論協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新

論協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新"內(nèi)容提要：通過協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全國統(tǒng)一市場的最終形成掃除障礙，是“十一五”規(guī)劃要重點突破的領(lǐng)域。作為我國財政資金分配和財政平衡制度的轉(zhuǎn)移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財政的要求尚有一定距離。學(xué)習(xí)和借鑒國際通行的辦法，調(diào)整財政資源在我國縱向和橫向的不均衡，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)支出基本均等化，事關(guān)國家的長治久安、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；區(qū)域發(fā)展；科學(xué)發(fā)展觀

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾在《經(jīng)濟(jì)理論和不發(fā)達(dá)地區(qū)》一書中，提出了“地理上的二元結(jié)構(gòu)”理論。這一理論認(rèn)為，發(fā)展過程是一個不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環(huán)積累因果關(guān)系”的作用，將會出現(xiàn)富的更富、貧者更貧的“馬太效應(yīng)”。政府不應(yīng)消極地等待發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生“擴(kuò)散效應(yīng)”來消除這種差別，而應(yīng)采取一定的特殊措施給予不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的補(bǔ)助或刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉(zhuǎn)移支付①。剛剛結(jié)束的“十六屆五中全會”將協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點研究領(lǐng)域，認(rèn)為要實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，發(fā)揮財政的協(xié)調(diào)作用是關(guān)鍵一環(huán)，而其中最重要的就是完善政府轉(zhuǎn)移支付制度。

一、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的弊端

我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實行分稅制改革時建立起來的，雖然歷經(jīng)多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統(tǒng)體制下統(tǒng)收統(tǒng)支的形式，不足以阻止地區(qū)間差距不斷拉大的趨勢。所以現(xiàn)存的各級政府間上繳下?lián)艿年P(guān)系算不上真正的轉(zhuǎn)移支付制度?？偟膩砜?，我國的轉(zhuǎn)移支付制度在以下兩個環(huán)節(jié)嚴(yán)重滯后。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計環(huán)節(jié)

由于1994年的分稅制改革是在不觸動地方既得利益的情況下進(jìn)行的，只是規(guī)范了中央與地方財政收支關(guān)系的一個基本框架，對各級政府間的事權(quán)和財權(quán)沒有嚴(yán)格的界定，因此，隨著時間的推移，分稅制的弊端也日益凸現(xiàn)，最突出的就是導(dǎo)致了基層財政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。

除此之外，其中的稅收返還和體制補(bǔ)助沿用了財政包干體制的內(nèi)容，采用1993年為基數(shù)，進(jìn)行環(huán)比遞增方案，返還的結(jié)果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區(qū)差距的存在導(dǎo)致基層政府收入來源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區(qū)間的差距，而且導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的區(qū)域間不平等，這樣就使得財政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)難以實現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付工作由各級財政部門負(fù)責(zé)，但目前的情況是：一方面，專項撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財政轉(zhuǎn)移支付資金能否按時按量到位，能否專款專用，還沒有專門的機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行檢測和評價，也沒有相關(guān)法律作為準(zhǔn)繩。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個比較復(fù)雜的問題。

二、借鑒澳大利亞經(jīng)驗，完善我國轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡作為一個客觀的經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)象，具有一定的普遍性，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產(chǎn)生的原因、治理時機(jī)的掌握和政策措施的著力點等有所不同。澳大利亞作為發(fā)達(dá)國家，在轉(zhuǎn)移支付方面，其財政均等化模式的運用已成為一個典范。我國的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經(jīng)驗，來完善和規(guī)范我國的轉(zhuǎn)移支付制度。

（一）澳大利亞轉(zhuǎn)移支付簡介

綜合來看，有以下幾點值得我國借鑒：

1.政府級次少，稅務(wù)機(jī)構(gòu)單一，整體稅制設(shè)計良好。澳大利亞稅收實行一級管理制，無論是聯(lián)邦政府還是州、地方政府，都只設(shè)一個稅務(wù)局，并且聯(lián)邦政府與州政府不存在隸屬關(guān)系⑤，三級政府都擁有各自的稅收和稅收管理權(quán)，較好地減少了行政成本，降低了交易費用，確保了穩(wěn)定的財政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國復(fù)雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且國民納稅意識普遍較高，高稅收換來高福利，使整個國家的“國民幸福指數(shù)”（GNH）相當(dāng)高⑥。

2.中央財政在全國財政分配中占有主導(dǎo)地位。澳中央財政集中了全國75%以上的財力，但中央轉(zhuǎn)移支付的量比較大，以此將地區(qū)間社會服務(wù)水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關(guān)系，保護(hù)了地方積極性。據(jù)統(tǒng)計，2002-2003財政年度財政總收入約2500億澳元，其中聯(lián)邦財政收入約占70%，聯(lián)邦財政本級支出約占其收入的40%，其余收入用于對州財政的轉(zhuǎn)移支付⑦。

3.合理運用特殊目的轉(zhuǎn)移支付（SPPs），以利于國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。特殊目的轉(zhuǎn)移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉(zhuǎn)移支出中占有相當(dāng)重要的位置，大約占到整個中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛(wèi)生、交通、社保、住房等領(lǐng)域（前三項約占75%）⑧。合理運用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它"促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國民經(jīng)濟(jì)良性運行和地區(qū)發(fā)展的公共產(chǎn)品，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)財政工作，完善轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

在十六屆五中全會通過的“十一五”建議中，中央將“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀上升到統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展全局的位置上，目標(biāo)是實現(xiàn)均衡發(fā)展、構(gòu)建和諧社會。用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的原則是“實施西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，形成東中西互動、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局”。筆者認(rèn)為，總的設(shè)計思想是對的，不能讓快的慢下來，因為東部地區(qū)提供的國家稅收占全國的60%以上，富的地方交了稅，中央政府才能通過轉(zhuǎn)移支付支持西部、東北老工業(yè)基地。因此，我們必須借助國家財政的二次分配職能，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并加大規(guī)模和力度，盡量縮小區(qū)域財力差距，為新一輪的財稅改革打下基礎(chǔ)。

1.盡快制定《政府轉(zhuǎn)移支付法》，界定好各級政府的收支權(quán)限，同時建立起有效的管理機(jī)構(gòu)。鑒于政府間轉(zhuǎn)移支付是一個全國縱橫交錯的完整體系，因此，立法權(quán)要高度集中統(tǒng)一，各個部門絕不能各自為政甚至相互矛盾，這一點對于我國五級財政體制尤為重要。在劃分各級政府的具體支出責(zé)任時要以效率為標(biāo)準(zhǔn)，即一項財政支出責(zé)任由哪一級政府承擔(dān)最有效率，就應(yīng)當(dāng)劃歸到該級政府責(zé)權(quán)范圍中。

轉(zhuǎn)移支付的機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式———政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會。根據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際情況，可以成立一個專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)還可負(fù)責(zé)對轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，使其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

2.挖掘財源，發(fā)揮有限資金的最大效應(yīng)，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付形式。由于我國尚屬不發(fā)達(dá)國家，財政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動用資金，因此，一方面需要廣泛挖掘財源（加強(qiáng)稅收征管、預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理等），適當(dāng)提高“兩個比重”。另一方面要將有限資金發(fā)揮其最大效應(yīng)：一是規(guī)范地歸并轉(zhuǎn)移支付種類，把現(xiàn)存的體制補(bǔ)助、稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助這三項歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中，改變轉(zhuǎn)移支付資金的無謂雙向流動。在“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項補(bǔ)助為輔，向西部貧困地區(qū)適當(dāng)傾斜。二是合理劃分每種轉(zhuǎn)移支付實施范圍，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)。根據(jù)不同的目標(biāo)采取不同的指導(dǎo)原則：對于西部落后地區(qū)中有條件的、有資源優(yōu)勢的，中央應(yīng)多增加分類轉(zhuǎn)移支付，給予特殊政策，使其帶動周邊其他地區(qū)，發(fā)揮好“造血”功能。

中央財政從2005年起，按照“以獎代補(bǔ)”的思路，對地方實施“三獎一補(bǔ)”政策，使縣鄉(xiāng)財政困難狀況有所緩解?！叭勔谎a(bǔ)”激勵約束機(jī)制本質(zhì)上是一般性轉(zhuǎn)移支付的組成部分，但在政策目標(biāo)和作用機(jī)制方面與一般性轉(zhuǎn)移支付又有所不同，是對一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充。因此，今后在轉(zhuǎn)移支付的形式、內(nèi)容等方面還大有創(chuàng)新文章可做。

3.處理好公平與效率、局部利益與整體利益、近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟(jì)體制和分級分稅財政體制還沒有規(guī)范和完善，多年來貫穿下來的“放權(quán)讓利”的思想仍然存在于各級地方政府，表現(xiàn)為地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大。因此，需要政府這只“看得見的手”糾正部分市場失靈造成的地區(qū)差異，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，同時要考慮到地方政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，不可簡單否定地方政府的既得利益。在對待局部利益與整體利益時，一方面必須正視我國地區(qū)差距的現(xiàn)實，另一方面又應(yīng)當(dāng)明確我國地區(qū)差距的解決只能在加快整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，通過綜合國力的增強(qiáng)、國家政策的調(diào)整和宏觀調(diào)控的加強(qiáng)以及東部地區(qū)的示范、輻射和帶動來逐步進(jìn)行，不能一步到位，不能用犧牲東部和整體的辦法來尋求和換取西部的發(fā)展。

轉(zhuǎn)移支付的近期目標(biāo)是逐步規(guī)范地方政府間縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大中央政府財力集中度，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，改變目前“撒胡椒粉”式的“大鍋飯”分配體制。而遠(yuǎn)期目標(biāo)是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和分級分稅財政體制趨于完善、均等化轉(zhuǎn)移支付技術(shù)條件已經(jīng)成熟的狀況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)各級政府提供公共服務(wù)能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、交通等方面的機(jī)會與服務(wù)。

總之，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，不是僅靠完善財政轉(zhuǎn)移支付制度就可以如愿的，各類相關(guān)的配套改革應(yīng)同時啟動，包括政治體制改革。同時，我們也認(rèn)識到，合理調(diào)整中央政府和地方政府間的事權(quán)和收支關(guān)系，本身就是政治體制改革層面的內(nèi)容之一。在動用財政資金對落后地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入等轉(zhuǎn)移支付的同時，還應(yīng)該加大落后地區(qū)的教育投資，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的人力資源，從長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的角度統(tǒng)籌好我國的區(qū)域發(fā)展。

注釋：

①財政上的轉(zhuǎn)移支付包括兩類：政府之間和政府與私人之間的轉(zhuǎn)移支付，筆者在本文中要探討的是前者，即目前我國政府（上下級及同級）間轉(zhuǎn)移支付存在的問題。

②葛乃旭。重構(gòu)我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想〔J〕。財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2005，（1）。

③張新光。中央財政轉(zhuǎn)移支付制度：好鋼用在刀刃上〔EQ/OL〕。中國報道周刊，2004-6.

④德、意、澳財政轉(zhuǎn)移支付概貌〔N〕。中國財經(jīng)報，2005-10-13.

⑤《澳大利亞稅收考察報告》，《江蘇國稅調(diào)研》，第16期。

⑥從GDP到GNH〔N〕。新浪財經(jīng)，2005-10-19.

⑦見澳大利亞財政部網(wǎng)站

參考文獻(xiàn)：

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〔4〕劉揚，董兆平。我