內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理探討

\加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，提高預(yù)算資金使用過程中的科學(xué)性、規(guī)范性和效率，對行政事業(yè)單位的發(fā)展至關(guān)重要。因此，在預(yù)算績效管理工作中，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制的融合，對各個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行把控，提高預(yù)算績效管理水平，從而積極推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一、績效管理與內(nèi)部控制的理論分析（一）預(yù)算績效管理理論績效管理就是采取一系列的管理方法，對員工的行為及其產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行管理，以利于更好地實(shí)現(xiàn)相應(yīng)組織目標(biāo)。換言之，績效管理就是對單位的組織績效和員工績效情況進(jìn)行管理，通過完善組織績效和員工績效，實(shí)現(xiàn)單位的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、組織目標(biāo)。20世紀(jì)80年代，績效管理由企業(yè)遷移至政府部門，成為政府管理的一個(gè)新模式。自2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”后，我國行政事業(yè)單位開始對預(yù)算績效評價(jià)進(jìn)行探索，逐步推行預(yù)算績效管理，但在實(shí)際工作中，預(yù)算績效評價(jià)并沒有很好地發(fā)揮對整個(gè)預(yù)算資金的約束力。因此，我國提出全過程預(yù)算績效管理理念，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)予以貫徹落實(shí)。2015年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第一次明確提出，行政事業(yè)單位應(yīng)積極推行預(yù)算績效管理。（二）內(nèi)部控制理論1992年美國“COSO報(bào)告”指出，內(nèi)部控制是一個(gè)受全體人員影響（包括企業(yè)的董事會(huì)、經(jīng)理層和其他人員的影響）的過程，致力于提高企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、規(guī)范性和效率，保證其合法合規(guī)性。我國在2014年開始施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》[1]將內(nèi)部控制定義為單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。結(jié)合相關(guān)定義，筆者認(rèn)為內(nèi)部控制包括5個(gè)要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督。二、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題（一）控制環(huán)境方面1.未樹立科學(xué)有效的預(yù)算績效管理觀念我國開展預(yù)算績效管理的時(shí)間較短，尚未樹立科學(xué)的預(yù)算績效管理觀念。行政事業(yè)單位普遍存在重視項(xiàng)目支出、忽視流程管理的現(xiàn)象，認(rèn)為流程管理只是預(yù)算工作眾多環(huán)節(jié)中的一環(huán)，更加注重前期預(yù)算的編制過程和預(yù)算工作過程中對項(xiàng)目資金的支出安排，而忽視對預(yù)算實(shí)施流程的持續(xù)跟蹤，忽視對預(yù)算實(shí)施結(jié)果的考核[2]。2.工作隊(duì)伍建設(shè)不到位目前，大部分行政事業(yè)單位將預(yù)算工作交由財(cái)務(wù)人員來完成。但是，財(cái)務(wù)人員日常工作量相對較大，不能投入更多精力開展預(yù)算績效管理，忽視對相關(guān)流程的控制。另外，預(yù)算績效管理涉及領(lǐng)域較多（如政策研究、基建工程、科研經(jīng)費(fèi)、政府集中采購等），要求工作人員熟練掌握這些領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)。但是，當(dāng)前行政事業(yè)單位的多數(shù)工作人員并不具備這些知識(shí)，且行政事業(yè)單位并沒有充分認(rèn)識(shí)到專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的重要性，忽視對工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，導(dǎo)致工作人員的相關(guān)技能不足，從而影響預(yù)算績效管理工作的開展。（二）風(fēng)險(xiǎn)評估方面1.風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制薄弱當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作主要存在以下幾類風(fēng)險(xiǎn)：單位規(guī)章制度不健全導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，單位負(fù)責(zé)人不能按規(guī)定履行職責(zé)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，工作人員業(yè)務(wù)能力不足造成的風(fēng)險(xiǎn)。針對這些風(fēng)險(xiǎn)，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，并在單位內(nèi)部建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。但是，大多數(shù)單位無法對存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)梳理、識(shí)別，更無法對風(fēng)險(xiǎn)種類進(jìn)行劃分，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，難以從源頭上降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率。2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制大多數(shù)行政事業(yè)單位在實(shí)際預(yù)算績效管理工作中較為重視事后的績效評價(jià)，往往忽視對潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警，導(dǎo)致無法對存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)衡量和評估。此外，針對不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)也沒有預(yù)先設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，針對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)也沒有制訂預(yù)處理方案，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)無法及時(shí)應(yīng)對。（三）控制活動(dòng)方面1.預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制未有效結(jié)合在預(yù)算績效管理過程中，各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)具體工作執(zhí)行情況將內(nèi)部控制引入各個(gè)層級(jí)和部門中，并充分發(fā)揮其作用。但目前，很多行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制未有效結(jié)合的情況，在預(yù)算績效的執(zhí)行過程中缺乏明確的規(guī)范指引，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，影響預(yù)算績效管理工作的順利開展。2.未遵循不相容崗位相互分離的原則不相容崗位相互分離原則是內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要原則，要求單位的各職能部門相互獨(dú)立，每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)由兩個(gè)以上的人員參與，從而起到相互制約和相互監(jiān)督的作用。但目前，多數(shù)行政事業(yè)單位仍普遍存在一人承擔(dān)多個(gè)崗位職責(zé)的現(xiàn)象，并沒有真正遵循不相容崗位相互分離的原則。部分工作人員會(huì)因工作量較大而影響工作效率，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作無法按期完成，且工作質(zhì)量大打折扣。（四）信息與溝通方面1.信息溝通不暢通保持信息暢通是維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。當(dāng)前，大多數(shù)行政事業(yè)單位組建了預(yù)算績效管理工作小組，但這些工作小組在實(shí)際績效管理工作中并未發(fā)揮主觀能動(dòng)性，并未積極向上級(jí)反映問題，導(dǎo)致信息溝通不暢，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，影響預(yù)算績效管理工作的順利開展。另外，信息系統(tǒng)存在“信息孤島”的問題。行政事業(yè)單位目前使用的系統(tǒng)有預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、部門決算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，無法實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，不利于預(yù)算績效一體化管理工作的有序推進(jìn)[3]。2.信息公開程度不夠在實(shí)際工作中，為了加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)信息公開。但目前，多數(shù)行政事業(yè)單位并未建立各部門的信息公開機(jī)制，導(dǎo)致各部門之間難以實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)作效果不佳。另外，預(yù)算績效結(jié)果只公布在預(yù)決算公開一體化平臺(tái)，只有參與預(yù)算工作的行政事業(yè)單位才能在平臺(tái)上看到，社會(huì)公眾難以了解相關(guān)信息。（五）內(nèi)部監(jiān)督方面1.內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制未建立健全目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位忽視內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，內(nèi)部監(jiān)督主要靠自我約束，其約束力遠(yuǎn)低于外部監(jiān)督。由于缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算績效管理目標(biāo)的制定、審核、調(diào)整、運(yùn)用等所有的工作環(huán)節(jié)未進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，導(dǎo)致存在事前績效目標(biāo)設(shè)定不合理、事中監(jiān)控不到位、預(yù)算執(zhí)行與設(shè)定目標(biāo)相背離、事后預(yù)算績效結(jié)果沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用等現(xiàn)象。2.績效審計(jì)未有效開展目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位主要針對財(cái)務(wù)收支情況、預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面實(shí)施審計(jì)活動(dòng)，并未針對預(yù)算績效管理開展審計(jì)活動(dòng)，沒有對項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)行及資金支出情況、項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體審查，導(dǎo)致問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，整改不到位。三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議（一）優(yōu)化控制環(huán)境1.牢固樹立預(yù)算績效管理觀念首先，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到在預(yù)算績效管理中加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性，在整個(gè)單位內(nèi)部上行下效，有效發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)的作用，從而更好地推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的實(shí)施。其次，積極引導(dǎo)執(zhí)行人員樹立預(yù)算績效管理觀念。各行政事業(yè)單位應(yīng)通過定期培訓(xùn)的方式，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員掌握預(yù)算績效管理相關(guān)知識(shí)，幫助其樹立預(yù)算績效管理觀念。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體、政府網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微博等加強(qiáng)對預(yù)算績效管理觀念的宣傳，使績效管理更加深入人心。2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)首先，嚴(yán)把招聘關(guān)。行政事業(yè)單位在招聘環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，明確任職條件、選拔條件，針對性地招聘一些符合條件的專業(yè)人才，擴(kuò)充人才隊(duì)伍。其次，加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)。其一，做好崗前培訓(xùn)，保證招聘的人才具備相關(guān)技能；其二，加強(qiáng)定期或不定期培訓(xùn)，或定期組織學(xué)習(xí)研討活動(dòng)，學(xué)習(xí)參考其他地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷糾正工作中存在的問題，從而更好地完成績效管理工作。（二）完善風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制1.健全預(yù)算績效管理風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制為了從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)該在內(nèi)部組建預(yù)算績效管理風(fēng)險(xiǎn)評估工作小組，逐步建立健全預(yù)算績效管理風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評估小組應(yīng)由單位的領(lǐng)導(dǎo)層、中層干部、外聘專家及專業(yè)人員組成。該小組應(yīng)對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、衡量，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，從而有效降低、防范風(fēng)險(xiǎn)。2.健全預(yù)算績效管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制行政事業(yè)單位應(yīng)對預(yù)算績效管理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。首先，在每年的年初、年中、年末，風(fēng)險(xiǎn)評估小組應(yīng)對績效管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評估，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。其次，風(fēng)險(xiǎn)評估小組對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)進(jìn)行分析，根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，安排監(jiān)控人員對其進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將監(jiān)控結(jié)果上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評估小組。最后，風(fēng)險(xiǎn)評估小組召開會(huì)議，針對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定相應(yīng)的策略。建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率降到最低。（三）創(chuàng)新控制措施1.加強(qiáng)崗位分離控制各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)不相容崗位分離原則，明確各組織機(jī)構(gòu)和人員在各個(gè)工作環(huán)節(jié)的職責(zé)，使單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)合理分工。同時(shí)，針對不同崗位，應(yīng)指派不同人員負(fù)責(zé)，做到權(quán)責(zé)分離，不相容業(yè)務(wù)由不同人員完成，崗位職責(zé)之間相互牽制，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。2.創(chuàng)新績效控制方式隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，新技術(shù)也不斷沖擊著舊的管理模式。預(yù)算績效管理的控制活動(dòng)要求行政事業(yè)單位不斷探索新的管理模式，積極運(yùn)用新型技術(shù)手段，創(chuàng)新績效控制手段，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算管理工作的每個(gè)環(huán)節(jié)和每個(gè)工作階段，真正實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理。（四）強(qiáng)化信息溝通建設(shè)1.強(qiáng)化信息公開機(jī)制各行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部加強(qiáng)信息公開，保證內(nèi)部信息流通順暢，從而及時(shí)對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行管控。此外，各行政事業(yè)單位應(yīng)積極建立信息公開平臺(tái)，及時(shí)對外公布預(yù)算績效結(jié)果，實(shí)現(xiàn)信息交互共享，降低信息的不對稱性。同時(shí)，建立預(yù)算信息執(zhí)行通報(bào)制度，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目績效情況，實(shí)時(shí)通報(bào)相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息的有效溝通，發(fā)揮績效管理的激勵(lì)約束作用[4]；建立信息收集反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通，使社會(huì)公眾也能參與到財(cái)政資金的績效管理活動(dòng)中，行使監(jiān)督權(quán)。2.加強(qiáng)信息化建設(shè)第一，各行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)自身的信息化建設(shè)，充分運(yùn)用云系統(tǒng)、云平臺(tái)等新型技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息有效交流和共享。運(yùn)用信息技術(shù)對各個(gè)工作流程進(jìn)行嚴(yán)格把控，優(yōu)化流程，及時(shí)解決存在的問題，提高預(yù)算績效管理工作的信息化水平。第二，建立完善的內(nèi)部控制信息資源庫。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)行業(yè)特征、發(fā)展趨勢及單位自身的經(jīng)營狀況，收集相關(guān)信息，并對其進(jìn)行分析和總結(jié)，為預(yù)算管理決策提供信息依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐[5]。第三，引入第三方中介機(jī)構(gòu)參與到績效結(jié)果的評價(jià)工作中，廣泛積極地接受社會(huì)監(jiān)督，利用政府官網(wǎng)、微博、微信等方式把預(yù)算資金使用的進(jìn)程和結(jié)果公之于眾，提高社會(huì)公眾對行政事業(yè)單位的信任度。（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制1.成立監(jiān)督工作小組目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督制度并不健全。為了完善內(nèi)部監(jiān)督體制，各行政事業(yè)單位應(yīng)成立監(jiān)督工作小組，對預(yù)算實(shí)施情況和實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。具體來說，應(yīng)在年終集中審核單位的績效自評報(bào)告，定期或不定期地組織抽查預(yù)算績效管理工作的實(shí)施情況，及時(shí)總結(jié)、整理存在的問題，要求相關(guān)部門限期予以整改，并及時(shí)向上級(jí)反饋整改結(jié)果。2.積極開展績效審計(jì)各行政事業(yè)單位應(yīng)積極開展績效審計(jì)、工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。同時(shí)，應(yīng)在原有審計(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新審計(jì)手段，優(yōu)化審計(jì)方式，對單位預(yù)算管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查。在經(jīng)濟(jì)性方面，重點(diǎn)考察投