論我國環(huán)境民事公益訴訟中法律責任的完善-以中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華公司為例

論我國環(huán)境民事公益訴訟中法律責任的完善——以中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華公司為例【案件來源】環(huán)境保護鄂環(huán)境監(jiān)察局

【案件點評人】薄曉波

【案件類型】評價類

【案件名稱】中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華百限公司環(huán)境公益訴訟案

【主要污染類型】大氣污染

【主要污染行為】工業(yè)廢氣排放

【違法企業(yè)所屬行業(yè)】工業(yè)生產制造行業(yè)

關鍵詞 環(huán)境公益：民事訴訟：法律責任：賠償責任

【案件概要】德州晶華集團振華百限公司（以下筒稱”德州晶華公司”)多次因排污被當?shù)丨h(huán)保部門處罰，并曾被環(huán)保部點名批評。周邊小區(qū)居民因不堪忍受其持續(xù)排放污染廢氣，向中華環(huán)保聯(lián)合會（以下簡稱“中環(huán)聯(lián)”）投訴。中環(huán)聯(lián)經過實地走訪調查，確認授訴內容屬實，并于2024午3月19日向德州中院提起環(huán)境民事公益訴訟。五日后，德州中院發(fā)布公告央定受理該案。

【案件啟示】本粲是新《環(huán)保法》實施后第一起針對大氣污染的環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境民事公益訴訟不同于環(huán)境侵權訴訟，其歸責原則、責任構成要件、因果關系舉證等不應直接套用環(huán)境侵權訴訟相關規(guī)定，面需要形成單獨的制度體系。還有一個焦點問題在于賠償金額的計算以及賠償金接受主體的確定，也需立法進一步予以明確。

繼《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》相繼修訂并確定環(huán)境民事公益訴訟條款后，最高人民法院于2024年初發(fā)布了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），對環(huán)境民事公益訴訟相關問題作出了具體規(guī)定。至此，我國環(huán)境民事公益訴訟制度立法工作看似已經塵埃落定，但立法的滯后性決定了實踐中案例的審理過程往往會對法律的進一步完善提出新的要求。。

案件基本情況

2024年3月19日，中環(huán)聯(lián)以德州晶華公司為被告，向德州市中級人民法院遞交了民事起訴狀，這是新《環(huán)保法》生效以來第一起針對大氣污染行為的環(huán)境民事公益訴訟案件，引發(fā)了廣泛關注。3月24日下午，德州中院發(fā)布公告決定受理該案。

被告德州晶華公司是玻璃生產企業(yè)，曾多次因排污被當?shù)丨h(huán)保部門處罰，并曾被環(huán)保部點名批評其玻璃窯中一條生產線無治理設施，煙氣直排，另一條生產線氮氧化物排放濃度超標。2024年初，據當?shù)孛襟w報道，該公司因鍋爐口氮氧化物超標，并未最大限度降低生產負荷要求，沒有臨時減排措施，因企業(yè)搬遷問題和沒有治污設施改造完成的時間表，已被行政處罰三次，生態(tài)補償考核扣分。周邊小區(qū)居民因不堪忍受其持續(xù)排放污染廢氣，向中環(huán)聯(lián)投訴。經過實地走訪調查，中環(huán)聯(lián)確認投訴內容屬實。經過一系列案前準備工作，中環(huán)聯(lián)向德州中院提起環(huán)境民事公益訴訟，訴訟請求包括：要求被告立即停止超標排放大氣污染物，增設大氣污染防治設施，在省級及以上媒體公開賠禮道歉，由被告承擔訴訟、鑒定、律師費等支出。此外，還要求被告賠償因超標排放污染物造成的損失2040萬元，以及因拒不改正超標排放污染物行為造成的損失780萬元，合計近3000萬元。訴狀請求賠償款項支付至地方政府財政專戶，用于德州市大氣污染治理。

案件涉及的關鍵問題

本案在中環(huán)聯(lián)提交起訴書五日后即得以立案，一改以往環(huán)境民事公益訴訟立案難的突出問題，表明司法機關以實際行動嚴格執(zhí)行新《環(huán)保法》，彰顯了《環(huán)保法》的執(zhí)行不是“棉花棒”，而是“殺手锏”。本案原告提出的訴訟請求，基本貼合了《解釋》第18條關于環(huán)境公益訴訟責任承擔方式的規(guī)定，但仍存在一些問題需要厘清。要求被告“在省級及以上媒體公開賠禮道歉”屬于“賠禮道歉”自不待言，而“立即停止超標排放大氣污染物，增設大氣污染防治設施”是否屬于“停止侵害、排除妨礙、消除危險”？索賠近3000萬元并要求支付至地方政府財政專戶是否適宜？值得探討。

環(huán)境民事公益訴訟中的責任構成要件

超標排放大氣污染物中的“標”是指環(huán)境行政管理中的污染物排放標準，達標排放屬于合法行為，而超標排放則屬違法。這里的合法與否僅從行政管理層面去度量，與該排放行為是否侵害他人人身、財產權益并沒有直接關聯(lián)。

由于我國污染物排放標準不盡合理，致使排污達標卻造成他人人身、財產權益受到損害的情形時有發(fā)生?！董h(huán)保法》中規(guī)定污染者承擔環(huán)境污染民事法律責任無需違法性要件。那么，本案原告僅要求被告“停止超標排放大氣污染物”是否足以“停止侵害、排除妨礙、消除危險”？假設此項訴求得到法院支持，且被告也切實履行“停止超標排放大氣污染物”，實現(xiàn)“達標”排放，但達標排污仍造成環(huán)境污染、社會公共利益受損害的話，“停止侵害、排除妨礙、消除危險”的目標顯然無法達成。因此，環(huán)境民事公益訴訟中被告承擔民事責任是否應以“違法性”為必要條件，有待進一步討論。

環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償責任的確定

本案作為第一起針對大氣污染行為的環(huán)境民事公益訴訟案件，備受關注。較之于水污染、固體廢物污染等其他類型污染，大氣污染的損害結果評估難度更大。某一個企業(yè)排放的廢氣對于整個空氣環(huán)境污染究竟作出了多大“貢獻”，極其難以給出定量的精確結論。因此，中環(huán)聯(lián)在本案中計算索賠金額時，回避了直接對污染損害結果進行鑒定評估，而是依據《解釋>第23條規(guī)定計算出索賠金額。根據中環(huán)聯(lián)督查訴訟部部長馬勇介紹，索賠金額中約有2040萬元系根據被告未安裝治污設施的生產線數(shù)量，核算其由此省下的運營成本而得出的金額；另有780萬元是比照按日計罰的行政處罰得出的，是對企業(yè)屢禁不改行為的懲罰性賠償。

雖然最高院在《解釋》第23條中對于生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的案件作了變通計算，但中環(huán)聯(lián)在本案中計算索賠金額的合理性仍有待商榷。一方面，按日計罰是新《環(huán)保法》對違法排污者進行的一種較為嚴厲的行政處罰方式，與民事公益訴訟中的賠償不應混為一談，也沒有理由將其作為索賠金額的計算依據；另一方面，環(huán)境民事公益訴訟中原告系出于維護環(huán)境公共利益而提起訴訟，因此其索賠并非用于彌補自身遭受的損害，而是用來恢復遭受損害的環(huán)境公共利益。本案中，被告排放大氣污染物引起空氣污染，導致周邊居民身心健康遭受侵害。在此要恢復環(huán)境公共利益，就需要恢復潔凈的空氣。由于空氣具有流動性的典型特征，被告所在地區(qū)的空氣污染并非單純由其排污行為造成，因此，被告究竟應當賠償多少用于大氣污染治理是個相當棘手的問題。

案例啟示

盡管案件剛剛進入立案程序，法院尚未做出裁判結果。但環(huán)境公益訴訟能夠順利進入司法程序，已經是對原先“立案難”僵局的一大突破，標示著我國環(huán)境民事公益訴訟將進入常態(tài)化。但此種特殊類型訴訟中十分重要的法律責任制度仍有缺漏，亟需盡快予以明確。

環(huán)境民事公益訴訟的責任構成要件與無過錯責任歸責原則

眾所周知，我國立法和學界關于環(huán)境侵權責任的三項構成要件（侵權行為、損害后果及因果關系）已達成共識。但侵權法領域中備受關注的責任構成要件問題在環(huán)境民事公益訴訟中卻鮮有人探討。侵害環(huán)境公益的行為不能簡單等同于侵犯人身、財產等私權的行為，因而，此種行為承擔法律責任的要件也不宜直接套用環(huán)境侵權責任構成要件，須單獨探討?！督忉尅返?8條的規(guī)定可供參考：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔民事責任?！?/p>

首先，應當具備環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為?！督忉尅分协h(huán)境民事公益訴訟針對的行為范圍較之于《民事訴訟法》第55條有所拓展，不僅限于污染環(huán)境行為，還包括破壞生態(tài)行為，與新《環(huán)保法》保持一致，對《民事訴訟法》有所突破。

其次，應當具備社會公共利益損害結果（或損壞之虞）。《解釋》對何謂“社會公共利益”并未予以闡釋，但根據《解釋》中出現(xiàn)的“生態(tài)環(huán)境損害”、“生態(tài)環(huán)境修復”等概念可推導出“社會公共利益”主要是指生態(tài)環(huán)境本身所蘊含的價值以及不特定多數(shù)公眾對環(huán)境享有的生態(tài)利益。排污或自然資源開發(fā)利用行為都會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響，此種影響達到何種程度可界定為社會公共利益受損害（或有損害之虞），需立法者進一步予以明確。

再次，環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為與社會公共利益遭受損害（或有損害之虞）之間應存在因果關系。對因果關系的探討焦點在于其舉證責任由誰承擔?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于民事訴訟證據的若干規(guī)定》和《侵權責任法》均對環(huán)境污染侵權案件采用因果關系舉證責任倒置規(guī)則，由污染者負舉證責任。但最高人民法院2024年發(fā)布的《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》第8條的規(guī)定首次提出環(huán)境案件中原告的初步證據舉證責任。對于環(huán)境民事公益訴訟來說，此項規(guī)定可有效避免“濫訴”，有利于平衡原被告雙方的舉證義務。唯需注意的是，原告對因果關系的舉證責任僅須達到“初步證據”即可，亦即只要原告出示的證據能夠證明社會公共利益受損（或有損害之虞）可能系由被告行為引起即可，不必達到高度蓋然性標準。本案中，中環(huán)聯(lián)對被告排污導致大氣污染進行了取證，完成了初步證據舉證責任。

最后，過錯是否應作為環(huán)境民事公益訴訟中被告承擔民事責任的責任構成要件？我國立法和學界通說認為環(huán)境污染侵權采用無過錯責任歸責原則。《解釋》沿襲了《侵權責任法》對環(huán)境侵權采用的無過錯責任歸責原則，《大氣污染防治法》第62條對造成大氣污染危害的單位排除危害責任也未規(guī)定“過錯”要件。環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成環(huán)境不利影響并損及社會公共利益時，行為人一般都能從該行為中獲利，而其行為造成了外部不經濟性后果，行為人主觀上可毹并無過錯。且判斷行為人是否存在主觀過錯須運用客觀標準，而“違法性”常常被作為此種標準。環(huán)境民事公益訴訟采用無過錯責任歸責意即無論排污達標與否，在無過錯責任歸責原則體系下，只要造成了社會公共和益損害（或有損害之虞），均應承擔法律責任。在本案中，因為“達標”排污仍可能造成侵害（主要原因在于我國污染物排放標準制定得不夠科學、合理），應考慮以“（暫時）停止排污”替代“停止超標排污”的訴訟請求。

擴大環(huán)境民事公益訴訟賠償金額的計算范圍

環(huán)境公益訴訟本就是有別于傳統(tǒng)私益訴訟的訴訟類型，其涉及的實體權利不應局限在傳統(tǒng)民法范圍內。民法中的損害賠償以人身權、財產權為權利基礎，而環(huán)境公益訴訟目的在于維護環(huán)境相關的社會公共利益，因此，當此種公共利益受損害時，除了恢復原狀之外，公共利益遭受的損失也應得到賠償。盡管原告不是直接的利益受侵害方，但其作為公共利益代言人，有理由要求被告對公共利益造成的損害進行賠償?！督忉尅芬裁鹘笇ⅰ百r償損失”納入環(huán)境民事公益訴訟的責任承擔方式范圍內。在此基礎之上，需要考慮賠給誰以及賠多少。

《解釋》沒有回答“賠給誰”的問題。本案中原告請求將賠償款項支付至地方政府財政專戶。此前其他環(huán)境公益訴訟案件中，也有支付至環(huán)保公益基金的經驗。無論是支付到政府財政專戶還是公益基金，都存在后續(xù)信息公開和監(jiān)督問題。如何保證被告支付的賠償金真正用于案件所涉環(huán)境問題的治理，值得進一步深思。

至于“賠多少”的問題，《解釋》試圖予以解決。這里的賠償金額應從廣義上理解，既包括賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失（狹義的賠償損失），也包括生態(tài)環(huán)境修復費用（包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用）。環(huán)境損害具有滯后性、潛在性、復合性等典型特征，對環(huán)境公共利益所受損失進行鑒定評估難度極大，且需花費巨額鑒定費用和大量時間成本。有鑒于此，《解釋》第23條對生態(tài)環(huán)境修復費用的確定作了變通性規(guī)定。中環(huán)聯(lián)正是以此為依據在本案中計算德州晶華公司節(jié)省下的治污設備運行成本作為索賠金額中的重要部分（2040萬元）；而其索賠金額中的另一部分（780萬元）系依按日計罰的罰款額度計算所得，缺乏合理依據，得到法院認可的幾率很小。即使2040萬元索賠額能得到法院支持，對于治理大氣污染來說也只是杯水車薪。而僅僅將排污企業(yè)不運行治污設備節(jié)約下的成本作為索賠額度，意味著企業(yè)僅需將自己省下的成本補足，對其排污造成的環(huán)境公共利益損害并未真正付出代價，這會助長排污企業(yè)不主動運行治污設備的僥幸心理。因此，有必要擴大賠償金額計算范圍。

若能夠通過鑒定計算出生態(tài)修復費用及生態(tài)環(huán)境受損至恢復原狀期間服務功能損失當然最好，但如果鑒定難度太大或所費甚巨，可以考慮采用專家證人形式，讓案件所涉領域的專家運用專業(yè)知識合理估算損失額度，中環(huán)聯(lián)在以往的環(huán)境公益訴訟中也成功運用過此種方法。

最后，當被告存在嚴重過錯時，還可以考慮引入懲罰性損害賠償制度。目前我國立法中懲罰性賠償主要適用于消費者權益保護領域。較之于補償性損害賠償，懲罰性賠償額外具有制裁和遏制功能，這與環(huán)境公益訴訟不僅要彌補已受侵害的環(huán)境公益、更要預防新環(huán)境問題發(fā)生的初衷相吻合。如果企業(yè)可能在環(huán)境公益訴訟中面臨高額的懲罰性損害賠償，其必然會選擇謹慎行事。此外，賠償金的接受主體是環(huán)境公共利益代理機構，其得到的賠償金越多，用于生態(tài)環(huán)境恢復和公共利益維護的經費越充裕，也就越有利于支付原告用于調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等項目的必要費用。

值得一提的是，中環(huán)聯(lián)提起本次訴訟的次日，德州市市長、副市長約談了德城區(qū)政府和德州晶華公司的主要負責人，提出整改措施。由此可見，環(huán)境公益訴訟對地方政府及