預算監(jiān)督、能力提升及其法律保障

預算監(jiān)督、能力提升及其法律保障預算監(jiān)督、能力提升及其法律保障

張守文，北京大學法學院院長、教授、博士生導師

預算與監(jiān)督密不可分。預算制度的產生，本來就緣于對政府恣意收支行為的監(jiān)督；而預算制度的發(fā)展，則融入了更多的監(jiān)督因素，由此使“監(jiān)督”成為貫穿預算制度的重要經脈。在這個意義上，預算法不僅是“分配法”、“調控法”，也是“監(jiān)督法”。

公共預算領域的權威學者威爾達夫斯基曾強調，政府預算從最初編制到最終形成始終是一種利益交鋒的競爭過程，預算過程是國庫資金的監(jiān)控者和使用者之間的博弈。因此，加強預算監(jiān)督非常必要。在現(xiàn)代預算國家，預算監(jiān)督作為國家治理的重要手段，關乎國家的整體治理水平，唯有不斷提升預算監(jiān)督能力，方能進一步提高國家的治理能力。而預算監(jiān)督能力的提升，則有賴于良好的預算監(jiān)督體系。

從廣義上說，在一國的預算監(jiān)督體系中，既包括各級議會對政府預算行為的橫向監(jiān)督，又包括上級預算主體對下級預算主體之預算行為的縱向監(jiān)督；既包括社會公眾對預算行為的一般監(jiān)督，又包括專門機構對預算行為的特殊監(jiān)督，由此形成了預算監(jiān)督的復雜網(wǎng)絡，構成了預算監(jiān)督的復雜系統(tǒng)?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，要更好地規(guī)范預算行為，就需要構建良好的預算監(jiān)督體系，真正將上述各類監(jiān)督落實到位。因此，一國預算法不斷健全的過程，在很大程度上也是預算監(jiān)督制度不斷完善和預算監(jiān)督能力不斷提升的過程。

目前，我國的《預算法》等相關法律對預算監(jiān)督已有大量規(guī)定，在此基礎上，要提升預算監(jiān)督能力，還須考慮預算制度的整體目標，并確保兩者之間的內在一致性；同時，還要夯實預算監(jiān)督的權力基礎，為預算監(jiān)督能力的提升提供全面的制度保障。

從《預算法》規(guī)定看預算監(jiān)督及其能力提升

我國有多部法律法規(guī)涉及預算監(jiān)督，特別是《預算法》、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，以及多個省市制定的《預算監(jiān)督管理條例》等不同類型、不同位階的法律法規(guī)，都對預算監(jiān)督有相關規(guī)定。其中，2024年1月1日實施的《預算法》對預算監(jiān)督的規(guī)定尤為重要，有24處涉及“監(jiān)督”，從立法宗旨到具體制度，都對“監(jiān)督”有普遍規(guī)定，甚至還在第九章對“監(jiān)督”作出專章規(guī)定，因而有必要先從這些實然規(guī)定人手簡要探討有關預算監(jiān)督的相關問題。

從立法宗旨看，“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督”，是《預算法>第1條規(guī)定的調整目標，它揭示了預算監(jiān)督與預算管理的密切關聯(lián)。為了實現(xiàn)上述調整目標，必須在預算管理過程中并施或貫徹預算監(jiān)督，并由此不斷提升預算監(jiān)督能力。

從調整范圍看，《預算法》第2條規(guī)定：“預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！边@說明預算監(jiān)督已與預算的編制、審批、執(zhí)行等相并列，并且事實上，對預算編制、執(zhí)行、調整等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，歷來是預算制度的重中之重。

從監(jiān)督主體和監(jiān)督對象看，（預算法>第九章專門規(guī)定“監(jiān)督”一章，強調：“全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監(jiān)督?？h級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級預算、決算進行監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預算、決算進行監(jiān)督?！笨梢?，各級人大及其常委會都是重要的監(jiān)督主體，而監(jiān)督對象則是整體的預算、決算。此外，該法第87條、第88條還分別規(guī)定了政府及其職能部門的監(jiān)督，強調：“各級政府監(jiān)督下級政府的預算執(zhí)行；下級政府應當定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況”，“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執(zhí)行情況?！睋?jù)此，各級政府及其財政部門都可以成為監(jiān)督主體，而其監(jiān)督對象則是預算執(zhí)行。

由于在預算監(jiān)督中對“預算執(zhí)行”的監(jiān)督至為重要，因而《預算法》第20—24條對此作出特別規(guī)定：全國人大常委會監(jiān)督中央和地方預算的執(zhí)行；縣級以上各級人大常委會監(jiān)督本級總預算的執(zhí)行；鄉(xiāng)級人大監(jiān)督本級預算的執(zhí)行。此外，國務院監(jiān)督中央各部門和地方政府的預算執(zhí)行；縣級以上地方各級政府監(jiān)督本級各部門和下級政府的預算執(zhí)行。這些規(guī)定構成了預算監(jiān)督體系最為核心的部分。

還須指出的是：《預算法》第49條強調，縣級以上人大常委會及其專門委員會提出對上一年總預算執(zhí)行情況的審查結果的報告時，應當對“加強預算監(jiān)督等提出意見和建議”；該法第57條還規(guī)定，各級政府財政部門必須“加強對預算支出的管理和監(jiān)督”。從未來的發(fā)展來看，上述監(jiān)督主體更應重視對預算支出的績效和合法性的監(jiān)督。

《預算法》的規(guī)定表明，預算監(jiān)督是整體預算制度的重要內容；而要實現(xiàn)有效的預算監(jiān)督，則要以上述規(guī)定為基礎，進一步提升預算監(jiān)督的能力。

能力提升與制度目標的一致性

提升預算監(jiān)督能力，要與預算制度的整體目標保持一致性。對于預算制度的完善目標，我國《預算法》的立法宗旨已有揭示，即“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，為此，在預算制度改革和完善的過程中，就要強調預算的完整性、公開性和規(guī)范性。而上述“三性”方面的不足，正是以往預算領域的突出問題，因而需要在提升預算監(jiān)督能力方面持續(xù)關注。

從完整性的角度看，基于以往大量政府收支未被納入預算、長期游離于預算監(jiān)督之外，預算體系完整性欠缺的狀況，2024年修改（預算法》時特別將“規(guī)范政府收支行為”作為立法目標，強調各類政府收支必須全部納入預算，以使各類與政府相關聯(lián)的資金都能受到監(jiān)督。應當說，對預算的“全口徑”或“完整性”的特別強調，為加強預算監(jiān)督奠定了重要基礎。

從公開性的角度看，政府的預算收支必須公開透明，才能受到社會公眾的監(jiān)督；同時，預算的公開應當是“有效公開”，即真正公開政府預算收支的實情，使立法機關對政府的預算執(zhí)行活動“可查、可糾、可控”，使其他監(jiān)督主體對預算行為“可觀、可知、可評”，這樣的公開才有意義。

從規(guī)范性的角度看，政府的預算收支行為必須嚴格依法辦事，包括嚴格執(zhí)行依法通過的預算，而不能恣意妄為，濫用預算執(zhí)行權。確保預算的規(guī)范性，是預算監(jiān)督的重要目標。

可見，上述“三性”為加強預算監(jiān)督和提升預算監(jiān)督能力提供了重要標準，據(jù)此，在預算監(jiān)督方面，不僅要從具體的微觀層面關注預算是否被有效執(zhí)行，還要關注預算是否符合完整性、公開性和規(guī)范性的要求。預算監(jiān)督只有與整體預算制度的宗旨保持一致，才能在此基礎上不斷提升預算監(jiān)督的能力。

提升預算監(jiān)督能力的權力基礎

實施預算監(jiān)督的權力基礎，是法定的預算監(jiān)督權；要提升預算監(jiān)督能力，就必須真正落實法定的預算監(jiān)督權。目前，我國《憲法》、《預算法》及其他相關法律對預算權或預算管理職權的規(guī)定，都不同程度地融入了預算監(jiān)督的內容，這些監(jiān)督權在法律上的有效配置，事關國家機構的政治和經濟的良性運行。從總體上看，我國對預算監(jiān)督體制的規(guī)定較為明晰，因而2024年《預算法>大修時亦未對此加以變更。

在我國預算監(jiān)督體制中，人大對政府的預算監(jiān)督權最為重要。無論是人大對政府編制的預算草案的審批權，還是人大常委會對政府預算調整方案的審批權，都體現(xiàn)了人大對政府的預算監(jiān)督。盡管預算備案、決算審批等制度也都體現(xiàn)了預算監(jiān)督，但人大的審批權對于實現(xiàn)預算監(jiān)督的目標最為重要。

從預算草案的審批權來看，人大仍需特別強化審查權和批準權的行使。例如，在行使審查權的過程中，若能不斷提升監(jiān)督能力，真正審查出預算編制的問題并加以修改，就會直接有助于預算監(jiān)督目標的實現(xiàn)。

此外，上級政府或財政部門，雖有針對下級政府或相關預算主體的預算行為的監(jiān)督權，但與人大的預算監(jiān)督權在性質上畢竟不同。由于諸多原因，目前我國人大系統(tǒng)對政府系統(tǒng)的預算監(jiān)督力度較弱，從落實“預算法定原則”的角度看，最應關注的是如何提升人大系統(tǒng)行使預算監(jiān)督權的能力。為此，是否應擴大預算工作委員會的規(guī)模并提升其專業(yè)能力，是否應進一步增加各級人大常委會專門委員會審查預算草案的時間，是否應設置新的監(jiān)督機制（如建立專門的撥款委員會），等等，都需要深入研究。

要有效提升預算監(jiān)督能力，就需要真正落實人大對政府預算行為的監(jiān)督權，以及政府及其職能部門對下級政府或相關預算主體的具體預算執(zhí)行行為的監(jiān)督權，強化人大的預算監(jiān)督和政府及其職能部門的內部監(jiān)督，同時，還應強調審計機構等專門機構的預算監(jiān)督。

事實上，審計機構的預算監(jiān)督權在性質上不同于立法機關的預算監(jiān)督權，并且，由于各國的審計機構的地位有別，其預算監(jiān)督權能力也不同。我國《預算法》第89條規(guī)定：“縣級以上政府審計部門依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”，從而明確了審計監(jiān)督的主體、對象，有助于通過公開審計結果的方式來實現(xiàn)社會監(jiān)督。此外，由于我國審計機構隸屬于政府序列，對其獨立性一直存在不同看法，因此，從強化預算監(jiān)督的角度，是否要提升審計機構的地位，是否應設立獨立的