行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題與對策研究

近年來，國家出臺一系列政策文件，明確各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則，并對績效的評估機制、目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、評價、成果應(yīng)用以及信息公開等作出具體規(guī)定。中央明確提出需要全面建立具有規(guī)范透明、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、約束力強的預(yù)算制度，以便全方位實施績效管理?，F(xiàn)今及以后的一段時期內(nèi)，我國的預(yù)算績效管理旨在逐漸建立以實現(xiàn)績效目標(biāo)為導(dǎo)向，將績效評價作為手段，將成果應(yīng)用作為保障，將預(yù)算管理制度的不斷完善、財政資源配置機制的不斷優(yōu)化以及成本的節(jié)約控制、公共產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的提高作為目的，全方位、全覆蓋所有財政資金，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程的預(yù)算績效管理體制。同時也對預(yù)算績效管理格局的全方位搭建、預(yù)算績效管理鏈條的全流程建立、預(yù)算績效管理體系的完善、預(yù)算績效管理約束的硬化等方面提出了具體要求，這表明預(yù)算績效管理已從部門推動逐漸向國家層面進(jìn)行升華。但是目前，部門行政事業(yè)單位由于預(yù)算管理經(jīng)驗不足，在實踐中存在一些問題有待解決。因此，通過對相關(guān)問題進(jìn)行研究并提出解決對策，對完善行政事業(yè)單位管理，提高公共服務(wù)水平等具有重要的意義。一、行政事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理的重要性預(yù)算績效管理，顧名思義就是各單位將績效理念引入至預(yù)算管理中，以自身設(shè)定的績效目標(biāo)為對象，對預(yù)算投入關(guān)注的同時提升預(yù)算產(chǎn)出和效益的重視程度，將績效目標(biāo)的設(shè)置、審批以及績效跟蹤、監(jiān)控、自評價和結(jié)果應(yīng)用等納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核的全流程，不斷提升財政資金運用的合理性、資源配置的效率性。而績效目標(biāo)就是在預(yù)算資金的支持下，在一定期限內(nèi)達(dá)到單位要求的產(chǎn)出和效果。因此預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中舉足輕重。當(dāng)前，我國經(jīng)濟逐漸從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展嬗變，行政事業(yè)單位要想發(fā)揮好自身職能，就必須按照國家的要求全面深化改革，搭建全方位、全流程、全覆蓋的預(yù)算績效管理機制，并以此為關(guān)鍵點和突破口，解決好自身績效管理中存在的隱患，為單位財政資金的正確運用聚力增效，提高財政資金使用效率，節(jié)約資源，避免浪費，從而提升公共服務(wù)的質(zhì)量、單位及政府的執(zhí)行力、公信力。二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和存在的問題（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀目前，越來越多的省市行政事業(yè)單位已經(jīng)開始運用信息化手段實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。預(yù)算與績效管理一體化系統(tǒng)的出現(xiàn)，在一定程度上減少了工作中的重復(fù)和錯誤率，提高了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和時效性的同時，提升了財政資金配置的效率性和使用的效益性，財政資金運用的合理性、透明度和公開性也得到了加強。因此，在信息化手段給我們帶來便利的同時，行政事業(yè)單位也要著重加強預(yù)算績效的管理。（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題1.對預(yù)算績效管理的重視程度不足。部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的意識缺乏、思想認(rèn)識不充分、不到位，績效觀念薄弱。部分單位工作人員認(rèn)為績效管理工作可有可無，實際工作中根本不清楚自己的職責(zé)、工作內(nèi)容是什么，僅僅是按照財政要求按部就班，完成財政要求的任務(wù)即可，甚至工作敷衍了事。認(rèn)為這是財務(wù)部門的事，并沒有從國家要求的高質(zhì)量發(fā)展、從國家治理體系和管理能力現(xiàn)代化的高度來充分認(rèn)識這項工作。2.績效目標(biāo)設(shè)定不規(guī)范。部分單位的績效目標(biāo)編制不合理，提煉不精確，有的過于復(fù)雜；目標(biāo)編制有些不能完全符合單位部門職能及自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，并不能完全體現(xiàn)出預(yù)算所要達(dá)到的產(chǎn)出和效果；績效目標(biāo)設(shè)定時大多采用定性化表述，不具有可衡量性；編制的績效目標(biāo)沒有經(jīng)過深入調(diào)查研究及科學(xué)論證，實際執(zhí)行時具有一定的不可操作性，形同虛設(shè)；績效目標(biāo)未與計劃任務(wù)數(shù)相對應(yīng)，未與預(yù)算資金量相匹配。3.預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性有待加強?，F(xiàn)如今，各單位的預(yù)算編制大都是由財務(wù)部門根據(jù)單位各職能部門、業(yè)務(wù)部門的需求匯總完成，并按財政部控制的項目資金總額統(tǒng)籌安排編制上報。由于有些單位預(yù)算績效管理水平較低，未采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，且未做好事前的預(yù)算評估或事前評估論證不充分，因此上報的預(yù)算數(shù)據(jù)浮動太大，造成預(yù)算數(shù)據(jù)編制的不準(zhǔn)確、不科學(xué)，最終影響項目績效評價工作。4.預(yù)算績效管理的管控和執(zhí)行度不到位。部分行政事業(yè)單位未嚴(yán)格按照單位內(nèi)控制度要求執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)；執(zhí)行預(yù)算具有隨意性，造成預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)，導(dǎo)致超預(yù)算、預(yù)算用途改變、預(yù)算采購不及時、各個項目預(yù)算指標(biāo)相互調(diào)節(jié)等問題時有發(fā)生；有些項目是根據(jù)工作量要求上報財政才能下達(dá)資金，但由于財政未預(yù)撥資金，發(fā)生的部分支出需要支付時，只能先挪用其他資金進(jìn)行支付，這就導(dǎo)致“先執(zhí)行后撥付”，撥付的資金難以做到?？顚Ｓ茫M(jìn)而直接影響到項目資金的預(yù)算執(zhí)行度。5.績效評價體系不健全。（1）考核指標(biāo)不科學(xué)。部分單位評價指標(biāo)體系不完善，預(yù)算管理和績效考核指標(biāo)不科學(xué)，評價結(jié)果應(yīng)用手段有限且不到位，真正實現(xiàn)高質(zhì)量、全過程績效管理的資金占比不高；考核方向的把握不到位，考核的重點存在偏差、不科學(xué)、不準(zhǔn)確，并且找不到關(guān)鍵的綜合性指標(biāo)來體現(xiàn)單位的工作成效。（2）考核機制缺失，無法對工作進(jìn)行監(jiān)督問效。（3）績效評價人員專業(yè)能力不足，理論與實踐結(jié)合不夠緊密，不能有效運用合適的評價方法，形成相應(yīng)的評價結(jié)果。三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議（一）提高預(yù)算績效管理的重視程度由上至下全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的宣傳，提高各單位領(lǐng)導(dǎo)層的思想認(rèn)識及重視程度。及時將預(yù)算績效的思路傳達(dá)至各單位，切實轉(zhuǎn)變思想理念，樹立牢固的績效意識，并加強績效管理的成果應(yīng)用。結(jié)合國家出臺的政策要求及時完善單位預(yù)算績效管理制度，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理體系，在預(yù)算管理全流程中深度融入績效管理，并覆蓋單位的所有資金，硬化預(yù)算績效責(zé)任約束。同時，提高單位全體員工對預(yù)算績效管理的認(rèn)知與了解，形成全體員工人人參與，積極配合單位做好預(yù)算績效管理工作的良好氛圍。從源頭予以重視，單位上行下效，將預(yù)算績效管理貫穿整個業(yè)務(wù)流程，不斷提高單位各部門之間的信息傳遞效率，為做好財務(wù)核算，合理編制單位預(yù)算，做好單位績效管理打下良好基礎(chǔ)，也為單位領(lǐng)導(dǎo)層作出正確、合理的決策提供強有力的根據(jù)。（二）優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)編制工作想要做好預(yù)算績效管理，關(guān)鍵在于項目的預(yù)算績效目標(biāo)編制是否達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出和效果，它是預(yù)算績效管理的靈魂所在。因此各單位所申請的項目要想順利通過審核入庫，需要從以下幾方面做好項目內(nèi)容及績效目標(biāo)的編制：一是做好立項的必要性分析。單位可以從該項目遇到的問題，需要解決的問題以及解決措施上著手編寫。做到依據(jù)充分，符合財政投入方向和重點，符合法律法規(guī)、國家政策和經(jīng)濟發(fā)展需要。二是做好項目實施的可行性研究。單位可以從建立的工作機制，科學(xué)數(shù)據(jù)、調(diào)查結(jié)果，專門機構(gòu)或?qū)ｍ椚藛T，專項制度，有無成功試點及模式，以前的項目成效、做法等編寫。做到有實施的能力和條件，計劃合理，且具備對風(fēng)險和不確定因素的應(yīng)對措施。三是細(xì)化項目實施內(nèi)容和預(yù)算申報資金。通過深入分析上級要求，擬定實施計劃，合理評估資金需求。四是編制好項目的中長期目標(biāo)和年度目標(biāo)。這是項目入庫的前置條件，也是預(yù)算編制的重要內(nèi)容。目標(biāo)的確定要指向明確，清晰完整。要符合國家對經(jīng)濟、社會穩(wěn)定發(fā)展的需求，行政事業(yè)單位對自身職能及發(fā)展計劃的需求，并與預(yù)算資金支出的對象、范圍、具體用途、成果等密切相關(guān)?？冃繕?biāo)是通過設(shè)計績效指標(biāo)和指標(biāo)值予以細(xì)化和量化的。制定績效指標(biāo)時應(yīng)與績效目標(biāo)對應(yīng)相關(guān)、凸顯重點、經(jīng)濟適用，績效指標(biāo)值可以從計劃值、行業(yè)值、歷史值、經(jīng)驗值中根據(jù)單位實際情況選擇作為目標(biāo)值，并且應(yīng)盡可能采用定量指標(biāo)，增加可衡量性和可操作性。績效目標(biāo)要合理可行，要能經(jīng)得起調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合實際，并且一定程度上可以實現(xiàn)。而且績效目標(biāo)要與項目計劃任務(wù)數(shù)相對應(yīng)，與預(yù)算資金量相匹配。（三）提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性一是做好溝通協(xié)調(diào)工作。在預(yù)算編制的過程中，單位內(nèi)部各部門之間應(yīng)充分做好溝通協(xié)調(diào)工作，將預(yù)算編制與單位運行情況、具體工作量、資產(chǎn)配置需求相互結(jié)合。二是做好事前預(yù)算績效評估。單位各職能部門必須做好事前的預(yù)算評估、論證工作，可以大大提高項目的可行性，預(yù)算資金的準(zhǔn)確性。三是采用科學(xué)的預(yù)算編制方法。對預(yù)算資金的分配應(yīng)減少對原有基數(shù)的依賴，盡量不用“增量預(yù)算”的編制方法。編制時盡量采用“零基預(yù)算”方法，以各地政府決策要求和各單位事業(yè)發(fā)展方向為指引，以政府財力和單位非稅資金（如有）為基礎(chǔ)，根據(jù)單位資金實際需求、各項目預(yù)計完成的工作量、績效評價等為編制依據(jù)。四是提高單位的預(yù)算績效管理水平。綜上所述，這樣才能保證預(yù)算編制的科學(xué)、準(zhǔn)確，從而提高預(yù)算執(zhí)行度，提高財政資金的優(yōu)化配置。（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算并做好績效評估知是行之始，行是知之成。因此，各單位應(yīng)圍繞以下幾方面做好預(yù)算的落實工作：一是建立預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任制。增強單位的績效責(zé)任意識，提升執(zhí)行管理水平。二是嚴(yán)格落實預(yù)算執(zhí)行。按照批準(zhǔn)的額度、用款計劃數(shù)和開支范圍、進(jìn)度等支付資金，執(zhí)行進(jìn)度需合理，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算支出等現(xiàn)象；對于預(yù)算內(nèi)的事項審批，可以簡化流程，提高執(zhí)行效率，避免因流程繁瑣而導(dǎo)致執(zhí)行不及時；對于超預(yù)算事項，需執(zhí)行額外的審批流程；預(yù)算外的事項，應(yīng)加強控制，嚴(yán)格落實“無預(yù)算不支出”原則，以防范預(yù)算失控風(fēng)險。三是做好績效跟蹤監(jiān)控工作。單位年中時要進(jìn)行一次上半年的預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的監(jiān)控，做好執(zhí)行預(yù)警和信息反饋工作，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的各項問題，提出改進(jìn)措施，并對全年績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行持續(xù)推動。（五）完善績效評價體系各單位要完善績效評價制度體系，以便做好單位績效自評和績效評價工作。1.制訂績效評價工作方案。一是確認(rèn)目標(biāo)。整體績效評價目標(biāo)可以從單位戰(zhàn)略目標(biāo)，中長期工作規(guī)劃和年度工作計劃中找到與之匹配的整體績效目標(biāo)；項目績效目標(biāo)可以該項目需要達(dá)到的效果中精煉出績效目標(biāo)；二是確定評價依據(jù)。根據(jù)單位的內(nèi)控管理制度，如項目、財務(wù)、資產(chǎn)、人力資源、采購管理制度等作為績效評價的依據(jù)；三是選擇合適的評價方法。如成本效益分析法、指標(biāo)評價法、數(shù)據(jù)分析法（橫向、縱向數(shù)據(jù)對比分析）、比較法（對照目標(biāo)、經(jīng)驗總結(jié)、找出差距、完善建議等），實施評價時可以各種方法交叉，綜合使用。四是確定相關(guān)評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)一般來源于計劃標(biāo)準(zhǔn)值、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值、歷史標(biāo)準(zhǔn)值、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)值，前3種一般使用定量指標(biāo)。五是確定評價權(quán)重。對于部門整體和各項目支出做績效評價時，要根據(jù)把握整體、重點關(guān)注為原則，設(shè)定合理的權(quán)重系數(shù)，做到圍繞整體、突出主線、重點解剖；并且要立足支出，以財務(wù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)反映單位的投入，投入產(chǎn)出以及產(chǎn)出的效果。2.強化績效評價。一是收集與績效評價相關(guān)的資料，做好資料、數(shù)據(jù)審核工作，可以通過情況介紹、實地勘察、問卷調(diào)查方式進(jìn)行。二是選擇合適的評價方式。一般有現(xiàn)場評價、非現(xiàn)場評價、綜合評價三種，單位可采用綜合評價法，在現(xiàn)場與非現(xiàn)場評價結(jié)合的基礎(chǔ)上，對照評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，對項目績效進(jìn)行的綜合性評價。三是將評價結(jié)果形成結(jié)論并撰寫評價報告。一份好的績效評價分析報告，要具備以下關(guān)鍵要素：有思路，需具備第一性思維、挑戰(zhàn)思維、外延思維、動態(tài)思維等；有內(nèi)容，報告需結(jié)構(gòu)完整、分析到位、觀點鮮明；有證據(jù)，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、案例真實；有價值，可讀、可用、可操作；有情操，從市場性、客觀性出發(fā)。3.提升評價結(jié)果運用成效。及時將評價結(jié)果反饋給預(yù)算編制部門，作為下一年部門預(yù)算編制和安排的依據(jù)；及時對反饋意見進(jìn)行整改，不斷提高項目支出績效；及時對信息公開，并接受公眾的閱卷；將