行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨的困境及其對策

財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控[1]。行政事業(yè)單位應(yīng)注重改善內(nèi)部管理，強化內(nèi)控建設(shè)，一方面，能確保單位資產(chǎn)安全，合理有效地提高單位的管理水平；另一方面，能較為全面地提升風險防范水平，促進單位健康可持續(xù)性地發(fā)展。當前，因主客觀因素制約，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作還存在一些不足和短板，一定程度上影響著行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。一、內(nèi)控建設(shè)對行政事業(yè)單位的重要性（一）有利于促進單位整體效能提升加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，能促進單位內(nèi)部各項工作條理清晰規(guī)范，各部門職責明晰公開，各類資源配置更加優(yōu)化，從而大幅度減少重復(fù)性工作，以達到提升單位總體工作效率的目標。破除固有藩籬，不斷創(chuàng)新改革，在新形勢新發(fā)展下對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提出了新要求、新挑戰(zhàn)，必須采取務(wù)實管用的措施來推動內(nèi)控建設(shè)。抓好了內(nèi)部控制制度建設(shè)，一方面，能有效監(jiān)管各類經(jīng)濟活動，有力保障其在國家相關(guān)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)運轉(zhuǎn)；另一方面，能幫助行政事業(yè)單位對自身各類工作運轉(zhuǎn)中存在的缺陷和漏洞進行查漏補缺，有力保障行政事業(yè)單位的監(jiān)管更加規(guī)范有效。（二）有利于維護國有資產(chǎn)安全行政事業(yè)單位的運行經(jīng)費主要依靠財政撥款，并具有?？顚Ｓ锰厥鈱傩?，如果沒有健全完善、科學(xué)嚴謹?shù)膬?nèi)部控制制度，在日常工作開展中，必然會出現(xiàn)紕漏甚至漏洞，長此以往會造成國有資產(chǎn)損失[2]。因此，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度，對財政資金監(jiān)管、規(guī)避防范潛在風險的發(fā)生、保障國有資產(chǎn)安全，確保行政事業(yè)單位扎實有力、科學(xué)有序地開展各類經(jīng)濟活動具有至關(guān)重要的意義。（三）有利于降低單位風險發(fā)生率行政事業(yè)單位采取深化內(nèi)部監(jiān)管制度建設(shè)和科學(xué)合理地將不相容的崗位與職責進行分離等手段來不斷加強內(nèi)部控制建設(shè)，能有效規(guī)避各類隱形腐敗問題的發(fā)生。新形勢新發(fā)展背景下，一方面，建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度，對單位的所有經(jīng)濟活動及其各項業(yè)務(wù)行為進行監(jiān)管約束，有利于落實落細各項工作并取得實效；另一方面，建設(shè)科學(xué)完善、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度，引導(dǎo)全體員工積極參與單位日常的管理，不斷增強內(nèi)部管理的內(nèi)生動力，切實防范各類風險隱患的發(fā)生。（四）有利于提升公共服務(wù)水平行政事業(yè)單位扮演著為廣大群眾提供各類社會公益服務(wù)的重要角色，是國家行政管理制度的實施者和執(zhí)行者。健全完善的內(nèi)部控制機制，不僅能有力保障財政資金安全完整地投入行政管理、各類公共服務(wù)，助力提升社會公益服務(wù)水平，而且有助于增強財政資金規(guī)范管理的有序性和計劃性，節(jié)省不必要的財政支出，確保國家資源得到充分利用，同時加大財政資金投入來提高公共服務(wù)質(zhì)量。二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)面臨的困境（一）內(nèi)控建設(shè)思想認識有待強化內(nèi)部控制建設(shè)嚴重缺失的直接后果是誘發(fā)單位內(nèi)控失效，難以達到行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展的所求所需。當前，部分單位在加強內(nèi)部控制建設(shè)方面還存在認識不清、認識不到位等情況，未能充分認識到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，會直接影響到單位健康長遠發(fā)展。同時，部分單位的相關(guān)工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)班子在日常工作中，沒有將加強內(nèi)部控制建設(shè)與日常業(yè)務(wù)工作進行同安排、同部署、同落實，有明顯重業(yè)務(wù)輕內(nèi)控建設(shè)的情況，甚至有些單位錯誤地認為內(nèi)部控制就是簡單的財務(wù)管理，是財務(wù)部門的職責任務(wù)，致使覆蓋面不全，無法對所有業(yè)務(wù)活動進行相應(yīng)的約束，致使內(nèi)控建設(shè)作用發(fā)揮不夠。（二）內(nèi)控制度需要進一步健全完善從當前大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控實施體系來看，主要是參照上級單位印發(fā)的相關(guān)規(guī)章制度來制定，沒有從自身單位實際情況出發(fā)，將上級政策與本單位工作屬性、職能特點、關(guān)鍵管控點等進行有機結(jié)合來制定符合本單位實際的內(nèi)部控制制度。在后續(xù)制度修訂過程中，也未能結(jié)合新形勢新情況新問題，同步跟進完善本單位的內(nèi)部控制制度。這些導(dǎo)致本單位在執(zhí)行內(nèi)部控制制度過程中，往往是制度頂層設(shè)計與執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)，背離了內(nèi)部控制建設(shè)的初衷使命。（三）內(nèi)控監(jiān)管體系有待加強構(gòu)建強有力的監(jiān)管體系，是促進行政事業(yè)單位抓好內(nèi)控工作的關(guān)鍵舉措。當前，行政事業(yè)單位最主要的監(jiān)督方式是紀檢監(jiān)督和審計檢查等，是外部監(jiān)督，屬于事后審查，更多是從責任的角度來履行監(jiān)督職責，因紀檢部門與審計聯(lián)動監(jiān)督作用發(fā)揮不夠明顯，再加上因單位數(shù)量較多，審查間隔周期較長，風險防范方面的監(jiān)督作用發(fā)揮非常有限。部分單位受經(jīng)費與人員編制的限制，內(nèi)部審計與內(nèi)部控制建設(shè)部門為同一部門，實際監(jiān)管效果很不理想。此外，由于某些行政事業(yè)單位的獨特屬性，其工作有一定的保密性，且在公開內(nèi)容的格式和標準缺乏一致性，社會層面的監(jiān)督介入不夠，從而給內(nèi)部控制監(jiān)管帶來了一定的困難。（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)水平需提升現(xiàn)實中，部分行政事業(yè)單位受經(jīng)費、人員專業(yè)水平等客觀因素制約，對信息化建設(shè)重視程度不夠，甚至在認識上存有一定誤解，往往認為只要設(shè)計一個系統(tǒng)軟件就相當于完成單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作。其實內(nèi)部控制信息化建設(shè)是一項綜合復(fù)雜的工程，是一套涵蓋預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)等全流程的控制監(jiān)管系統(tǒng)[3]，全流程的要素聯(lián)動運轉(zhuǎn)，相互影響制約，才能達到風險監(jiān)管全過程全要素覆蓋的效果。（五）內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)人員能力需強化部分單位受職工編制數(shù)量有限等影響，在實際運轉(zhuǎn)過程中，一人多崗現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部控制建設(shè)工作往往都是由其他崗位的人員兼任，沒有相應(yīng)健全的專門機構(gòu)來負責。在一些單位，從事內(nèi)部控制建設(shè)的人員甚至沒有財務(wù)管理、審計、法律等相關(guān)專業(yè)背景，單位也未對其從事的內(nèi)部控制工作職責進行明確和提出對應(yīng)的要求，應(yīng)有的內(nèi)部控制建設(shè)工作系統(tǒng)性培訓(xùn)也較為缺乏。很多單位人員長時間未進行流動調(diào)崗，且某些單位還存在一人擔任多個不相容崗位的情況，這些是導(dǎo)致近年來一些違規(guī)操作情況時有發(fā)生的重要原因，長此以往將直接制約行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。三、做好行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的優(yōu)化措施（一）增強內(nèi)部控制意識內(nèi)部控制的實質(zhì)是風險管理[4]。全面提升意識是基礎(chǔ)，只有不斷提高對內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認識，才能不斷助推行政事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。一要領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭。領(lǐng)導(dǎo)班子要帶頭從自己做起，發(fā)揮表率作用。要通過邀請相關(guān)專家進行授課等方式，加強對內(nèi)部控制制度相關(guān)文件的學(xué)習掌握，引導(dǎo)全體干部員工切實認識到加強內(nèi)部控制在防范化解財務(wù)風險等方面具有重要作用。二要樹立將內(nèi)部控制建設(shè)納入日常工作全過程的意識。要充分認識到內(nèi)部控制制度是指導(dǎo)本單位開展預(yù)算管理、固定資產(chǎn)管理等工作的重要指導(dǎo)性文件，將其貫穿于經(jīng)濟活動全過程。（二）加強內(nèi)部控制制度建設(shè)制度建設(shè)是一項基礎(chǔ)性工作，建立符合實際、科學(xué)管用的制度體系，才能全面提高單位服務(wù)質(zhì)量和效率，確保各項工作部署及時有效落實，真正實現(xiàn)以制度管人管事管權(quán)。內(nèi)部控制作用的發(fā)揮與內(nèi)部控制制度息息相關(guān)，一套完整的內(nèi)部控制制度對內(nèi)部控制工作的開展具有極大的推動作用[5]。一要全面梳理現(xiàn)有制度建設(shè)情況。要組織專門工作力量，自上而下全面梳理本單位各職能部門的工作職責和流程，特別是要對本單位財務(wù)收支、采購、資產(chǎn)管理等重要領(lǐng)域進行排查，針對存在的短板和不足，深入思考健全完善內(nèi)部控制制度的有效措施。二要制定精準的內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位種類性質(zhì)差異大，領(lǐng)域和行業(yè)屬性決定著內(nèi)部控制制度要求差異明顯，要在依據(jù)財政部門內(nèi)部控制制度要求和吸收同領(lǐng)域同行業(yè)好經(jīng)驗、好做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位自身特色和實際情況，全面制定完善的預(yù)決算、收支管理、對外采購、合同簽訂等方面的內(nèi)控制度，明確各環(huán)節(jié)的工作流程、風險點和責任人，確保制定的制度符合實際、科學(xué)規(guī)范、具有可操作性。三要加強制度的執(zhí)行，制度制定后如果不落實或執(zhí)行打折扣，將不能發(fā)揮出制度的應(yīng)有作用，因此要強化對制度執(zhí)行的監(jiān)督管理，確保制度制定后執(zhí)行到位、落實到位。（三）加強內(nèi)外監(jiān)管建設(shè)加強監(jiān)督管理，對保證工作落到實處具有重要作用。行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的風險評估機制，全面評估各項活動中的風險問題，加強內(nèi)外監(jiān)管建設(shè)很有必要[6]。一要健全組織監(jiān)管體系。單位應(yīng)單設(shè)內(nèi)部控制職能監(jiān)督部門，無法獨立設(shè)置的，應(yīng)抽調(diào)精干力量，成立內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督小組，統(tǒng)籌抓好內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督工作。在推進工作中，要定期召開專題工作會議，以聽取內(nèi)控建設(shè)推進工作情況匯報和存在問題、困難為契機，提出解決問題的有效措施，從而推動單位內(nèi)部控制工作高效開展。各內(nèi)部職能部門要積極配合、形成合力，認真分析評估風險因素，建立完善的內(nèi)部控制流程圖，不斷規(guī)范業(yè)務(wù)流程，強化崗位職責，形成相互監(jiān)督制約的工作體系。二要發(fā)揮紀檢、審計等外部聯(lián)合監(jiān)督機制。發(fā)揮紀檢與審計等多部門的聯(lián)動審查作用，堅持把落實內(nèi)控機制情況作為行政事業(yè)單位日常監(jiān)督和重點監(jiān)督的主要內(nèi)容，全面運用自評考核、綜合監(jiān)督、常態(tài)化督導(dǎo)、結(jié)果運用等手段，深入監(jiān)督內(nèi)控制度執(zhí)行情況，確保內(nèi)控管理取得實效。同時，為了確保監(jiān)督的獨立性和完整性，單位還需要利用會計師事務(wù)所等第三方力量，以減少內(nèi)部人際關(guān)系等干擾因素的影響，通過將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互融合，以更加客觀真實的方式對單位的所有活動進行監(jiān)督，從而達到監(jiān)督管理的目的。（四）加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)新形勢下信息化建設(shè)對單位發(fā)展的作用越來越大，各單位要根據(jù)本單位不同發(fā)展階段的實際情況，在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上分步驟解決完善內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在的問題。一要根據(jù)各單位內(nèi)部信息化建設(shè)實際情況，謀劃制定相應(yīng)的信息化建設(shè)工作方案，從政策、資金等方面給予大力支持。二要做好各個部門不同信息系統(tǒng)之間的有效銜接，暢通信息傳遞途徑，形成體系化、系統(tǒng)化的綜合監(jiān)管信息平臺。三要充分利用好信息技術(shù)手段，適時升級與優(yōu)化，加強人員培訓(xùn)，加強對各部門工作情況的監(jiān)控，推進各項工作透明化，助力提升行政事業(yè)單位整體工作效率。（五）加強內(nèi)部控制人員隊伍建設(shè)人才是單位穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵所在，內(nèi)控建設(shè)成效如何，很大程度上取決于人員的落實情況。因此，全力加強內(nèi)控隊伍建設(shè)，著力提升工作人員綜合業(yè)務(wù)能力就顯得尤為重要。一要加強專業(yè)能力提升培養(yǎng)。各相關(guān)部門要堅持把內(nèi)控制度的學(xué)習作為日常培訓(xùn)的重要內(nèi)容，解放思想、主動作為，制定詳細的、具有可操作性的內(nèi)部控制建設(shè)工作指南，讓工作指南入心入腦，讓全體干部職工全面掌握內(nèi)控制度的詳細內(nèi)容、工作流程及有關(guān)風險點。同時，邀請優(yōu)秀單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业葋矸窒硭麄兂晒?jīng)驗與案例，對標對表優(yōu)秀單位，取長補短，在學(xué)習借鑒中提升員工做好內(nèi)部控制建設(shè)的能力。二是要科學(xué)設(shè)崗。對行政事業(yè)單位的關(guān)鍵崗位如會計、采購、人事等相關(guān)人員要定期采取輪崗交流鍛煉方式，實現(xiàn)單位風險規(guī)避與員工綜合素質(zhì)提升共贏，為行政事業(yè)單位的健康發(fā)展