn)想法

1.提高認(rèn)識(shí)，端正態(tài)度。首先要清楚地認(rèn)識(shí)到，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入是份內(nèi)的事，不是份外的事，不但要對(duì)農(nóng)業(yè)投資，而且還要作為重點(diǎn)投資對(duì)象。其理由一是農(nóng)業(yè)是百業(yè)之母，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展了才能給人們帶來(lái)富足的糧、棉、油產(chǎn)品，供人們的生存需要，才能為工業(yè)的發(fā)展提供足夠的原材料，才能向其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)提供一個(gè)廣闊的市場(chǎng)。但農(nóng)業(yè)又是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過(guò)程中存在著一系列的不利因素，非政府扶持便不能得以健康快速地發(fā)展。諸如農(nóng)產(chǎn)品需求價(jià)格彈性低，可替代性低，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求波動(dòng)所造成的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他商品。如果農(nóng)產(chǎn)品供給不能滿(mǎn)足需求，則價(jià)格的上漲就會(huì)極大地?fù)p害消費(fèi)者的利益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展；如果農(nóng)產(chǎn)品供給超過(guò)需求，就會(huì)降低農(nóng)民的收入。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平不高，目前還主要“靠天吃飯”，經(jīng)濟(jì)效益偏低，這將驅(qū)動(dòng)人們將資金、土地、物質(zhì)、技術(shù)以及勞動(dòng)力向效益高的第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中乏力，農(nóng)業(yè)資源要素的外流，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮。農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄，難以和工業(yè)經(jīng)濟(jì)相抗衡，因而，在商品交換過(guò)程中處于極端不利的地位，常常不能取得應(yīng)該得到的價(jià)值，甚至有時(shí)價(jià)值無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，價(jià)值的補(bǔ)償為零。正是鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)所承受的風(fēng)險(xiǎn)，世界大多數(shù)國(guó)家都對(duì)農(nóng)業(yè)給予應(yīng)有的投入，中國(guó)也不能例外。理由二是我國(guó)農(nóng)業(yè)由于長(zhǎng)時(shí)期受到工業(yè)的侵蝕，自我資金積累幾乎為零增長(zhǎng)，加之農(nóng)林水氣資源有限，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得不到及時(shí)有效的轉(zhuǎn)移；土地的生存保障性又遲滯了農(nóng)村土地的集中使用，難以形成有效的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢。這一切都使農(nóng)業(yè)投資的比較效益低，因而，沒(méi)有足夠的吸納社會(huì)資金的實(shí)力。目前，我國(guó)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度之比大約為5∶1，在工業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩，這勢(shì)必影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府為了改變這種局面，就要加大財(cái)政支農(nóng)的力度和深度。其次還要清楚地認(rèn)識(shí)到，政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，同時(shí)更是個(gè)政治問(wèn)題，它關(guān)系到農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康的速度和程度，關(guān)系到我國(guó)廣大農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)，關(guān)系到工農(nóng)聯(lián)盟的穩(wěn)定。

2.增加財(cái)政收入，加大農(nóng)業(yè)投入力度。當(dāng)前，在進(jìn)一步提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的同時(shí)，一定要想辦法把應(yīng)該收的稅大部分或全部收上來(lái)，為財(cái)政支農(nóng)準(zhǔn)備較富足的財(cái)源。另外，還要千方百計(jì)節(jié)流。主要做到以下幾點(diǎn)：一是最大限度地裁減政府和事業(yè)機(jī)構(gòu)，壓縮行政事業(yè)單位人員。我國(guó)解放后一直提倡精兵簡(jiǎn)政，但機(jī)構(gòu)越減越密，人員越減越多，有的單位管理干部達(dá)到了編制的10倍左右，這不能不說(shuō)是個(gè)十分嚴(yán)重的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)重疊、干部多如牛毛的現(xiàn)象不徹底改變，我國(guó)的財(cái)政狀況就不可能好轉(zhuǎn)，財(cái)政支農(nóng)資金就不可能有較大的增加。二是對(duì)我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購(gòu)置等社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)力要強(qiáng)化控制，對(duì)非生產(chǎn)性財(cái)政支出要從嚴(yán)掌握，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，對(duì)違法人員要嚴(yán)厲處罰，以求最大限度地減少浪費(fèi)，把有限的財(cái)政資金用在支農(nóng)的“刀刃”上。三是改革現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制，對(duì)能推向市場(chǎng)的，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，動(dòng)員社會(huì)力量舉辦各項(xiàng)事業(yè)，減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，以增加一定的財(cái)政支農(nóng)資金數(shù)量。

3.審時(shí)度勢(shì)，把握支農(nóng)重點(diǎn)。根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，可以明顯地看出，一個(gè)國(guó)家根據(jù)其工業(yè)化水平的高低，國(guó)民收入的多少，財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)是不同的。法國(guó)財(cái)政直接投資于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，東盟國(guó)家財(cái)政的投資重點(diǎn)是興修水利和農(nóng)村道路。依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)應(yīng)該在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，爭(zhēng)取通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)，達(dá)到我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品的供求平衡。具體地說(shuō)，財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、商品糧棉油基地建設(shè)，以及減災(zāi)抗災(zāi)資金投入。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)主要是指農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這方面的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，有些50年代修建起來(lái)的水庫(kù)、涵閘、橋梁長(zhǎng)期失修，已不能使用，想排水排不掉，想灌溉灌溉不了。還有一些地方急需新修建一些農(nóng)田水利設(shè)施，因?yàn)闆](méi)有資金而只能擱淺。農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展主要是農(nóng)業(yè)科技的引進(jìn)，發(fā)明的推廣。這里主要要改善農(nóng)業(yè)科技人員的待遇，增撥農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)，為農(nóng)業(yè)科研人員創(chuàng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境；加強(qiáng)信息的發(fā)布，為農(nóng)業(yè)科技的推廣創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)等。商品糧棉油基地建設(shè)主要是指對(duì)已確定的糧棉油生產(chǎn)基地給予更多的資金注入，以確保糧棉油滿(mǎn)足全國(guó)的需求。減災(zāi)抗災(zāi)投入主要是指設(shè)立減災(zāi)抗災(zāi)基金，增加設(shè)施，提高人員素質(zhì)和物質(zhì)儲(chǔ)備等，一旦災(zāi)害發(fā)生，可以把災(zāi)害的損失降到最低點(diǎn)。

4.抓好內(nèi)部管理，保證支農(nóng)資金真正到位。一是抓好年初農(nóng)業(yè)預(yù)算的安排。安排好年初的預(yù)算不僅關(guān)系到增加農(nóng)業(yè)投入，而且也是保證支農(nóng)資金落實(shí)到位的前提條件。各級(jí)財(cái)政部門(mén)都要從年初預(yù)算入手，做到預(yù)算早成立、早下達(dá)、早撥款。二是要明確全年農(nóng)業(yè)支出進(jìn)度目標(biāo)，要求努力實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的均衡支出，保證農(nóng)時(shí)需要，防止年終突擊支出，沒(méi)有效果。三是做到財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)款專(zhuān)戶(hù)核撥制度，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止資金滯留，提高資金到位率。為此，可把資金自上而下直撥到資金使用單位，單位支出直接到財(cái)政部門(mén)核銷(xiāo)。上下級(jí)財(cái)政之間由本級(jí)配套組成的專(zhuān)項(xiàng)資金的撥付，實(shí)行先入后撥辦法，即先由下級(jí)財(cái)政部門(mén)驗(yàn)證核實(shí)后，上級(jí)財(cái)政再撥付資金；資金配套未落實(shí)的，上級(jí)財(cái)政不予撥款。四是要建立財(cái)政支農(nóng)支出按月通報(bào)和考評(píng)制度。利用通報(bào)方式督促下級(jí)財(cái)政部門(mén)，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)了解、關(guān)心和重視支農(nóng)支出進(jìn)度問(wèn)題。通過(guò)考評(píng)，對(duì)完成支農(nóng)支出進(jìn)度好的、資金到位及時(shí)的給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。這個(gè)辦法可以激發(fā)各級(jí)財(cái)政部門(mén)工作人員抓好財(cái)政支農(nóng)工作的積極性。五是要加大工作力度，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，確保資金到位?？山M織若干檢查督促組，定期或不定期地進(jìn)行實(shí)地檢查督促，確保資金的到位。還可以實(shí)行支農(nóng)進(jìn)度承包制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，應(yīng)用激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)工作的順利開(kāi)展。六是切實(shí)解決資金困難，靈活機(jī)動(dòng)地采取特殊措施，保證資金的及時(shí)全額到位。可采取全省或全市統(tǒng)籌使用的辦法，解決個(gè)別貧困市、縣的資金困難。

5.劃分各級(jí)財(cái)政支出事權(quán)，切實(shí)做到責(zé)任明確。中央一級(jí)的財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全國(guó)整體利益的事情上，省一級(jí)財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全省利益的事情上，市、縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)主要用于關(guān)系市、縣利益的事情上。事權(quán)一定要?jiǎng)澐智宄?，這樣才不致于相互推諉，貽誤農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另外，還要嚴(yán)格規(guī)定省、市、縣財(cái)政支農(nóng)力度或比重，并且對(duì)以后逐年增長(zhǎng)的百分比及收益率也要有具體的規(guī)定，并要把它作為考核干部政績(jī)的一個(gè)重要內(nèi)容。只有這樣，才能真正調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，也才能把這一事情真正做好。

6.強(qiáng)化外部監(jiān)督檢查，確保國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金及時(shí)全額到位"。首先，要依法強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府的農(nóng)業(yè)投資進(jìn)行監(jiān)督檢查。各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)或財(cái)經(jīng)小組不僅要在大會(huì)期間認(rèn)真審核政府的預(yù)、決算報(bào)告中農(nóng)業(yè)的投資比重，而且要在會(huì)前會(huì)后監(jiān)督檢查預(yù)算、決算報(bào)告的實(shí)際落實(shí)情況，保證報(bào)告與實(shí)際投資一致。其次，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，各級(jí)都要成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督檢查政府農(nóng)業(yè)投資的組織。該組織可由各級(jí)人大的財(cái)經(jīng)委員會(huì)或財(cái)經(jīng)小組部分成員牽頭，廣泛吸收農(nóng)民代表、政協(xié)委員、各專(zhuān)業(yè)（新聞、法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)）工作者以及農(nóng)口事業(yè)單位的代表參加，賦予這個(gè)組織相