稅權(quán)劃分的理性思考

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孫習(xí)亮

摘要：如何科學(xué)、合理地劃分中央與地方的稅權(quán)是我國財(cái)稅體制改革需要解決的問題。本文從我國現(xiàn)行稅制稅權(quán)劃分存在的弊端入手，提出一些稅權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持的原則、構(gòu)想和其他應(yīng)解決好的問題。

關(guān)鍵詞：分稅制稅權(quán)劃分公共產(chǎn)品

1994年，分稅制在我國正式實(shí)施，經(jīng)過7年的實(shí)際運(yùn)行，效果是顯著的，首先它保證了中央和地方財(cái)政收入的同步增長；使我國初步建立了稅收的分級(jí)征收和分級(jí)管理的制度；使我國稅收管理體制由中央高度集權(quán)制逐步地向地方適當(dāng)分權(quán)的方向發(fā)展。它從根本上克服了在20世紀(jì)80年代有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的稅收制度的某些局限性。但是，由于它是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟的早產(chǎn)兒，先天不足，在市場經(jīng)濟(jì)日益成熟和世界經(jīng)濟(jì)向一體化發(fā)展的今天，它的機(jī)能越來越不適應(yīng)發(fā)展著的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最突出的表現(xiàn)是稅權(quán)劃分不合理、不科學(xué)。因此，如何科學(xué)、合理地劃分中央與地方的稅權(quán)是我國財(cái)稅體制改革需要解決的問題。本文從我國現(xiàn)行稅制稅權(quán)劃分存在的弊端入手，提出一些稅權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持的原則、構(gòu)想和其他應(yīng)解決好的問題。

一、現(xiàn)行稅制在稅權(quán)劃分方面的弊端分析

1．不利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，這是我們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢的要求，我們的任何一項(xiàng)改革都必須符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，稅權(quán)的劃分也應(yīng)該有利市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行稅制中按企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，即中央企業(yè)向中央政府交納企業(yè)所得稅，地方企業(yè)向地方政府交納企業(yè)所得稅。從動(dòng)態(tài)上看，這種安排，客觀上鼓勵(lì)地方保護(hù)行為，尤其是一些地方政府通過行政手段強(qiáng)行推銷本地企業(yè)產(chǎn)品、排斥外來企業(yè)產(chǎn)品的行為傾向，甚至導(dǎo)致一些行業(yè)中中央屬企業(yè)在一些地區(qū)面臨不利的競爭局面，全國市場一體化進(jìn)程遇到妨礙。它有礙我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．不利于分稅制的實(shí)施

分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的一種財(cái)政體制。它是按市場經(jīng)濟(jì)的原則和公共財(cái)政理論建立的。它是市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控較為成功的做法。按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，黨的十四屆三中全會(huì)果斷地作出了在我國實(shí)行分稅制的決定?，F(xiàn)行分稅制對(duì)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展起到一定的積極作用，但在實(shí)際運(yùn)作過程中也暴露了不少問題，如中央可支配的財(cái)力呈下降趨勢；中央財(cái)政赤字不斷增加；中央財(cái)政收入的增長低于地方財(cái)政收入的增長；中央債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大；稅收收入占GDP比重預(yù)期目標(biāo)尚未達(dá)到；地方的積極性也未能很好地調(diào)動(dòng)起來。這與我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不合理是分不開的。

我國是一個(gè)中央集權(quán)制國家，政治上要求統(tǒng)一和穩(wěn)定，這就決定了我們不能按西方一些聯(lián)邦制國家一樣實(shí)行地方分權(quán)制。另外，我國又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的大國，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然條件、人文地理狀況不一樣，甚至差距很大，這就決定了我們國家不能象日本、法國、新加坡等國一樣實(shí)行稅權(quán)集中在中央的中央集權(quán)型制度。根據(jù)我國的政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，我國應(yīng)實(shí)行以中央集權(quán)為主，合理給地方放權(quán)的形式，只有這樣，才能使地方稅在一個(gè)較為合理的環(huán)境下開征，又不影響中央財(cái)政收入的增加和宏觀調(diào)控能力的加強(qiáng)。我們?cè)谥醒肱c地方的稅權(quán)劃分上，既不能把稅權(quán)過分集中于中央，也不能毫不限制地?cái)U(kuò)大地方的稅權(quán)。要根據(jù)我國的國情，科學(xué)、合理地劃分,從而保證我國分稅制的貫徹實(shí)施。

3．有悖公共財(cái)政理論

公共財(cái)政學(xué)論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，有必要由中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。稅收是公共財(cái)政的主要來源，稅收作為公共產(chǎn)品的價(jià)格，各級(jí)財(cái)政支出所提供的公共產(chǎn)品的范圍大體與本級(jí)政府轄區(qū)界限相一致。所以，中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上，應(yīng)具有相對(duì)的獨(dú)立性，相應(yīng)地，中央和地方應(yīng)擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地方政府擁有各自的稅權(quán)，才能保證各級(jí)政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機(jī)構(gòu)的效率。而我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰，不符合公共財(cái)政理論的要求。

4．不利于調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性

另外，現(xiàn)行分稅制沒有賦予地方政府獨(dú)立取得收入的權(quán)力，尤其是沒有獨(dú)立開征稅收的權(quán)力，而是按中央統(tǒng)一制定的稅收制度去組織收入，現(xiàn)行分稅制體制改革，劃給地方政府固定收入的稅種有16種之多，但地方基本上仍沒有自己獨(dú)立的稅種?，F(xiàn)有的地方稅如同幾十年來就一直存在的地方稅一樣，只是小額零星分散的稅種，遠(yuǎn)不足以成為地方財(cái)政支柱收入來源。這就根本否定了地方政府財(cái)政的獨(dú)立主體地位。在目前經(jīng)濟(jì)利益多元化格局的背景下，如果不考慮地方相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位，簡單地把地方利益目標(biāo)等同于中央利益目標(biāo)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，最終也會(huì)影響宏觀調(diào)控能力的加強(qiáng)和中央利益的實(shí)現(xiàn)。

二、稅權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持的原則

1．市場經(jīng)濟(jì)的原則

建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。在我國，只有實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，才能充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，贏得同資本主義制度競爭的比較優(yōu)勢；只有選擇市場經(jīng)濟(jì)的資源配置方式，才能從根本上提高資源利用效率。所以，中央與地方稅權(quán)的劃分，一定要有利于市場經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展，有利于資源的有效配置，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。稅權(quán)的劃分應(yīng)盡量不妨礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，也要考慮到市場也有其自身的弱點(diǎn)和消極方面，存在著市場失靈的地方，因此，必須加強(qiáng)和改善國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

2．效率原則

效率原則包括兩個(gè)方面的含義,一是經(jīng)濟(jì)效率原則，一是稅收本身的效率原則。經(jīng)濟(jì)效率原則是指稅權(quán)劃分對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行的影響最優(yōu)化，也就是說，納稅人在正常負(fù)擔(dān)之外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不會(huì)因?yàn)槎悪?quán)劃分的不合理而受到干擾和阻礙，相反還因此而得到促進(jìn)。因此，我們?cè)趧澐侄悪?quán)時(shí)，要充分考慮哪些稅權(quán)集中中央有利整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，哪些稅權(quán)下放給地方有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。稅收本身的效率原則，是指以最少的稅收成本獲得最多的稅收收入。降低稅收成本，提高稅收效率，要運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)的方法管理稅務(wù)，要簡化稅制，稅權(quán)劃分既要方便中央稅收征收管理和組織收入，又要方便地方的稅收征收管理和組織收入，要盡量使納稅人方便、省時(shí)、省事、省費(fèi)用。

3．事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則

事權(quán)，就是某一級(jí)政府所擁有的從事一定經(jīng)濟(jì)事務(wù)的責(zé)任和權(quán)利。財(cái)權(quán)即某一級(jí)政府所擁有的財(cái)政管理權(quán)限，包括財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)。一般來說，中央與地方應(yīng)科學(xué)合理地劃分各自的事權(quán)，并依據(jù)事權(quán)合理確定支出的規(guī)模，在確定事權(quán)和支出規(guī)模的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)。改革開放以來，我國中央和地方的關(guān)系經(jīng)過了幾次調(diào)整，總體而言，調(diào)整仍沒有到位，中央與地方的事權(quán)劃分仍缺乏科學(xué)性和規(guī)范化，劃分不夠徹底，相互扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

我們?cè)谔幚碇醒肱c地方關(guān)系，劃分中央與地方事權(quán)的時(shí)候，應(yīng)通過法律的程序，來規(guī)范中央與地方的法律關(guān)系，使之成為中央政府與地方政府都必須遵循的行為準(zhǔn)則，使中央與地方關(guān)系的處理有法可依，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的特征和層次性或受益范圍來界定中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)。在公共財(cái)政的模式下，全國性、地區(qū)性公共產(chǎn)品劃分的理論為中央與地方的合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)提供了客觀依據(jù)，即地方產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府提供。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來看，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的界定，可根據(jù)各級(jí)政府對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的把握方式和適應(yīng)程度，并考慮公平與效率的關(guān)系。

4．分稅制原則

堅(jiān)持分稅制原則，關(guān)鍵是要建立地方稅體系，要?jiǎng)?chuàng)造必要的條件進(jìn)一步完善我國分稅制體制，使之與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。地方稅是相對(duì)于中央稅而言的，是根據(jù)國家財(cái)政管理體制改革的規(guī)定，由中央統(tǒng)一立法或由地方立法開征，由地方負(fù)責(zé)征收管理，稅款為地方財(cái)政固定收入的各稅種的總稱。地方稅是國家稅收的重要組成部分，它除了具有國家稅收的三大特征外，還具有收入歸地方所有，屬于地方財(cái)政的固定收入，管理權(quán)限主要由地方所掌握，稅源分散、收入零星、征管難度大、稅收成本高、與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切等特點(diǎn)。地方稅體系問題是與我國分稅制實(shí)施相伴而產(chǎn)生的，分稅制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的基本作法，它的完善是與地方稅體系的健全分不開的，沒有發(fā)達(dá)的地方稅就不能實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則，推進(jìn)規(guī)范的分稅制改革也就是一句空話。

要建立起合理科學(xué)的分稅制，地方稅收體系的確立和完善就必須提到重要議事日程。地方稅收體系，應(yīng)該是主體稅種穩(wěn)定，輔助稅充裕，結(jié)構(gòu)合理，功能齊全的地方稅多稅種的組合。建立地方稅體系，關(guān)鍵在地方稅基的選擇和稅種的設(shè)立。我們要在確定中央與地方共享稅，確立地方稅主體稅種，如營業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等的同時(shí)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要開征一些新的地方稅種，如社會(huì)保障稅、車輛購置稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅等，改革現(xiàn)有的地方稅種，如個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、資源稅等。

三、劃分稅權(quán)的基本思路

1．優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

另外，我們應(yīng)開征一些新的稅種，如社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅、車輛購置稅、燃油稅等；擴(kuò)大增值稅的征收范圍，將建筑業(yè)和運(yùn)輸業(yè)并入增值稅的征收行列，并實(shí)行消費(fèi)型增值稅；將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并統(tǒng)一為公司（法人）所得稅；可將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費(fèi)稅，適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂項(xiàng)目和高檔消費(fèi)項(xiàng)目，如高爾夫球、桑拿浴、高級(jí)美容等，并取消現(xiàn)行消費(fèi)稅目中的生產(chǎn)資料和一般生活品，如酒精、護(hù)膚護(hù)發(fā)品。

2．正確劃分中央與地方的稅收立法權(quán)

稅收立法權(quán)的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權(quán)首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權(quán)的同時(shí)，逐步擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。

立法權(quán)就是主權(quán)者所擁有的，由特定的國家機(jī)關(guān)所行使的，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)特殊地位的，用來制定、認(rèn)可和變動(dòng)規(guī)范性法文件以調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的綜合性權(quán)力體系，它包括國家立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)以及其他國家機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使的立法性職權(quán)。我國實(shí)行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制的根本特點(diǎn)。這一特點(diǎn)決定了中央立法在整個(gè)國家立法體系中的主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性。有關(guān)稅收的基本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)立法，或由全國人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院立法。如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、社會(huì)保障稅等稅收實(shí)體法以及與之配套銜接的《稅務(wù)行政復(fù)議法》、《稅收減免特別法》、《稅務(wù)司法法》等法規(guī)。

另外，由于我國各地區(qū)情況差別較大，尤其在經(jīng)濟(jì)體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗(yàn)性質(zhì)，如果全部稅法由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定，難以做到機(jī)動(dòng)、靈活和及時(shí)；我國實(shí)行民主集中制，歷來強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)在立法方面的積極性。稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央政府在稅收調(diào)控中的主導(dǎo)地位，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，使地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展充滿活力。對(duì)于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實(shí)際需要和可能，由地方各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)行使立法性職權(quán)，由地方政府確定開征或停征，這些稅種的立法權(quán)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調(diào)整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴(kuò)大財(cái)源，組織收入的積極性。

總之，稅收立法權(quán)限要明晰合理，對(duì)中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權(quán)、財(cái)權(quán)相適應(yīng)的稅收立法權(quán)，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。同時(shí)對(duì)稅種的設(shè)置、開征、停征、解釋和減免等權(quán)限也要進(jìn)行合理的劃分。

3．明確劃分中央與地方稅收收入的歸屬權(quán)

因此，我們?cè)诖_定中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重時(shí)，應(yīng)基于我國國情，本著發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔(dān)的任務(wù)具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔(dān)與本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)。所以，我們應(yīng)該把收入比重高，稅收負(fù)擔(dān)分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展關(guān)系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時(shí)，將某些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現(xiàn)有分稅制劃分的基礎(chǔ)上確定。中央固定稅收收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅。地方固定稅收收入包括：營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、車輛購置稅、燃油稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現(xiàn)行制度劃分。

4．明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限

稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實(shí)施，進(jìn)而保障稅收收入及時(shí)、足額入庫的關(guān)鍵。因而，國稅、地稅各自的稅收征收管理權(quán)限劃分的明確與否，直接關(guān)系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫質(zhì)量。我國自稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國稅、地稅在稅務(wù)登記、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅款征收等方面的稅收征收管理權(quán)限進(jìn)行了多次調(diào)整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發(fā)生磨擦和“