海關風險管理與緝私風險控制

海關風險管理與緝私風險控制2004年全國海關關長會議，總署黨組審時度勢、求真務實，全面啟動了以風險管理為中心環(huán)節(jié)的現代海關制度的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，中國海關現代化建設由此進入新的歷史階段。查緝走私作為海關工作的重要組成部分，切實貫徹實施風險管理，既是新時期海關工作總體目標的根本要求，也是緝私工作實現質的飛躍的有效保證。本文擬對海關風險管理的要義、緝私風險的主要表現以及緝私風險管理機制的構建等課題試作簡要分析。

一、風險管理作為現代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略中心環(huán)節(jié)的重大意義

現代海關制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略以通關作業(yè)改革為突破口，基本實現了中國海關通關管理的“四肢協調”，第二步發(fā)展戰(zhàn)略則以建立風險管理機制為中心環(huán)節(jié)，力求達到海關進出境監(jiān)管管理的“耳聰目明”。實現這一戰(zhàn)略目標，標志著中國現代海關制度建設從形態(tài)到功能，從流程到智能，從局部到全面的根本轉變，是落實海關工作方針，辯證處理“把關”與“服務”兩者關系的具體體現；是科學解決海關業(yè)務量日益增長與海關管理資源相對不足這一基本矛盾的有效方法；是嚴密監(jiān)管與高效運作有機結合的必然選擇；也是加強隊伍建設、黨風廉政建設的重大舉措。因此，總署黨組推行的風險管理，既有別于傳統意義上的預警布控、風險分析，也不僅僅限于風險管理平臺的簡單應用，而是要在海關發(fā)展戰(zhàn)略中引進風險管理的理念，在海關全體關員中樹立風險管理的意識，在海關全部行政管理領域建立風險管理系統、形成完善的風險管理機制，并通過整合創(chuàng)新構筑海關行政運作足以依托的可靠的風險管理平臺，實現全方位、全過程的風險控制，及時預測、發(fā)現、控制、規(guī)避、疏導和化解風險，從而達到科學、文明、高效、廉潔的風險管理目標，形成海關行政工作的良性循環(huán)和全面的、協調的、可持續(xù)的發(fā)展。

二、緝私風險的主要表現形式

監(jiān)管對海關工作具有質的規(guī)定性，沒有監(jiān)管，就沒有海關。嚴密監(jiān)管與高效運作有機結合，就必須實行全面風險管理，而且監(jiān)管工作又是風險管理的關鍵環(huán)節(jié)，是關系全局的戰(zhàn)略要點。查緝走私是海關工作的有機組成部分，緝私部門通過履行打私職能，豐富監(jiān)管手段，強化監(jiān)管效能，是海關監(jiān)管工作不可或缺的補充和延伸，同樣具有風險管理的必要。實行緝私風險管理的前提是正視風險的存在，否則就失去了風險管理的意義。風險與緝私密切相關，廣泛存在。概括地講，主要有八類風險，即警力風險、權力風險、職責風險、執(zhí)法風險、環(huán)境風險、警務風險、協作風險和廉政風險。

（一）警力風險。歸根結蒂，緝私工作任務是由人來完成的。緝私警力必須在數量、質量（政治、法律、業(yè)務、文化、身心素質等）、結構、配置、裝備上與所承擔的任務相匹配，才能較好地履行職責。同時，這種匹配又是動態(tài)性的，需要根據形勢、任務的變化，適時整合調配。倘若二者不匹配、不協調，則打私不力在所難免。

（二）權力風險。法律授予緝私警察偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、移送審查起訴及行政處罰等權力，這些權力所具有的剛性、彈性和雙重性的特點，使權力行使者舉手投足之間險象橫生。所謂剛性，是指刑事權力生殺予奪、限制自由的強制特點；彈性，是指行政權力罪與非罪、走私與違規(guī)、處罰尺度的把握過程中個人自由裁量權的特點；雙重性，是指打擊走私犯罪與清除內部腐敗密切相關的特點。權力永遠與風險相伴生，不正視風險，就不能依法有效行使手中的權力。

（三）職責風險。查緝走私作為海關監(jiān)管工作的必要補充手段，確定切合實際的工作目標，采取具體有效的工作措施，“防控到位”、“如實查處”、“應打盡打”是關區(qū)對緝私隊伍理所當然的要求，但真正達到這三條標準，決非易事。降格以求，則有失職之虞。

（四）執(zhí)法風險。依法行政、文明辦案是緝私工作的基本準則，無論刑事執(zhí)法，還是行政執(zhí)法，都不得逾越法定權限和法定程序，否則，就會在行使權力的過程中出現錯位、缺位、不到位。徇私枉法是犯罪；不作為可能瀆職或失職；同時，違法執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、隨意執(zhí)法，還難免造成行政訴訟、國家賠償的后果。

（五）環(huán)境風險。在國際國內經濟、社會環(huán)境大背景的作用下，國家與地方利益不盡協調，加入WTO和實施CEPA更是帶來諸多執(zhí)法環(huán)境的調整變化，不同執(zhí)法單位在對法律、政策的理解和把握上不盡一致，致使緝私警察在依法履行職責的過程中難免受到一定法外因素的影響、干擾甚至制約。

（六）警務風險。隨著法制社會的逐步建立，公眾法律意識的不斷增強，執(zhí)法觀念的空前轉變，刑事、行政執(zhí)法的要求越來越高、越來越規(guī)范；與此同時，走私活動日趨集團化、專業(yè)化、國際化、科技化、智能化和暴力化，走私行為人逃避打擊的伎倆花樣翻新、對抗性越來越強。如何應對上述變化，規(guī)避非警務活動，保護自身安全，避免傷害無辜，有效打擊、查處走私，是緝私警察依法執(zhí)行職務時必須面對的嚴肅課題。

（七）協作風險?！奥摵暇兯剑y一處理，綜合治理”是國家確立的緝私體制，地方黨委、政府領導打私工作，以海關為主體的相關部門承擔打私職責任務。緝私警察對外要聯系公安（邊防）、工商等部門，取得對方情報信息、行動技術、工作配合等諸多方面的支持；對內要緊緊依靠職能部門、業(yè)務現場，解決詢價核稅、檢驗鑒定、案件線索等問題。搞不好協作配合，就完成不好打私任務。

（八）廉政風險。正處于轉型過程的現階段的中國社會，市場發(fā)育不夠成熟，法制不夠健全，拜金主義、享樂主義、權錢交易在一定范圍、一定程度還有相當廣闊的市場；廉政建設有效的制度監(jiān)督制約尚不完備，廣泛的社會輿論監(jiān)督制約尚未完全發(fā)揮作用，行業(yè)、部門和個人的廉潔自律尚待進一步教育強化，廉政監(jiān)督制約的諸多環(huán)節(jié)上還存有疏漏；現代風險管理制度建設剛剛起步的中國海關，雖初浴廉政風暴，又逢勵精圖治，但仍難免有動機不純者、道德敗壞者、意志薄弱者，見利忘義、鋌而走險，以權謀私，搞權力尋租或者更隱蔽的權力投資、“期貨”交易。緝私警察在掌聲和喝彩中走過了輝煌的五年，隊伍壯大、權力增加，能否在廉政建設中立于不敗之地，將面臨更為嚴峻的考驗。

三、用風險管理理念審視緝私工作，構建緝私風險控制機制

新時期的緝私工作，既要深刻理解海關風險管理的戰(zhàn)略意義，認真分析緝私工作中客觀存在的種種風險，又要不失時機地探索并采取有效的應對措施，構建緝私風險控制機制，以便及時預測、發(fā)現、控制、規(guī)避、疏導和化解風險。唯有如此，緝私工作才能適應現代海關第二步發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求，使風險管理貫穿于緝私工作的全過程并發(fā)揮作用，確保緝私工作的良性運作和協調發(fā)展，為海關總體戰(zhàn)略目標的實現提供強有力的支持。

緝私警察是實現海關嚴密監(jiān)管與高效運作目標必要的保障力量，而且緝私工作中的風險范圍、風險內容、風險發(fā)生的可能性以及因風險防控不力造成的后果遠遠大于海關其他崗位。特別值得注意的是，緝私部門的風險防控難度也往往高于海關其他部門，稍有不慎，就會出現問題。牟新生署長多次強調，緝私警察位高權重，是海關的最高風險崗位。必須牢固樹立憂患意識，從嚴治警；謙虛謹慎，戒驕戒躁；忠于職守，不辱使命。

因此，在推進現代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略建設的實踐中，緝私警察必須緊跟總署黨組的部署，堅持理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，正確把握個體與整體、局部與全部、內部與外部的關系，牢牢抓住風險管理這一中心環(huán)節(jié)，從戰(zhàn)略上著眼，以管理為重點，以信息為依托，以業(yè)務為內容，以隊伍為關鍵，逐步建立起與現代海關制度協調一致的全面的緝私風險管理系統和靈敏有效的緝私風險管理機制。

緝私部門的風險管理，必須緊密結合緝私工作的實際特點，因勢利導，對癥下藥，在內容、技術、手段、方法等方面與海關其他部門有所區(qū)別。針對前述八種主要風險，目前亟需建立起八種風險控制機制。即權力控制機制、緝私預警機制、緝私協作機制、法律保障機制、警務公開機制、人材培育機制、隊伍建設機制、發(fā)展規(guī)劃機制。

（一）權力控制機制。辦案是緝私工作的具體表現形式，各類緝私風險，主要因辦案而發(fā)生，而辦案又是以擁有一定的執(zhí)法權力為前提，因此建立有效的緝私辦案人的權力控制機制，是化解緝私風險的重要途徑之一。權力控制，應從以下幾方面入手：一是辦案權力分解。將辦案過程化分成若干環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)分別由不同層級的辦案人或隸屬于不同分管領導的辦案部門來承擔。譬如，刑事執(zhí)法中的偵查、預審分離和行政執(zhí)法中的調查、審理分離。二是同級辦案人、上下級辦案人辦案權的相互制約。三是特殊情況，越級報告。四是隨案督察、執(zhí)法檢查和違規(guī)懲戒。五是在保證辦案的前提下，定期通報案件、案情。六是重大辦案措施的采取和變更由集體研究決定。

（二）緝私預警機制。緝私警察忠實履行職責，實施風險管理，從而實現“防控到位”、“如實查處”、“應打盡打”的工作目標，必須建立靈敏有效的預警機制。緝私預警機制，應包括以下內容：一是走私動態(tài)的分析、預測。二是行動性走私情報搜集、獲取、經營與處置的規(guī)范運作。三是監(jiān)管環(huán)節(jié)缺欠、疏漏情事的及時反饋。四是海關相關部門對案件情況、走私手法和廉政隱患的適時溝通、反饋。五是“大情報”體制的建立與發(fā)展。六是根據情報工作的特點，探索適宜的工作模式、方法和情報人員的特殊管理辦法。七是強化境外調研、市場商品調研以及建立國際國內、海關系統、關區(qū)之間的情報交流合作網絡。

（三）緝私協作機制。在目前條件下，控制協作、職責、警力等緝私風險都有賴于協作機制的建立與健全。海關緝私部門協作機制的構建應圍繞六個層次：一是與中央、地方打私工作領導部門的匯報、通報渠道保持暢通，確保緝私體制的貫徹落實。二是刑事執(zhí)法工作中與檢察院、法院正常的聯系、溝通、協作。三是MOU制度的建立與完善。四是與海關內部各相關部門之間的密切聯系、配合。五是緝私部門內部業(yè)務工作的相互銜接與配合。六是緝私辦案人員之間、辦案人員與非辦案人員之間的工作協作。

（四）法律保障機制。法律是緝私警察職務行為的法定基礎，是權力行使的法定依據，也是緝私警察在執(zhí)法過程中自我保護的法定依托。因此，建立強有力的法律保障機制，是抵御各類緝私風險的根本性措施。構建法律保障機制，應把握以下關鍵問題：一是確?！肮龍?zhí)法、文明辦案”在實際工作中切實得到落實，成為每個執(zhí)法人員的自覺行為。二是清理刑事與行政執(zhí)法銜接中法律規(guī)定的盲區(qū)，依法解決盲點問題，明確執(zhí)法規(guī)范。三是法制部門切實履行職責，為實際辦案部門提供及時、準確的法律支持。四是保證對緝私警察的執(zhí)法指導、監(jiān)督、檢查措施落到實處。五是緝私部門內部作業(yè)規(guī)范的制定和實施。

（五）警務公開機制。雙重垂直領導的緝私警察體制，決定了海關緝私部門必須認真落實人民警察“立警為公，執(zhí)法為民”的基本要求。以往警察隊伍出現這樣那樣問題，大都與執(zhí)法思想不端正，執(zhí)法工作透明度不高有關，只有實施“陽光作業(yè)”，最大限度地實行警務公開，才能最大限度地避免和化解風險。構建緝私警務公開機制，應包含以下內容：一是依托各種傳媒，采取多種形式，拓展緝私工作對外宣傳、公告、承諾內容的時空，形成與外界的良性互動。二是確保執(zhí)法標準、尺度的統一，最大限度地限定個人自由執(zhí)法空間。三是重大、疑難執(zhí)法問題集體研究決定，避免和克服“暗箱操作”。

（六）人才培育機制?？刂凭兯斤L險，實現緝私工作的良性運作和全面、協調、可持續(xù)發(fā)展，人材是關鍵。人材培育機制的形成,取決于如下要素：一是以人為本思想的真正確立。二是人才公平競爭體制的建立。三是“能上能下，優(yōu)勝劣汰”用人機制的建立。四是完備、系統的學習、培訓機制和環(huán)境的形成。

（七）隊伍建設機制。隊伍建設是海關工作的第一要務，是海關事業(yè)健康發(fā)展，繼往開來的根本保證。隊伍建設的根本目標是建立“政治堅強、業(yè)務過硬、值得信賴”的現代化、正規(guī)化、準軍事化的海關紀律部隊。構建緝私警察隊伍建設的長效機制，必須著力解決以下幾個問題：一是新時期思想政治工作的內容、要求與緝私警察的工作、職業(yè)特點緊密結合。二是符合緝私隊伍實際情況的、明確的、具體的現代化、正規(guī)化、準軍事化海關紀律部隊建設目標和管理規(guī)范。三是體現緝私警察職業(yè)特點的紀律、作風、廉政的規(guī)范要求和具體的引導、培育，監(jiān)督、制約和激勵懲處機制。四是科學的緝私業(yè)務能力、水平考核、評估體系的形成以及訓練、保障體系的建立。

（八）發(fā)展規(guī)劃機制?？偸瘘h組提出的現代海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標，時間上規(guī)劃到2010年，高瞻遠矚，求真務實，同時為制定中長期發(fā)展規(guī)劃樹立了范本。有預則事半功倍，無預則事倍功半。