省管縣后縣(市)財(cái)力走勢(shì)分析與思考

省管縣后縣(市)財(cái)力走勢(shì)分析與思考"2004年4月，為解決縣（市）財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難等現(xiàn)實(shí)問題，湖北省委、省政府作出一項(xiàng)重大決策，在全省包括赤壁市在內(nèi)的52個(gè)縣（市）推行“省管縣（市）”的財(cái)政管理體制改革。透視新體制近二年來的運(yùn)行情況，“省管縣（市）”財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了哪些積極效應(yīng)？對(duì)縣（市）財(cái)政改革與發(fā)展又產(chǎn)生了哪些影響？本文以2003年—2005年赤壁市財(cái)政收支情況為例，對(duì)省管縣（市）財(cái)政體制后縣（市）財(cái)政收支結(jié)構(gòu)及財(cái)力變動(dòng)新走勢(shì)進(jìn)行一些初淺的實(shí)證性探索與思考。

一、省管縣體制對(duì)縣（市）的積極效應(yīng)

實(shí)行省管縣（市）財(cái)政體制后，省對(duì)縣（市）實(shí)行項(xiàng)目直通，資金直達(dá)，為加快赤壁縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣（市）財(cái)力，提高縣（市）財(cái)政支出保障水平，緩解縣（市）財(cái)政困難起到了十分重要的積極作用?？梢哉f，省管縣體制為縣域經(jīng)濟(jì)的騰飛插上了翅膀，為縣（市）財(cái)政的改革與發(fā)展注入了一支新的強(qiáng)心劑。

（二）做大了財(cái)政收入蛋糕經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政。省管縣體制后，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為赤壁市財(cái)政增收奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2004年以來，赤壁市財(cái)政收入年年超額完成年初預(yù)算目標(biāo)，一直保持著持續(xù)、快速、健康的增長態(tài)勢(shì)，2005年，完成全地域財(cái)政收入46822萬元，同比增收13252萬元，增長39.5%，創(chuàng)造了財(cái)政收入超預(yù)算、超同期、超歷史的“三超”的新記錄。在完成財(cái)政收入總量的同進(jìn)，財(cái)政收入質(zhì)量也得到了極大提高。財(cái)政收入占GDP的比重由2004年的4.53%提高到2005年的5.99%；全年完成地方稅收收入8514萬元，占地方一般預(yù)算收入的40.72%，比上年提高了2.84個(gè)百分點(diǎn)。完成地方一般預(yù)算收入20911萬元，其中，完成增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等工商四稅6267萬元，占地方一般預(yù)算收入的30%，比上年提高了4.4個(gè)百分點(diǎn)，近年來赤壁市財(cái)政收入完成情況見附表一。

附表一：赤壁市近三年財(cái)政收入完成情況表

單位：萬元

年度全地域財(cái)政收入地方一般預(yù)算收入財(cái)政收入占GDP稅收收入

占地方一般預(yù)算收入工商稅收

占地方一般

預(yù)算收入

合計(jì)同比

增減合計(jì)工商

稅收其他

收入同比

增減比重同比

增減比重同比

增減比重同比

增減2004年3357010.0172704407128630.94.530.3537.9-2.927.4-2.8在省管縣政策影響下，赤壁市堅(jiān)持大辦工業(yè)，辦大工業(yè)，大力發(fā)展新型工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，企業(yè)產(chǎn)值利稅大幅度增長，工業(yè)稅收強(qiáng)勢(shì)突出。2005年，赤壁市實(shí)現(xiàn)工業(yè)稅收2.44億元，同比增長50.4%；工業(yè)稅收占財(cái)政收入比重為52.2%，較同期增長3.8個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)已成為赤壁市稅收的主要來源和財(cái)力的支撐，近三年工業(yè)稅收基本情況見附表二。

附表二：赤壁市近三年工業(yè)稅收基本情況表

單位：萬元

經(jīng)濟(jì)

指標(biāo)

年度全地域財(cái)政收入工業(yè)稅收工業(yè)稅收占

全地域財(cái)政財(cái)政收入

比重增減

2003年306431480048.3---2005年468222444152.23.8

附表三：赤壁市近三年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)表

單位：萬元

年度財(cái)政總支出合計(jì)人員工資支出機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出事業(yè)發(fā)展支出

金額同比增減金額占一般預(yù)算支出%金額占一般預(yù)算支出%金額占一般預(yù)算支出%2004年3889325.21916451.6954025.7843322.7

（四）增強(qiáng)了地方可用財(cái)力在新的體制下，縣（市）能夠獲取更多的項(xiàng)目資金支持、財(cái)力支持，極大地緩解了縣（市）資金調(diào)度壓力，大大增加了縣（市）可用財(cái)力。比如，依照省管縣體制改革精神規(guī)定，對(duì)縣（市、區(qū)）調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中增量，以2003年為基數(shù)，2004—2006年新增上交省增量不再按比例進(jìn)行分享，而是全額返還縣（市），用于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對(duì)縣（市），當(dāng)工商四稅增幅達(dá)到全"省平均計(jì)劃水平，由省根據(jù)其工商四稅增收絕對(duì)額，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，作為專項(xiàng)資金，由縣（市）用于新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

附表四：赤壁市近三年可用財(cái)力變動(dòng)表

單位：萬元

年度實(shí)際可用

財(cái)力地方一般預(yù)算中的財(cái)力上級(jí)補(bǔ)助

收入中的財(cái)力省直管縣體制帶來的新增財(cái)力

合計(jì)同比增減合計(jì)同比增減合計(jì)同比

增減合計(jì)同比

增減

2003年17569---7588--9981--------2005年2790523.7851417.01939126.9970113.6

二、當(dāng)前省直管縣(市)財(cái)政體制存在的主要問題

無庸諱言,對(duì)于縣市而言,省直管縣財(cái)政體制的改革是一場(chǎng)及時(shí)雨，但由于改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)既得利益的調(diào)整，因此就不可避免地產(chǎn)生一些不容忽視的新情況，新問題,突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、進(jìn)一步加大市級(jí)對(duì)縣(市)級(jí)財(cái)政的支持力度。省直管縣后市級(jí)雖然不再參與縣(市)級(jí)財(cái)政增量的分成,但原有的市級(jí)參與縣(市)級(jí)收入分成慣例并沒有被打破,相反以約定俗成的方式固定下來。如赤壁市保留了每年向市級(jí)的定額結(jié)算上交291萬元。

2、財(cái)權(quán)、事權(quán)難以統(tǒng)一。2002年調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制改革中，對(duì)縣級(jí)稅收征管下放不公平。首先屬于縣級(jí)納稅企業(yè)，如煙草，道路通行營業(yè)稅仍由市地稅部門征收，其次有些企業(yè)原來效益好的時(shí)候稅收由市級(jí)征收，現(xiàn)在企業(yè)效益下滑，下劃到縣級(jí)征收，基數(shù)實(shí)在難以保證，縣級(jí)負(fù)擔(dān)加重。目前，縣（市）級(jí)的工商、交通征稽、消防等一條邊垂直管理部門，其征收的規(guī)費(fèi)收入全部上劃，但事權(quán)又在當(dāng)?shù)卣?/p>

3、舊體制繼續(xù)困擾縣（市）財(cái)政

4、市級(jí)放權(quán)不夠，在信息、項(xiàng)目、資金上實(shí)行壟斷，“市刮縣”的現(xiàn)象依然存在。與市級(jí)相比，縣（市）級(jí)在向上爭(zhēng)取資金項(xiàng)目上仍然處于劣勢(shì)，就是在已開工的項(xiàng)目上，還要受市級(jí)盤剝。如赤壁市蒲圻電廠每年咸寧市都要拿走400萬分成。

5、取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難仍然難以解決。農(nóng)業(yè)稅對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前是主要的財(cái)政來源，而取消農(nóng)業(yè)稅后，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源的直接斷流，盡管每年有國家的轉(zhuǎn)移支付，但仍滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，且鄉(xiāng)村債務(wù)難以得到有效化解。

三、完善省直管縣財(cái)政體制的思考與期盼

省管縣財(cái)政體制對(duì)于減少地方管理層次，提高資金使用效益，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有極為重要的意義，也是改革的大勢(shì)所趨。對(duì)此，筆者認(rèn)可，必須要堅(jiān)持省直管縣財(cái)政體制這一做法，進(jìn)一步予以改革完善。

1、明確劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)市、縣兩級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。在原有各級(jí)政府支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合省管縣財(cái)政體制改革，明確區(qū)域性公共管理事務(wù)的支出責(zé)任，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保證。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，省對(duì)市州、省對(duì)縣的體制設(shè)計(jì)中應(yīng)協(xié)調(diào)好市州和相關(guān)縣的責(zé)任分擔(dān)工作，避免由于行政體制改革的不到位而留一些支出責(zé)任給市級(jí)政府。

2、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政管理體制的改革。結(jié)合省管縣財(cái)政體制改革，進(jìn)一步精兵簡(jiǎn)政，防止機(jī)構(gòu)和人員的重新反彈。其次是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)需有更加嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和控制手段，比如規(guī)定凡需要上級(jí)政府補(bǔ)助的地方政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制（包括行政編制和事業(yè)編制）審批權(quán)上移的過渡措施。

3、建立科學(xué)合理的地方政府財(cái)力分配使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度，設(shè)立一系列科學(xué)合理的考核指標(biāo)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高基本保障能力，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。一方面，通過績(jī)效評(píng)價(jià)制度考核縣鄉(xiāng)財(cái)政合理使用財(cái)力的情況，并用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式推進(jìn)縣鄉(xiāng)進(jìn)行財(cái)政綜合配套改革，精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員。另一方面，省財(cái)政要加大對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合中央財(cái)政的政策，大力籌措資金緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

4、完善省管縣財(cái)政體制基層有“五盼：一盼調(diào)減稅種上劃比例。要堅(jiān)持分稅制改革方向，合理確定增值稅、所得稅、營業(yè)稅等共享稅種分成比例，縣(市)上劃企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅要適當(dāng)調(diào)減上劃比例。縣市上劃的城建稅、土地使用稅、耕地占用稅等“七個(gè)地方稅”實(shí)行基數(shù)部分定額上解，其余部分下劃縣市，市州不參與增量分成。二盼調(diào)減原體制上解基數(shù)。對(duì)財(cái)政困難縣市、國家和省扶貧重點(diǎn)縣市、少數(shù)民族縣市要調(diào)減體制上解和專項(xiàng)上解基數(shù)，適當(dāng)減免縣市借欠上級(jí)的體制往來欠款,如世行貸款、國債轉(zhuǎn)貸、周轉(zhuǎn)金等。即使不能豁免往來欠款，建議將往來欠款進(jìn)行掛賬，取消預(yù)算資金占用費(fèi)，待地方財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)再分期分批予以償還。三盼穩(wěn)定上劃稅收增量全額返還。省調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制后集中的稅收增量，以2003年為基數(shù)，以后年份新增上交省增量將不再按比例進(jìn)行分享，而是全額返還給縣財(cái)政，讓縣市得大頭，充分調(diào)動(dòng)縣市超收的積極性,并能在相當(dāng)時(shí)期保持政策不變。四盼完善轉(zhuǎn)移支付辦法。根據(jù)各縣(市)人口、資源、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、可用財(cái)力、財(cái)