論反壟斷執(zhí)法權(quán)配置

論反壟斷執(zhí)法權(quán)配置

摘要:我國現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式的建立囿于我國現(xiàn)階段的政治、經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)狀,是現(xiàn)有國情下的權(quán)宜之策。筆者認(rèn)為,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制的改革,這種模式會(huì)應(yīng)時(shí)而變,而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也會(huì)發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威并且高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu),屆時(shí)國務(wù)院反壟斷委員會(huì)將會(huì)承擔(dān)這一重要職責(zé),這也是大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞:壟斷法;執(zhí)法權(quán)配置;反壟斷委員會(huì)

1對(duì)我國現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法權(quán)力配置的辯證分析

縱觀各國反壟斷執(zhí)法實(shí)踐,一個(gè)獨(dú)立而權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是反壟斷法得到有效實(shí)施的基本條件與前提。反壟斷法本身不能創(chuàng)造一個(gè)公平和自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,而是得借助一個(gè)有效的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。如果沒有一個(gè)高效率的執(zhí)法機(jī)構(gòu),如果反壟斷機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立地審理案件,不能獨(dú)立地選任自己的工作人員,就是有了反壟斷法,這個(gè)法律也不過是一紙空文。然而我國目前設(shè)定的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式在很大程度上則將無法保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和高效性的實(shí)現(xiàn),進(jìn)而直接影響《反壟斷法》實(shí)施的預(yù)期效果。這也是我國反壟斷執(zhí)法存在的一個(gè)重要的、難以逾越的瓶頸。

比如,在獨(dú)立性方面,其致命之處就是級(jí)別設(shè)置比較低,易受行政權(quán)力的制約或控制。三家具體執(zhí)法機(jī)關(guān)是作為工商總局、商務(wù)部和發(fā)改委的下屬機(jī)構(gòu)而存在。這樣的設(shè)置,級(jí)別低,在執(zhí)法中極容易受到部領(lǐng)導(dǎo)和其他平行機(jī)構(gòu)部門的干擾,很難做到獨(dú)立自主地立案、調(diào)查、處理。更重要的是,《反壟斷法》是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中為保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序進(jìn)行而制定的,其與傳統(tǒng)反壟斷法不同之處在于其更具中國時(shí)代使命——須調(diào)整規(guī)制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的“行政壟斷”。但由于現(xiàn)三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)都隸屬政府職能主管部門,其位低權(quán)弱、受制于人,缺乏與其執(zhí)法權(quán)限相應(yīng)的獨(dú)立性,且其他行政部門或利益集團(tuán)容易控制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)法工作。由此看來,獨(dú)立性,作為世界各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯著特點(diǎn),在我國卻難以得到應(yīng)有的價(jià)值體現(xiàn)和實(shí)踐落實(shí)。又如,在高效性方面,多家執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了尋求各自部門利益不可避免地爭(zhēng)取得到、擴(kuò)展自身的執(zhí)法權(quán)或管轄權(quán),從而會(huì)不可避免地導(dǎo)致“有利大家爭(zhēng)、無利相互推”的低效、無序之執(zhí)法惡果。即便有反壟斷委員會(huì)出面進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo),也因?yàn)槠淙狈?shí)質(zhì)性權(quán)力而終將在具體執(zhí)行上難除惡瘤,從而降低了執(zhí)法力度、極大地減損了執(zhí)法效率。

盡管現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法模式確實(shí)存在著許多明顯的弊端,但這些弊端是源于我國的特殊國情。正如中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究所所長(zhǎng)盛杰民教授在接受記者采訪時(shí)所表示,建立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是最理想的狀態(tài),但在我國政府行政體制上,目前還無法實(shí)現(xiàn)。目前我國保持三個(gè)部門共同執(zhí)法,從行政執(zhí)法體制來講,是一種最佳的,也是最可行的模式。筆者認(rèn)為該權(quán)力配置模式至少在以下方面起著重要的積極作用:首先,多元執(zhí)法保持了現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體制的穩(wěn)定性和連續(xù)性,可以發(fā)揮長(zhǎng)期以來各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性特長(zhǎng),有利于反壟斷法在現(xiàn)實(shí)生活中得以迅速運(yùn)用和實(shí)施。其次,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)的設(shè)立,既維持了分散執(zhí)法的現(xiàn)有格局,又具有一定的前瞻性,為今后的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地,是一種務(wù)實(shí)和穩(wěn)健的立法策略。這也在一定程度上維持了部門利益之間的平衡,對(duì)創(chuàng)造反壟斷執(zhí)法的大環(huán)境具有積極的意義。最后,這種模式的建立有利于緩和作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的反壟斷法對(duì)中國政治體制的巨大沖擊力。因?yàn)樵谥袊F(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和人力資源制度下,完全借鑒西方國家反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式設(shè)立即意味“這既有的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)要被徹底的打破,整個(gè)國家的政策框架要重新建立,而這幾乎是不可能的?！?/p>

可是,我們也要看到這種執(zhí)法模式不應(yīng)當(dāng)成為一種長(zhǎng)期的解決方案。除了美國在特定的歷史時(shí)期的需求所產(chǎn)生的“雙頭執(zhí)法”體制之外,世界上將反壟斷法的三大制度分割開來由三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄的并不多見,這不能不說是中國的一大特色,而這種特色卻與當(dāng)今世界反壟斷單一專門主管機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)不符。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,這種模式僅僅是反壟斷法”中國化”的一小“跬步”。我國現(xiàn)行模式只是為了反壟斷法的早日頒布和在權(quán)衡各方利益的前提下設(shè)計(jì)的權(quán)宜之策,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制的改革,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)應(yīng)時(shí)發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威并且高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu),這也是大勢(shì)所趨。2順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)改革,適時(shí)重構(gòu)執(zhí)法權(quán)配置模式

“法律應(yīng)該是穩(wěn)定的,但不能是停滯不前的,一部法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系處于不斷的變化中,其精神和價(jià)值取向會(huì)不斷的發(fā)展變化”,并且“一般性準(zhǔn)則的確立會(huì)隨著社會(huì)的變遷、時(shí)空的轉(zhuǎn)換而有所不同”,我們應(yīng)當(dāng)在“在不確定中尋找確定性,由此對(duì)不確定加以確定,使之符合立法宗旨。”壟斷的特征決定了反壟斷法是一部變化性很強(qiáng)的法律。因此,反壟斷法必須在其實(shí)施過程中根據(jù)不同的價(jià)值目標(biāo)作出不同的反應(yīng)。具體反映到反壟斷執(zhí)法權(quán)力,就是要根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)要求和政治形勢(shì)來合理配置不同的執(zhí)法權(quán)。因此,我們只有理性地面對(duì)現(xiàn)實(shí),客觀地立足我國國情并結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),尊重市場(chǎng)規(guī)律和反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)來合理地改善我國目前反壟斷執(zhí)法體制、科學(xué)配置反壟斷執(zhí)法權(quán),惟有此方能建立起一個(gè)高效而權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu),進(jìn)而確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行。

如前文所述,我國目前的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式不可能成為長(zhǎng)期的解決方案,必須根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)政治體制的要求作出靈活性的變化,以適應(yīng)不同時(shí)期的反壟斷任務(wù);同時(shí),建立獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是世界各國反壟斷法歷來的立法趨勢(shì)和追求的終極目標(biāo)。因此我們不妨朝著這一個(gè)思路去努力,即將反壟斷委員會(huì)適時(shí)地發(fā)展成為我國獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的并且擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),在其他條件成熟時(shí)取消工商總局、商務(wù)部和國家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法權(quán)。

此設(shè)想,首先是源于我國的政治體制改革。依據(jù)中共十七大報(bào)告的要求,作為行政管理體制改革核心步驟的行政機(jī)關(guān)“大部制”改革方案已經(jīng)付諸實(shí)施,以重點(diǎn)解決政出多門,政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。雖然大部制改革不可能一步到位,但可以預(yù)見行政管理體制改革的基本方向和趨勢(shì)。這一趨勢(shì)為將來把工商總局、商務(wù)部和發(fā)改委的反壟斷法執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一到反壟斷委員會(huì)提供了可能,進(jìn)而解決多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀。

其次,是基于我國現(xiàn)有的立法現(xiàn)狀。立法者在設(shè)立國務(wù)院反壟斷委員會(huì)時(shí),已經(jīng)為設(shè)計(jì)一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)預(yù)備了一個(gè)制度“外殼”,為以后機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有了非常大的余地。另外,國務(wù)院反壟斷委員會(huì)沒有任何實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷案件處理權(quán),其性質(zhì)只是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),且能發(fā)揮的功能和作用非常有限。但如果能夠?qū)⑵湮瘑T會(huì)制的外在形式得以充分發(fā)揮,經(jīng)過未來的機(jī)構(gòu)改革逐步將其轉(zhuǎn)變成為一個(gè)擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu),勢(shì)必將極大地促進(jìn)我國《反壟斷法》的實(shí)施。

因此,逐步統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)于反壟斷委員會(huì),建立反壟斷委員會(huì)的權(quán)威地位,這既順應(yīng)了當(dāng)前行政管理體制改革的需要,也符合世界反壟斷立法的潮流。實(shí)踐證明,一套好的反壟斷實(shí)施體制是在不