我國城市軌道交通行業(yè)PPP模式創(chuàng)新與實踐

我國城市軌道交通行業(yè)PPP模式創(chuàng)新與實踐

一引言為適應(yīng)中國特色社會主義進入新時代的內(nèi)在要求，深刻把握世界現(xiàn)代交通發(fā)展趨勢，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》，提出了“到本世紀中葉，全面建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國”的總目標。城市軌道交通作為現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重要組成部分，是推動交通發(fā)展由追求速度、規(guī)模向更加注重質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變的重要舉措。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年我國軌道交通里程將超過6000公里，軌道交通方面的投資將達4萬億元，一方面為城市軌道交通行業(yè)帶來了巨大的發(fā)展機遇，另一方面也對城市軌道交通行業(yè)巨大的融資需求提出了挑戰(zhàn)。PPP模式作為政府治理體制改革創(chuàng)新的有效手段[1]，具有節(jié)約公共資金、緩解政府財政負擔、降低政府長期債務(wù)[2]、提升公共物品和服務(wù)供給質(zhì)量和效率等優(yōu)點，有效地支撐了中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展。但由于項目特許經(jīng)營期較長、社會資本方和政府方彼此不完全信任以及對短期利益的盲目追求，過去幾年P(guān)PP模式在中國的大規(guī)模推廣出現(xiàn)了一些亂象和偏差，異化為部分地方政府招商和舉債的工具與手段。近年來經(jīng)財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部門積極引導(dǎo)，PPP模式逐步實現(xiàn)了規(guī)范、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。而具體到城市軌道交通領(lǐng)域，該行業(yè)具有投資額巨大、投資回收期長、沉淀成本高、投資收益低等特點，并兼具公益性與經(jīng)營性，除PPP模式普遍存在法律制度和市場監(jiān)管不到位的情況之外，在實踐中還存在融資難、社會資本方身份錯配、全生命周期不平衡報價、重建設(shè)輕運營等問題，與政府方實施PPP模式的初衷存在偏離。盡管專項債成為城市軌道交通主要的資金來源之一，PPP模式仍是擴大城市軌道交通供給的一種有效方式。本文首先對當前我國城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目存在的問題進行分析和闡述，進而從社會資本方的角度出發(fā)，提出城市軌道交通PPP項目的創(chuàng)新發(fā)展模式——“前組合模式”和“后組合模式”，并依托具體案例進行闡述和總結(jié)，希冀為該領(lǐng)域PPP模式健康、穩(wěn)定發(fā)展提供有益的探索和借鑒。二城市軌道交通行業(yè)PPP模式存在的問題自2014年起，國家大力推行PPP模式極大地促進了城市軌道交通行業(yè)的迅速發(fā)展，在一定程度上減輕了政府的財政負擔，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變，提升了公共服務(wù)供給市場的競爭性，但在實踐中也存在一定的問題，急需總結(jié)和分析。（一）資本金不足且融資困難，PPP項目推進受到阻礙資本金不足以及融資難的問題一直是困擾政府方和社會資本方實現(xiàn)PPP模式的關(guān)鍵問題之一，許多PPP項目都因為資本金難以到位而停滯不前。一般來說，城市軌道交通PPP項目最低資本金比例為20%，但其單體投資規(guī)模大（動輒上百億元）的特點，使得政府方和社會資本方都面臨較大的資金融資壓力。同時，財政部于2017年底明確指出以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的情況不符合PPP項目規(guī)范運作要求。此外，參與城市軌道交通PPP項目的社會資本方通常為大型施工企業(yè)，其資產(chǎn)負債率普遍較高，有“出表”的需求，出資意愿較為薄弱，出資比例較為有限，且由于許多金融機構(gòu)直接股權(quán)投資受限，當社會資本方自有資金不足時，只能通過PPP基金、專項建設(shè)基金等方式滿足資本金的硬性要求，阻礙了PPP項目持續(xù)、穩(wěn)定、健康推進。而《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“資管新規(guī)”）的實施更加重了資本金融資的難度。（二）社會資本方身份錯配，全生命周期報價不平衡根據(jù)城市軌道交通PPP項目運行實踐，參與城市軌道交通PPP項目的社會資本方大多為建筑類央企，其參與PPP項目的主要目的是獲得工程的份額以及利潤，并不太關(guān)注全生命周期的運營服務(wù)質(zhì)量和運營成本，這和政府在城市軌道交通領(lǐng)域引入運營商、推進PPP、提高運營服務(wù)質(zhì)量的想法產(chǎn)生背離，導(dǎo)致身份錯配和目的錯配。同時，在實踐中資本金融資期限一般較短，而PPP項目投資回收期一般較長，還存在期限錯配問題。在資管新規(guī)出臺之前，資本金融資還能采取“借新還舊”的方式勉強維持其現(xiàn)金流，但在資管新規(guī)出臺以后，“借新還舊”的模式難以為繼，極大可能導(dǎo)致社會資本方資金鏈斷裂，被迫中止與政府方的合作或重新談判。此外，由于建筑類央企沒有軌道交通運營管理的資質(zhì)和經(jīng)驗，其在投標時往往會在建設(shè)環(huán)節(jié)不進行降造，而把運營環(huán)節(jié)的成本盡可能地壓低，通過不平衡報價獲得短期施工利潤，并在建設(shè)期結(jié)束后想盡辦法退出項目，導(dǎo)致政府方和公共利益受損。而既能運營又有很強出資能力的社會資本方非常稀缺，難以形成有效競爭。（三）信息不對稱現(xiàn)象始終存在，引發(fā)逆向選擇城市軌道交通行業(yè)的公益性特征要求政府方必須肩負起投融資、建設(shè)管理的使命。隨著各個領(lǐng)域市場化改革的不斷深入，政府方雖然逐漸從公共物品和服務(wù)的“供給者”與“所有者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安少徴摺迸c“監(jiān)督者”，但政府方對公共物品和服務(wù)供給總體方向的宏觀調(diào)控始終存在，這也導(dǎo)致政府方在PPP模式的談判中雖然處于強勢地位，但相對于在投融資、施工利益、運營成本控制、施工中的設(shè)計變更和二次經(jīng)營活動方面具有豐富經(jīng)驗的社會資本方，始終處于信息弱勢的一方，其不得不用一些武斷的、任性的措施來規(guī)避道德風(fēng)險，往往引起逆向選擇，即可能選擇一些非最具效率的社會資本方作為合作伙伴。（四）項目公益性較強，帶來潛在的政府債務(wù)問題城市軌道交通的公益性屬性決定其票價不能實現(xiàn)完全市場化，需要在政府的監(jiān)管范圍內(nèi)體現(xiàn)社會福利，這導(dǎo)致其經(jīng)營性不足，必須依賴一定的政府可行性缺口補助。而過多的政府可行性缺口補助相對于有限的政府財力，必然帶來突破財政承受能力的問題或引發(fā)潛在的政府債務(wù)問題，不利于軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展。（五）法律制度和市場監(jiān)管不到位，延緩PPP項目推進進度城市軌道交通PPP模式的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展離不開規(guī)范完備的法律制度和健全有序的市場監(jiān)管。但國家層面有關(guān)PPP模式專門的立法或條例尚未出臺，現(xiàn)行的財政部和國家發(fā)改委出臺的PPP項目法規(guī)存在要求和規(guī)范不同的情況，國務(wù)院各部門出臺的指導(dǎo)性意見又存在覆蓋范圍小、可操作性不強、相互沖突等情況。當PPP項目遇到糾紛時，無法保障各利益主體的切身利益，且現(xiàn)有的法規(guī)并不能全面、系統(tǒng)地解決PPP項目實踐中出現(xiàn)的各類專業(yè)問題，加之沒有建立行之有效的PPP項目監(jiān)管體系，導(dǎo)致PPP項目長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，影響社會資本參與的積極性，最終影響社會福利水平的提升。因此，PPP模式作為國家混合所有制改革的重要方式，需要相關(guān)法律制度和市場監(jiān)管的積極引導(dǎo)，明確“可為和不可為”的范圍以及公私雙方的權(quán)責(zé)利等方面的內(nèi)容，進而實現(xiàn)PPP項目的良性循環(huán)。三城市軌道交通行業(yè)PPP模式創(chuàng)新和實踐面對城市軌道交通PPP模式在實踐中存在的上述問題，本文從社會資本方的角度出發(fā)，基于拓展社會資本方范圍、提高項目經(jīng)營性等視角，首次提出“前組合模式”和“后組合模式”，并以北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）在城市軌道交通PPP項目實踐中的經(jīng)驗為案例進行佐證，以更好地應(yīng)對城市軌道交通PPP項目的發(fā)展和變化。（一）前組合模式前組合模式即集成軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈資源組成社會資本聯(lián)合體，參與城市軌道交通PPP項目的投標，在提升軌道交通供給質(zhì)量和效率的基礎(chǔ)上，通過以投資帶動軌道交通全產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式，搶占市場份額，構(gòu)建較為良好的投資回報業(yè)態(tài)。其具體做法是根據(jù)招標文件中涉及“兩標并一標”的相關(guān)規(guī)定，響應(yīng)招標文件的相關(guān)要求，在組建社會資本聯(lián)合體時對具備豐富經(jīng)驗的投資、建設(shè)管理、運營等各專業(yè)職能齊備的企業(yè)進行統(tǒng)籌，傾軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈之力，保證一次性招標實現(xiàn)PPP項目全生命周期業(yè)務(wù)能力的全覆蓋和建設(shè)、安裝、設(shè)備、車輛、運營等多方面的資源和經(jīng)驗的輸出，以實現(xiàn)聯(lián)合體成員各自的利益。前組合模式讓社會資本方既能獲得一定的投資收益，又能獲得一定的工程或運營業(yè)績，從而吸引更多的社會資本主體參與進來，在一定程度上規(guī)避了資本金壓力，也提高了項目運作效率。首先，根據(jù)招標文件中涉及“兩標并一標”的相關(guān)規(guī)定，前組合模式的應(yīng)用能夠避免二次招標增加的工作量與工期延長的風(fēng)險，降低二次招標所帶來的交易成本、機會成本、談判成本等；其次，前組合模式在投標階段將建設(shè)、運營階段大部分安全、質(zhì)量、工期、成本風(fēng)險通過契約的方式轉(zhuǎn)移給聯(lián)合體成員，能夠體現(xiàn)“最適者承擔”的風(fēng)險共擔原則，更有利于實現(xiàn)PPP模式風(fēng)險分擔的初衷；最后，前組合模式覆蓋軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈資源，擴大了產(chǎn)業(yè)鏈的范圍，能夠?qū)崿F(xiàn)各聯(lián)合體成員利益的平衡，從而可以解決PPP項目全生命周期報價不平衡的問題，更好地保障軌道交通服務(wù)供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)軌道交通領(lǐng)域引入PPP模式的初衷。目前前組合模式在我國城市軌道交通PPP項目中的創(chuàng)新和應(yīng)用可以以京投公司紹興市城市軌道交通1號線PPP項目為代表。紹興市城市軌道交通1號線PPP項目線路總長34.1千米，設(shè)車站24座，其中地下站23座，地面站1座；特許經(jīng)營期30年，其中建設(shè)期4年，運營期26年。項目總投資約為197.78億元，資本金不低于項目總投資的40%，京投公司作為社會資本牽頭方與北京地鐵車輛裝備有限公司（以下簡稱“京車公司”）、北京市政路橋集團有限公司（以下簡稱“市政路橋”）、北京城建投資發(fā)展股份有限公司（以下簡稱“城建投資”）采用前組合模式共同組成社會資本聯(lián)合體參與該項目，在該社會資本聯(lián)合體中京投公司、京車公司、市政路橋、城建投資分別占比69.5%、0.5%、15%和15%。中標后社會資本聯(lián)合體按照51%的股權(quán)比例與紹興市地鐵集團（49%的股比）組建紹興京越地鐵有限公司（以下簡稱“京越公司”），負責(zé)軌道交通融資、建設(shè)、運營維護等生命周期全過程的內(nèi)容（見圖1），具體涉及以下幾個方面的創(chuàng)新和探索。圖1前組合模式——紹興市城市軌道交通1號線1.以“運營商牽頭”為保證，組建聯(lián)合體做“真PPP”根據(jù)現(xiàn)有的城市軌道交通PPP模式投融資實踐，中標的社會資本方都為央企或國企，且大多數(shù)為建筑類企業(yè)，造成重建設(shè)輕運營的情況。由于社會資本方缺乏軌道交通的運營能力，最終的運營管理可能還會再交回給政府方[3]，導(dǎo)致“偽PPP”項目大量存在。為此，目前國內(nèi)各大城市的軌道交通PPP項目的招標文件中都明確要求“社會資本牽頭方或其子公司具備軌道交通運營商資質(zhì)和業(yè)績”，以更好地實現(xiàn)引入PPP模式的初衷。京投公司作為北京市軌道交通業(yè)主單位，市政府授權(quán)其承擔北京市軌道交通投資、建設(shè)、運營全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)任務(wù)。其既是運營商，又作為政府出資方代表在北京市組織實施過北京地鐵4號線、14號線、16號線、新機場線等經(jīng)典的城市軌道交通PPP項目。在紹興市城市軌道交通1號線PPP項目中，根據(jù)招標文件的相關(guān)要求，京投公司憑借其在北京的運營資質(zhì)和業(yè)績，與京車公司、市政路橋、城建投資按照“同股同權(quán)、優(yōu)勢互補”的原則，通過多方協(xié)作，構(gòu)建由“運營商牽頭”，集“規(guī)劃設(shè)計、投融資、建設(shè)、裝備制造、運營管理”于一體的社會資本聯(lián)合體，中標后與紹興市地鐵集團共同組建京越公司負責(zé)該項目全生命周期的投資、建設(shè)、運營、管理、維護等工作。此次聯(lián)合體的組建，涵蓋了軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈資源優(yōu)勢，有利于提高軌道交通運營服務(wù)水平，幫助紹興市建立完善的城市軌道交通體系，保障杭州亞運會的順利舉辦，打造“長三角城市群”和“環(huán)杭州灣大灣區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，實現(xiàn)做“真PPP”項目的目的。2.以“兩標并一標”為抓手，推動土建安裝工程輸出根據(jù)以往城市軌道交通PPP項目的運營實踐，中選的社會資本方與政府方組成項目公司之后，很難同時具備建設(shè)施工和運營管理資質(zhì)，往往導(dǎo)致項目公司需要“二次招標”，這大大增加了交易成本、機會成本、談判成本等，不利于PPP項目整體質(zhì)量和效率的提高以及政府方風(fēng)險的分擔。而《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款明確規(guī)定：已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可以不進行招標。這在一定程度上也為城市軌道交通PPP項目的運作指明了方向，即通過集成全產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢組建社會資本聯(lián)合體實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，達到整體最優(yōu)化。在紹興市城市軌道交通1號線PPP項目中，京投公司組建的社會資本聯(lián)合體同時具備建設(shè)施工和運營管理資質(zhì)，聯(lián)合體內(nèi)部財務(wù)投資人、運營企業(yè)、建設(shè)管理企業(yè)等建立了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系并簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，以互惠互利的原則協(xié)同出京搶占京外國內(nèi)市場份額。根據(jù)紹興市城市軌道交通1號線PPP項目招標文件的規(guī)定，通過“兩標并一標”的形式，由市政路橋負責(zé)土建安裝工程，實現(xiàn)了北京建設(shè)施工產(chǎn)業(yè)“走出去”的目的，不僅增加了市政路橋的京外業(yè)績，也保證一次性招標實現(xiàn)項目全生命周期業(yè)務(wù)能力的全覆蓋，避免二次招標增加的相應(yīng)工作，保障公共服務(wù)的高供給質(zhì)量和效率。3.以“裝備協(xié)同”為目標，構(gòu)建良好投資回報業(yè)態(tài)隨著我國城市軌道交通行業(yè)的高速發(fā)展，軌道交通裝備已成為“中國制造”轉(zhuǎn)型升級的一大特色，軌道交通領(lǐng)域的競爭越發(fā)聚焦于全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合上，能否構(gòu)建良好的投資回報業(yè)態(tài)成為業(yè)界關(guān)注的核心，也是決定城市軌道交通PPP項目能否成功的關(guān)鍵要素。京車公司作為京投公司軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈的重要一環(huán)，為京投公司發(fā)展北京高端軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)做出了卓越的貢獻。依靠京投公司軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈的突出優(yōu)勢，京車公司及時了解行業(yè)內(nèi)科技發(fā)展動態(tài)，探索相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)在軌道交通領(lǐng)域的運用，并作為聯(lián)合體成員參與紹興市城市軌道交通1號線PPP項目，通過帶動裝備協(xié)同，打開京外車輛裝備市場，搭建良好的投資生態(tài)循環(huán)，從而實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)+市場”的輸出。對紹興市政府來說，其也可以借項目發(fā)展引入部分保障項目維護維修、大修的產(chǎn)業(yè)，助力經(jīng)濟發(fā)展。4.以“項目融資”為手段，實現(xiàn)項目和股東方的風(fēng)險隔離在以往的城市軌道交通PPP項目投融資實踐中，資金籌措主要依靠社會資本方的資信條件以及良好的經(jīng)濟效益，大多要求社會資本方提供一定的增信，并沒有完全將債務(wù)風(fēng)險從社會資本方隔離，沒有實現(xiàn)城市軌道交通PPP項目“項目融資”有限追索的初衷。采用PPP模式組建項目公司的優(yōu)勢之一便是以項目公司未來收益和自身信用來償還項目貸款，實現(xiàn)項目“現(xiàn)金流量融資”，有利于促使項目公司采用先進的技術(shù)手段和管理經(jīng)驗，在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的同時，提高和增加自身收益的質(zhì)量和維度，構(gòu)造城市軌道交通投融資模式良性循環(huán)，促進風(fēng)險和收益在各利益主體之間的合理分擔。在紹興市城市軌道交通1號線PPP項目中，憑借京投公司作為牽頭方的資信實力和隱性增信，以及紹興市政府的良好財政狀況和政府信用，PPP項目公司的債務(wù)融資全部實現(xiàn)了低成本、純信用融資，實現(xiàn)了有限追索的項目融資，真正實現(xiàn)了項目融資而不是公司融資，這對于城市軌道交通PPP模式的應(yīng)用和創(chuàng)新具有突破性的意義。（二）后組合模式后組合模式即社會資本方通過公開投標或其他方式取得城市軌道交通PPP項目的“業(yè)主”資格后，負責(zé)城市軌道交通投融資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)，通過各個標段二次招標整合相關(guān)優(yōu)勢資源，以較高的效率提供較好的軌道交通服務(wù)。具體分為兩種。一種為可研和規(guī)劃已經(jīng)確定、邊界條件清晰的模式，以北京地鐵4號線為代表（見圖2）。北京市政府通過競爭性談判選擇香港地鐵公司、首創(chuàng)集團等社會資本方，與京投公司共同組建PPP項目公司，PPP項目公司通過公開招標選擇設(shè)備供應(yīng)商和安裝單位提供軌道交通的公共服務(wù)。另一種為社會資本方在項目邊界條件尚不明確，規(guī)劃、可研尚未批復(fù)的項目前期就全面介入的模式，屬于廣義上PPP模式的一種，這也是本文所要討論的后組合模式的重點，以某市市域旅游鐵路T1線一期工程為代表（見圖3）。圖2后組合模式——北京地鐵4號線圖3后組合模式——某市市域旅游鐵路T1線一期工程某市是中國優(yōu)秀旅游城市，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，文化底蘊深厚，正在探索集休閑、度假、旅居、運動、養(yǎng)生于一體的全域旅游業(yè)態(tài)。但該市財政收入情況不甚理想，且沒有建設(shè)、運營城市軌道交通的經(jīng)驗，有關(guān)市域旅游鐵路項目的邊界條件也不清晰，僅有較為豐富的旅游資源，其希望整合社會資本優(yōu)質(zhì)資源來實施市域旅游鐵路的前期規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營管理等事宜。該市政府前期進行了市場摸排，接觸了包括京投公司在內(nèi)的諸多社會資本方并進行了競爭性比選，最終與京投公司和北京城建集團有限責(zé)任公司（以下簡稱“北京城建”）建立了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，并由政府出資人代表作為大股東（其出資比例為52%）和京投公司（其出資比例為24%）、北京城建（其出資比例為24%）共同組建項目公司，作為項目業(yè)主開展項目規(guī)劃、可研編制、資源平衡等工作，擬在以下兩個方面進行探索和創(chuàng)新。1.以“ABO模式”為支撐，引領(lǐng)投融資發(fā)展與創(chuàng)新ABO模式即授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運營（Operate）模式，是廣義PPP模式的一種形式，該模式首創(chuàng)于北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》。這一協(xié)議簽署后，京投公司成為北京軌道線網(wǎng)發(fā)展過程中的統(tǒng)一“業(yè)主”，根據(jù)北京市政府授權(quán)負責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設(shè)、運營等整體服務(wù)。[4]這不僅是市政企業(yè)市場化改革的一種途徑，更是政府平臺轉(zhuǎn)型的一種方式。政府和企業(yè)之間實施授權(quán)經(jīng)營模式，可將融資平臺公司轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w，能夠厘清政企關(guān)系，有利于實現(xiàn)政企分開、政事分開，突出市場在資源配置中的決定性作用。該模式屬于京投公司在城市軌道交通PPP項目中后組合模式的一種有益探索，能夠幫助該市政府由公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌黧w的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對微觀事務(wù)的直接參與，主要負責(zé)規(guī)則制定、績效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場機制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量。[5]在該市通過ABO模式授權(quán)國有控股公司承擔業(yè)主職責(zé)，由其通過市場化方式選擇設(shè)計、施工、設(shè)備、安裝、運營等單位為該市提供從項目前期到運營維護全生命周期、全方位的服務(wù)，實現(xiàn)了該市“智力加杠桿”“資金加杠桿”“產(chǎn)業(yè)加杠桿”的“借力”發(fā)展之路。同時，該項目公司通過ABO的模式建立市場競爭機制，有利于在市政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)下，明確項目邊界條件，高效整合軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)資源，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，打破行業(yè)準入限制，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ蛟煨碌慕?jīng)濟增長點[6]，不斷提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。2.以“市場化票價+TOD”為特征，突出旅游線路的經(jīng)營性特征，減少政府部門的財政補貼“TOD模式”以公共交通為