財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和應(yīng)用分析

[摘要]黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局的高度，提出各單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際情況建立健全預(yù)算管理制度，合理優(yōu)化稅收機(jī)構(gòu)，逐步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和應(yīng)用是建立現(xiàn)代社會(huì)預(yù)算制度的核心手段之一，能夠有效為部門預(yù)算編制、落實(shí)執(zhí)行預(yù)算控制提供重要參考依據(jù)，最大程度上發(fā)揮好財(cái)政管理工作對國家治理與現(xiàn)代化建設(shè)的積極作用，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，為我國全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)方略奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文章針對財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和應(yīng)用展開思考，深入分析財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)化分類，以降本增效為切入點(diǎn)，提出合理有效的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)策略，以供相關(guān)單位及工作人員參考借鑒。[關(guān)鍵詞]財(cái)政支出；標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)可以對預(yù)算成本及預(yù)期效益進(jìn)行精細(xì)化分析和考核，為各部門、各單位的資源配置優(yōu)化提供參考依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)可行的方法，制約各單位部門內(nèi)部存在的博弈與權(quán)力尋租，顯著提高財(cái)政資金的利用率與效果，明確界定財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的責(zé)任，進(jìn)而有效提高政府的社會(huì)服務(wù)水平。根據(jù)我國相關(guān)部門頒布并實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》政策文件及其中蘊(yùn)含的精神思想，探索依托成本效益分析法助推事前績效評估，基于“物有所值”的績效理念，高度關(guān)注成本及效益質(zhì)量，主動(dòng)探尋利用成本效益分析法，促進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的路徑，有效助力我國突破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制理念，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)體制的革新建設(shè)，為我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件[1]。一、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化分類從某種角度來說，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的意義和價(jià)值，主要是為了響應(yīng)預(yù)算管理革新的需求。狹義的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)分類把部門預(yù)算支出分別歸類為基本支出預(yù)算及項(xiàng)目支出預(yù)算，相應(yīng)地形成了基本支出標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，其中，各單位項(xiàng)目費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)可以具體劃分為財(cái)政部門標(biāo)準(zhǔn)、非財(cái)政部分標(biāo)準(zhǔn)兩類。財(cái)政部門標(biāo)準(zhǔn)還可以細(xì)化為通用定額標(biāo)準(zhǔn)、專用定額標(biāo)準(zhǔn)兩種類型。現(xiàn)階段的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)依舊被定義在某個(gè)范圍內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作進(jìn)展緩慢，目前財(cái)政支出具體的標(biāo)準(zhǔn)量化仍重點(diǎn)傾向于在實(shí)際執(zhí)行水平的基礎(chǔ)上構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整體系。二、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中存在的問題預(yù)算管理工作是各單位日常管理中的重點(diǎn)工作內(nèi)容，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)則是財(cái)政預(yù)算改革的核心[2]。當(dāng)前實(shí)行的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)與支出體系建設(shè)目標(biāo)之間存在一定差異，主要表現(xiàn)為進(jìn)程緩慢、缺乏頂層設(shè)計(jì)、不夠科學(xué)合理、未得到有效應(yīng)用等問題。（一）標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)程緩慢2009年，黨中央、國務(wù)院開始啟動(dòng)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，印發(fā)了相關(guān)文件，各地均著手改革，對項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)作出規(guī)劃，然后結(jié)合實(shí)際情況制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)、支出管理方法等，在預(yù)算管理過程中積極推進(jìn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。但各地出臺的支出標(biāo)準(zhǔn)主要集中在應(yīng)用比較廣泛、支出方向相對單一的通用項(xiàng)目上，主要為基本支出標(biāo)準(zhǔn)，如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待、物業(yè)管理等標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來說，制定支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目占預(yù)算項(xiàng)目庫比重較小，有支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目占全部項(xiàng)目支出比重較小，尚未真正形成體系，未建立起定期的調(diào)整機(jī)制，部分標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算編制管理的實(shí)際需要之間存在落差。（二）缺乏頂層設(shè)計(jì)，部門協(xié)同不夠目前實(shí)行的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系在建設(shè)過程中缺乏頂層設(shè)計(jì)，各部門之間未形成共識，也尚未建立職責(zé)清晰、途徑明確的工作計(jì)劃和流程，導(dǎo)致對財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)建設(shè)的認(rèn)識存在偏差。某些部門認(rèn)為支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算需求是對立的，標(biāo)準(zhǔn)制定容易約束項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)的靈活性，限制部門職能發(fā)揮，因此難以與財(cái)政部門形成有效協(xié)同[3]。財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系是由各類標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成的，種類多、內(nèi)容復(fù)雜，制定難度大，且部門標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)性強(qiáng)，目前業(yè)務(wù)主管部門對于此項(xiàng)工作主動(dòng)性不足、參與度低。即使是財(cái)政部門內(nèi)部，也存在各部門對預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)了解程度、重視度不一致的情況，在很大程度上影響了部門支出標(biāo)準(zhǔn)、支出體系構(gòu)建等工作的動(dòng)態(tài)化調(diào)整。（三）項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理現(xiàn)行的支出標(biāo)準(zhǔn)更多的是采用歷史成本法測算的，即以基數(shù)加增長模式編制的預(yù)算為基礎(chǔ)測算的?；鶖?shù)法的預(yù)算編制方式，不是依據(jù)單位實(shí)際工作量、財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行計(jì)算的，無法真正反映單位各部門的實(shí)際運(yùn)營管理及財(cái)務(wù)狀況。同時(shí)，還存在數(shù)據(jù)量不夠、成本動(dòng)因等分析不夠、測算方法過于簡單等問題，因此，各單位應(yīng)認(rèn)識到預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性仍然有待提升。（四）項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)未得到有效應(yīng)用首先，目前仍存在有項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，但在預(yù)算編制和審核等工作中未得到有效應(yīng)用的情況。由于各地財(cái)政在預(yù)算一體化系統(tǒng)中設(shè)置測算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，雖已按照明細(xì)類別構(gòu)建支出標(biāo)準(zhǔn)體系，但實(shí)際上一般的明細(xì)類別都會(huì)有兜底的“其他”類別供部門選擇，部門在預(yù)算編制過程中項(xiàng)目申報(bào)籠統(tǒng)、測算細(xì)化程度仍較低，也存在未按照制定的支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化測算的情況。其次，即使是在不同部門中進(jìn)行推廣與應(yīng)用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，仍然存在難度大的情況。究其原因，主要是由于同類項(xiàng)目在不同場景下會(huì)產(chǎn)生一定差異，導(dǎo)致每一個(gè)專用項(xiàng)目都是唯一的?；诖?，各單位應(yīng)加強(qiáng)優(yōu)化項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的普遍適用性和針對性[4]。三、基于降本增效的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)策略預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方法目前尚無統(tǒng)一規(guī)范，各地各有特點(diǎn)，基于目前財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢的現(xiàn)狀和存在的問題，應(yīng)以降本增效為切入點(diǎn)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，主要可以從以下方面突破。（一）頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)協(xié)同在實(shí)際設(shè)計(jì)與建設(shè)過程中，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系本質(zhì)上屬于系統(tǒng)性工程。建設(shè)階段，需從總體角度出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃布局財(cái)政統(tǒng)籌主體、預(yù)算單位建設(shè)主體以及政府內(nèi)外部監(jiān)督主體，以此有效形成通力合作的機(jī)制，全面貫徹落實(shí)“專業(yè)對口、分工合作”的理念，妥善完成財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的頂層設(shè)計(jì)。第一，形成共識，共同推進(jìn)。目前，我國財(cái)政收支狀況處于緊平衡狀態(tài)，收支之間的矛盾問題較為突出。在預(yù)算科學(xué)性、開支規(guī)范性、降本增效、強(qiáng)化監(jiān)督等各項(xiàng)工作深化改革的背景下，各級部門要提高政治站位，全面把握好建立健全事權(quán)、項(xiàng)目支出責(zé)任體系的必要性與現(xiàn)實(shí)意義，落實(shí)政府過緊日子要求，并與財(cái)政部門對于支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的必要性以及支出標(biāo)準(zhǔn)化后開支有據(jù)可依、可防范崗位風(fēng)險(xiǎn)等形成共識，最大限度地提高公共資源與政策目標(biāo)之間的適配度，調(diào)動(dòng)部門制定專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)性和積極性，推進(jìn)落實(shí)部門嚴(yán)格執(zhí)行已有支出標(biāo)準(zhǔn)。第二，明確職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)。各地可根據(jù)實(shí)際情況，專門成立獨(dú)立運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作小組，完善工作機(jī)制，明確職責(zé)，事前規(guī)劃好項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)方案、實(shí)施策略、保障措施等?？砂凑占庇孟刃?、先易后難、逐步完善的原則，即從標(biāo)準(zhǔn)程度高、工作急迫性強(qiáng)、項(xiàng)目實(shí)施難度低等維度挑選出先行實(shí)施的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、類別，有針對性地提出標(biāo)準(zhǔn)范圍，制定標(biāo)準(zhǔn)的路線，擬定目標(biāo)明確、操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作計(jì)劃。第三，厘清界限，打好基礎(chǔ)。要?jiǎng)澐终c社會(huì)、國有企業(yè)及其他企業(yè)、個(gè)人組織之間的職責(zé)邊界，劃分不同層級政府部門的事權(quán)與支出管理權(quán)限，分別制定公益性、市場化的財(cái)政保障措施。梳理基本支出與項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)，依實(shí)際情況細(xì)化基本支出的定額標(biāo)準(zhǔn)。對辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)等辦公費(fèi)類支出費(fèi)用，按照支出方向進(jìn)行細(xì)化，合理規(guī)避基本支出占用項(xiàng)目支出費(fèi)用。在管理項(xiàng)目支出費(fèi)用的過程中，單位應(yīng)通過科學(xué)、規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)來有效劃分明細(xì)項(xiàng)目類別，如某市將項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)分為信息化運(yùn)營維護(hù)類、社會(huì)事業(yè)類、重大活動(dòng)類、基建類、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建類和其他發(fā)展建設(shè)類等，明確明細(xì)項(xiàng)目類別的支出范圍和涉及的部門經(jīng)濟(jì)分類，繼而制定相應(yīng)的明細(xì)項(xiàng)目類別支出標(biāo)準(zhǔn)或更細(xì)化的經(jīng)濟(jì)科目支出標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范基本支出中公用經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)科目，除非僅本部門使用的，嚴(yán)禁其列支在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中[5]。（二）破題實(shí)踐、大步推進(jìn)以降本增效為切入點(diǎn)，推動(dòng)形成“核成本、降成本、控成本、評成本、增效益”的管理閉環(huán)。以公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為“基石”，以成本定額標(biāo)準(zhǔn)為“支柱”，以預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)為“大梁”，以績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為“外墻”，構(gòu)建成本可控、質(zhì)效并重的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。第一，選取特定領(lǐng)域開展全成本調(diào)研。所選領(lǐng)域應(yīng)具有一定的歷史支出數(shù)據(jù)、市場及行業(yè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)等，對這些內(nèi)容進(jìn)行量化處理，分析其成本效益、現(xiàn)實(shí)需求、推廣特點(diǎn)等，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)底座。從全成本口徑梳理各項(xiàng)投入成本要素，在組織開展成本效益核算工作的過程中，依據(jù)項(xiàng)目的公益屬性、實(shí)際情況，運(yùn)用科學(xué)合理可行的成本核算和分?jǐn)偡椒?，如最低成本法、作業(yè)成本分析法、凈現(xiàn)值分析法等，明確產(chǎn)品、服務(wù)的投入成本、投入元素等，分析項(xiàng)目支出歷史成本，科學(xué)研究判斷各類影響成本的因素、成本變化趨勢等，從成本構(gòu)成是否合理、測算依據(jù)是否科學(xué)、成本效益是否匹配、資金分擔(dān)機(jī)制是否合規(guī)等方面充分論證，核定成本績效基線。第二，充分利用預(yù)算一體化建模測試。目前，各地財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的全面推廣應(yīng)用，奠定了大數(shù)據(jù)建模的基礎(chǔ)，可以在系統(tǒng)中建立測算庫，通過優(yōu)化、仿真模擬來配合歸集的全成本數(shù)據(jù)進(jìn)行“定量、定性”擬定、推演和預(yù)測，科學(xué)分析影響項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的各類因素，得出相對公正客觀的平均數(shù)值，從中提煉相應(yīng)的定額成本、支出標(biāo)準(zhǔn)等。第三，健全全成本預(yù)算績效管理機(jī)制。從預(yù)算績效管理的主要環(huán)節(jié)入手，全面應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成果。強(qiáng)化事前評估、事中監(jiān)控和事后評價(jià)，完善標(biāo)準(zhǔn)化體系。深入分析相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目事中監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問題和績效目標(biāo)偏離情況，以及事后評價(jià)發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)未完成，資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等問題，動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（三）專業(yè)領(lǐng)域、逐步探索組織開展好預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)與評審標(biāo)準(zhǔn)對接工作。具體而言，充分發(fā)揮好預(yù)算評審在項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)定中的價(jià)值，高質(zhì)量提煉評審結(jié)果，對各類項(xiàng)目特點(diǎn)、運(yùn)行規(guī)律等加以分析，形成評審一類項(xiàng)目、制定一套標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范一個(gè)領(lǐng)域的運(yùn)作模式。比如，信息化專項(xiàng)、修繕維修、房屋建筑物購建、展會(huì)節(jié)慶論壇等專業(yè)領(lǐng)域，原先某些地方的做法是進(jìn)行專家評審后編制預(yù)算，因此，在實(shí)踐中，通過對項(xiàng)目的特點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)行同質(zhì)化分析，細(xì)化顆粒度，探索引進(jìn)專家意見及評審方法，提煉支出標(biāo)準(zhǔn)。（四）壓實(shí)責(zé)任、考核激勵(lì)壓實(shí)主體責(zé)任，各單位是項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的責(zé)任主體，要大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的制定和應(yīng)用工作，科學(xué)制定和全面應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的激勵(lì)約束機(jī)制，將標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和應(yīng)用情況納入部門預(yù)算管理績效綜合考核評價(jià)內(nèi)容，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)制度，提高人員重視程度，調(diào)動(dòng)部門人員參與標(biāo)準(zhǔn)制定的積極性，營造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的良好氛圍。四、結(jié)語財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建