PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管理問題研究

引言現(xiàn)階段，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，已成為我國社會的主要矛盾，社會各界對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求量不斷增加。在此背景下，相比傳統(tǒng)公共產(chǎn)品提供方式，PPP模式因其在項(xiàng)目投融資、運(yùn)營、維護(hù)等方面具有的顯著優(yōu)勢，在我國得到了較大的推廣和應(yīng)用。根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作（PPP）中心全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目2021年年報(bào)（以下簡稱PPP2021年報(bào)）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年以來，PPP項(xiàng)目已累計(jì)入庫10，243個(gè)，投資額16.2萬億元，連續(xù)三年增長5%以上；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7，683個(gè)、投資額12.8萬億元，簽約落地率78.8%；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4，804個(gè)、投資額7.6萬億元，開工建設(shè)率47.2%，在穩(wěn)增長、惠民生、補(bǔ)短板方面發(fā)揮了重大作用。但同時(shí)，有些PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，比較突出的是有些社會資本方如東方園林、碧水源等企業(yè)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中資金鏈出現(xiàn)較大困難，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施陷入困境，暴露出在現(xiàn)金流管理上存在較大問題?；诖耍疚膶Ξ?dāng)前PPP項(xiàng)目在現(xiàn)金流管理方面存在的問題及優(yōu)化措施進(jìn)行了研究，希望為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管控、推動PPP項(xiàng)目順利實(shí)施起到積極作用。一、PPP模式概述財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）以下（簡稱財(cái)金76號文）提出，PPP模式即政府和社會資本合作模式，“是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。推廣運(yùn)用PPP模式，有利于吸引社會力量、緩解政府資金壓力，尤其是有利于發(fā)揮社會資本在項(xiàng)目投融資、運(yùn)營管理等方面的綜合和專業(yè)化優(yōu)勢，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，滿足人民日益增長的美好生活需要。二、PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管理的作用（一）預(yù)防資金不足風(fēng)險(xiǎn)近些年來，一些企業(yè)在大量承接PPP項(xiàng)目后資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，有些企業(yè)甚至資金鏈斷裂出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，被迫退出項(xiàng)目，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目因缺乏資金而難以為繼。因此，PPP項(xiàng)目各相關(guān)方尤其是項(xiàng)目實(shí)施主體——往往是由政府指定機(jī)構(gòu)和社會資本共同出資成立的項(xiàng)目公司，必須充分認(rèn)識到現(xiàn)金流管理的重要性，強(qiáng)化項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流管理，確保項(xiàng)目資金合理充裕，預(yù)防因資金不足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。（二）降低資金成本PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管理的綜合性較強(qiáng)，對資金做好科學(xué)合理規(guī)劃，保證項(xiàng)目現(xiàn)金流的進(jìn)出平衡，能夠有效提高資金使用效率，充分發(fā)揮資金的價(jià)值和作用，進(jìn)而更加合理地降低資金成本。通常情況下，PPP項(xiàng)目在建設(shè)期需要大量資金投入，主要來源于股東資本金投入和從金融機(jī)構(gòu)取得的債務(wù)融資，一般存在資金缺口。但如果資本金、債務(wù)融資集中到賬，會暫時(shí)形成資金富余；在運(yùn)營維護(hù)期支出相對較少，但會大量取得政府付費(fèi)，會形成階段性的資金富余。健全完善的項(xiàng)目現(xiàn)金流管理機(jī)制，能夠快速、準(zhǔn)確獲取資金余缺信息，做好資金匹配，避免資金閑置、浪費(fèi)，從而降低資金成本。（三）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資預(yù)期目前，我國PPP項(xiàng)目在總體上具有投資額大、實(shí)施周期長、涉及環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，項(xiàng)目現(xiàn)金流復(fù)雜多變，投資回報(bào)率普遍不高，稍有不慎就有可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益下降甚至出現(xiàn)虧損。為此，必須對PPP項(xiàng)目實(shí)施的全流程進(jìn)行精心策劃、精細(xì)化管理，充分認(rèn)識到現(xiàn)金流管理在整個(gè)項(xiàng)目管理中的重要地位，堅(jiān)持以現(xiàn)金流管理為基礎(chǔ)，狠抓資金流入，嚴(yán)控資金流出，緊盯資金平衡，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資預(yù)期。三、現(xiàn)金流管理中存在的問題（一）投融資資金難以及時(shí)足額到位PPP項(xiàng)目公司是項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)主體，其用于投資建設(shè)的資金主要來源于股東投資和債務(wù)融資。從近幾年P(guān)PP項(xiàng)目的實(shí)施情況看，項(xiàng)目公司的資本金和債務(wù)融資普遍存在不能及時(shí)足額到位的情況。1.資本金難以及時(shí)足額到位PPP項(xiàng)目公司的資本金是發(fā)起人的投資入股資金，包括社會資本方資金、政府方單位資金、財(cái)政補(bǔ)貼、PPP基金的股權(quán)投資資金等。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）及有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目資本金比例一般在20%左右，具體行業(yè)之間會有所差異。鑒于PPP項(xiàng)目整體投資額較大，需要的資本金動輒上億，有的項(xiàng)目甚至高達(dá)幾十億，各出資方在籌措資本金時(shí)均面臨較大壓力，尤其是財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）等有關(guān)文件，均明確提出不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，“國有金融企業(yè)向PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照‘穿透原則’加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)”。這些規(guī)定嚴(yán)重制約了PPP項(xiàng)目的出資資金來源，加大了項(xiàng)目資本金籌措壓力，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目資本金難以及時(shí)足額到位，增加了PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流管理壓力。2.債務(wù)融資較為困難PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)需要大量資金投入，資本金一般只能解決20%左右，大部分建設(shè)資金需要通過債務(wù)融資解決。但自2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出去杠桿以來，國家從政策文件、監(jiān)管措施、制度規(guī)范等方面對杠桿率進(jìn)行了全面的控制，我國金融大環(huán)境進(jìn)入去杠桿階段，社會融資全面收緊，對PPP項(xiàng)目的融資工作也造成了較大不利影響。PPP2021年報(bào)顯示，2014年以來PPP項(xiàng)目的開工建設(shè)率不到50%，和簽約落地率的78.8%差距較大，這與債務(wù)融資不到位密切相關(guān)。除金融去杠桿的大環(huán)境外，PPP項(xiàng)目本身的一些特點(diǎn)也導(dǎo)致了融資困難，社會各界從PPP項(xiàng)目自身?xiàng)l件、相關(guān)方包括政府部門、社會資本、金融機(jī)構(gòu)，以及國家PPP相關(guān)政策、法律體系等各方面進(jìn)行了較為全面的分析研究，本文對此不再贅述。這些原因造成部分PPP項(xiàng)目融資難以到位，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)資金嚴(yán)重不足，影響了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。（二）項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)收入不能及時(shí)、足額到賬財(cái)金76號文提出，PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，政府承擔(dān)公共服務(wù)購買者角色，應(yīng)按規(guī)定支付購買服務(wù)費(fèi)。但是，PPP項(xiàng)目中政府還扮演公共事務(wù)管理者角色，行使對項(xiàng)目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，政府方這兩種身份實(shí)際上混合了，實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)地方政府利用自身強(qiáng)勢地位以各種借口，如財(cái)力不足、政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)更替等理由，不尊重合同、不履行合同義務(wù)，不按約支付服務(wù)費(fèi)。這就導(dǎo)致項(xiàng)目收入不能及時(shí)、足額到賬，損害了社會資本方的利益，甚至影響到建成項(xiàng)目的正常運(yùn)營。此外，政府要依據(jù)績效考核結(jié)果支付服務(wù)費(fèi)，可能出現(xiàn)績效考核扣款，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際收到的款項(xiàng)無法完全覆蓋項(xiàng)目支出，也會影響到PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管理的有效性。（三）資金預(yù)算執(zhí)行差異大，增加現(xiàn)金流壓力為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，項(xiàng)目公司一般都會編制資金預(yù)算，以加強(qiáng)對現(xiàn)金流的管控，保證現(xiàn)金流穩(wěn)定運(yùn)行。但PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流的復(fù)雜多變，給資金預(yù)算的編制和執(zhí)行帶來一系列不確定性，一方面預(yù)算編制依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未必完全準(zhǔn)確，同時(shí)受編制水平限制，預(yù)算編制很難做到的全面、合理、準(zhǔn)確，符合實(shí)際；另一方面預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常發(fā)生各種偏差，如資金流入不能及時(shí)足額到位，資金流出因政策變化、規(guī)劃調(diào)整、通貨膨脹等原因超出預(yù)算。如果偏差過大，就會對項(xiàng)目現(xiàn)金流造成較大壓力，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營無法繼續(xù)進(jìn)行而失敗。市場上已出現(xiàn)不少這方面的案例，需要引以為戒。四、PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流管理的優(yōu)化措施（一）多措并舉，切實(shí)提高PPP項(xiàng)目建設(shè)資金籌措能力1.實(shí)行差異化的PPP項(xiàng)目資本金制度，減輕股東出資壓力從國家出臺的資本金制度相關(guān)政策文件看，現(xiàn)行項(xiàng)目資本金制度的適用范圍是經(jīng)營性投資項(xiàng)目，不包括公益性投資項(xiàng)目。但實(shí)踐中，除少數(shù)項(xiàng)目外，絕大多數(shù)項(xiàng)目都被嚴(yán)格適用資本金制度，包括PPP項(xiàng)目中公益性質(zhì)明顯的政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目等投資項(xiàng)目，這其實(shí)并不符合資本金制度的政策出發(fā)點(diǎn)。曹曉燕、馬俊兩位同志的對此進(jìn)行了研究，提出根據(jù)PPP項(xiàng)目的經(jīng)營情況，區(qū)別建立差異化的PPP項(xiàng)目資本金制度，對于公益性程度較高的非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定，不適用資本金制度，項(xiàng)目融資不要求必須匹配相應(yīng)的資本金；對于具有一定公益性的準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，實(shí)行較低比例的資本金，減少對出資方的資金占用；對于公益性較低或不具有公益性的經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，執(zhí)行現(xiàn)行資本金制度規(guī)定。對此，我們贊同對PPP項(xiàng)目實(shí)行差異化的資本金制度，具體比例可視項(xiàng)目情況進(jìn)行合理調(diào)整。這將是對現(xiàn)行項(xiàng)目資本金制度的優(yōu)化執(zhí)行，有利于解決當(dāng)前PPP項(xiàng)目資本金出資到位不足的難題，減輕PPP項(xiàng)目資本金出資壓力，促進(jìn)PPP項(xiàng)目加快發(fā)展。2.鼓勵銀行創(chuàng)新符合PPP模式特點(diǎn)的融資服務(wù)，加大對PPP項(xiàng)目的融資支持統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，銀行貸款是我國企業(yè)最重要的融資方式，占比長期超過60%，發(fā)展PPP模式離不開銀行的融資支持。但銀行尤其是商業(yè)銀行，在沒有特殊政策要求的情況下，往往偏向于周期較短、擔(dān)保物權(quán)充分且較易實(shí)現(xiàn)、利潤較豐厚的經(jīng)營性項(xiàng)目，對PPP項(xiàng)目融資缺乏積極性。同時(shí)銀行等金融機(jī)構(gòu)扔側(cè)重于主體信用融資，而PPP項(xiàng)目公司明顯信用不足，為PPP項(xiàng)目融資增加了難度。在當(dāng)前穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的大背景下，PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)無疑可成為重要抓手，這就需要有效解決PPP項(xiàng)目的融資難問題。為此，建議國家出臺更多實(shí)質(zhì)性的信貸、財(cái)稅等方面支持政策，鼓勵銀行以項(xiàng)目自身未來資產(chǎn)和現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資方式，如項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款等，加大對PPP項(xiàng)目的融資支持，滿足PPP項(xiàng)目的貸款需求。3.大力發(fā)展專業(yè)化的PPP投資基金，增加PPP項(xiàng)目投融資資金來源目前，我國已在國家層面成立了中國政府和社會資本合作融資支持基金（中國PPP基金），注冊資本1800億元，通過股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等方式，為PPP項(xiàng)目提供融資支持。據(jù)中國PPP基金在其官網(wǎng)披露的數(shù)據(jù)，截至2020年底，該基金累計(jì)已決策項(xiàng)目156個(gè)，項(xiàng)目總投資額超1.3萬億元，累計(jì)撥款項(xiàng)目106個(gè)，涉及項(xiàng)目總投資額超9000億元，有力支持了我國PPP模式的健康發(fā)展。中國PPP基金具有管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)、投資期限長、增信作用大、資源整合能力強(qiáng)等一系列優(yōu)點(diǎn)，可以有效推動PPP項(xiàng)目落地執(zhí)行。因此，建議除國家層面外，在省市縣層面建立更多的PPP基金，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供更多持續(xù)、穩(wěn)定的長期資金來源，同時(shí)也可為PPP模式的發(fā)展提供更加專業(yè)化的服務(wù)，提高我國PPP項(xiàng)目的實(shí)施水平。4.鼓勵保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供長期融資服務(wù)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目意義重大。一方面，保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、期限長、穩(wěn)定性高的優(yōu)勢，與PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式十分契合；另一方面，PPP項(xiàng)目以地方政府基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目為主，按既定合同在充分考慮績效考核的前提下給予投資人合理回報(bào)，與保險(xiǎn)資金偏好低風(fēng)險(xiǎn)，追求穩(wěn)定投資回報(bào)相一致。另外，當(dāng)前我國保險(xiǎn)資金體量大，具有較為充分的投資空間，可以為PPP項(xiàng)目提供長期穩(wěn)定的資金支持。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目投融資，可以實(shí)現(xiàn)政、社、保多方共贏。因此，建議補(bǔ)充和完善相關(guān)規(guī)定，對實(shí)務(wù)中保險(xiǎn)資金股權(quán)投資PPP項(xiàng)目的合法性予以確定，同時(shí)出臺更具體的支持政策，充分調(diào)動保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的積極性，鼓勵保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供長期金融支持。（二）強(qiáng)化資金預(yù)算管理，保證項(xiàng)目現(xiàn)金流正常運(yùn)轉(zhuǎn)一方面，要盡量將資金預(yù)算編制的合理、準(zhǔn)確性。為此，應(yīng)調(diào)動項(xiàng)目相關(guān)各方的積極性，對PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及的收入、支出構(gòu)成細(xì)項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)和準(zhǔn)確測算，必要時(shí)聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編制，充分考慮各項(xiàng)影響因素，保留一定的富余量，盡量將資金預(yù)算編制的合理、準(zhǔn)確，符合實(shí)際。另一方面，鑒于PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流的復(fù)雜多變特性，資金預(yù)算本身也要與時(shí)俱進(jìn)，建立預(yù)算調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)實(shí)際執(zhí)行偏差較大時(shí)要及時(shí)對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。另外，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行發(fā)生重大偏差如資金流入不能及時(shí)足額到位、突發(fā)重大支出事項(xiàng)等意外情況，要有充分的預(yù)案準(zhǔn)備，可以及時(shí)采取有效措施平衡資金缺口，確保項(xiàng)目現(xiàn)金流的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（三）合理化PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)，切實(shí)維護(hù)各方利益PPP項(xiàng)目整體生命周期長，實(shí)際運(yùn)作形式也具有一定的多樣性，各類事項(xiàng)、各個(gè)環(huán)節(jié)相互交織，整個(gè)切實(shí)實(shí)施過程非常復(fù)雜。為保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，需要從各方面對項(xiàng)目執(zhí)行的各環(huán)節(jié)進(jìn)行合理化設(shè)計(jì)，保障各相關(guān)方的利益?？傮w上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)中非常重要的內(nèi)容是設(shè)計(jì)合理的回報(bào)機(jī)制和績效考核機(jī)制，直接影響到社會資本方的切身利益。為實(shí)現(xiàn)合作共贏的PPP項(xiàng)目目標(biāo)，一方面，政府方要提高履約意識，切實(shí)承擔(dān)起履約付款義務(wù)。為此有必要建立付款監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對政府方不按約定付款的問責(zé)，改變社會資本方因處于弱勢地位不能有